2 A REALIZAÇÃO DOS VALORES DEMOCRÁTICOS
3 REFERENDOS GENERALIDADES E ADEQUAÇÃO ÀS REALIDADES LOCAIS
3.2 Os referendos locais – discussões específicas
Apresentadas as características dos referendos em geral (incluindo os locais) bem como suas funções e perigos, é hora de discutirmos o que há de específico no referendo local. Em uma primeira aproximação, parece que o referendo local nada mais é do que um referendo em que se consulta um menor número de cidadãos - e isso é verdade. Mas uma série de especificidades, que tentaremos expor, leva-nos a crer que as virtudes da consulta direta ao povo são mais acentuadas neste tipo de referendo – ao menos, para a tese que se sustenta. É mais fácil conhecer o objeto da pergunta feita, há uma potencial maior interação entre as pessoas, o que viabiliza uma maior legitimidade do sistema político por proximidade. Sem dizer que os perigos do uso do instituto são minorados, apesar de outros perigos surgirem. A essencial diferença do referendo local em face do nacional é que aquele não é dotado de toda a força simbólica que este é. Quando todos os cidadãos de um 433 RANNEY, Austin. op. cit.., p. 12.
país434 são chamados a se manifestar, palavras como soberania, nação e povo, usadas em seus sentidos mais simbólicos e, por que não, metafísicos, retumbam nas consciências. O uso do referendo com objetivo de beneficiar um grupo no parlamento ou o governante aparece com mais força, bem como o perigo do desvio populista. A decisão dos cidadãos de uma cidade ou de uma região sobre uma questão comezinha pode, sim, ser usado para fortalecer grupos ou governantes – mas o fato da decisão inserir-se em uma complexa rede de controle legislativo e judicial faz com que ela não encarne seculares conceitos de ciência política, o que o faz mais adaptado ao seu uso principal – a manifestação das pessoas em parte de um processo legislativo que privilegia o debate entre parlamento e sociedade. Essa “dessacralização” do referendo é a origem de uma série de vantagens que seu uso local pode ter em face do seu uso nacional. Para que o argumento seja desenvolvido, seguir-se-ão quatro subpartes, em que se apresentarão: a origem dos referendos locais; alguns detalhes procedimentais e as funções do referendo na vida local; as possibilidades que o referendo local abre à integração dos indivíduos e à legitimação “por proximidade” do regime e, por fim, alguns singulares perigos do referendo local.
Antes de começarmos, porém, ainda há uma questão teórica a ser tratada. Quais os níveis de poder que podem chamar um referendo local ou, em outras palavras, o que é local? A questão se põe ante a diversidade de formas de estado adotadas pelos países – há federações em que os Estados-Membros são preponderantes, como os Estados Unidos da América; outras, em que a tendência é unionista, em menor grau (Alemanha) ou em maior grau (Brasil). De todas elas, apenas o nosso país reconhece o município como dotado de autonomia (art. 18 da CRFB), o que deveria, aparentemente, fazer com que a atividade legiferante vicejasse nos municípios – o que não se verifica na realidade. Por fim, há estados
434 Ou de grupo social que se pretenda nacional em virtude de características compartilhadas ou
por desejo de vida em comum. Assim, um referendo a respeito da independência de uma região, como aconteceu no Quebec várias vezes, ou na tentativa catalã de 1° de outubro de 2017, possui uma densidade simbólica imensa. Esses casos, porém, afastam-se, por sua natureza, dos referendos tipicamente locais, apesar de serem, formalmente, regionais. Trata-se de uma manifestação de uma nacionalidade, ainda que não estatal. A tradicional doutrina francesa da Nação tem dificuldades de aceitar a ideia de nacionalidade separada do Estado. Mas, hoje, ela essa é uma ideia majoritária. v. TAILLON, Patrick. op. Cit., p. 104, nota 306, em que vários autores são citados. No mesmo sentido, PEREIRA, Gustavo Oliveira de Lima; RODRIGUES, Celso. op. cit. Ainda, DELACAMPAGNE, Christian. A filosofia política hoje: ideias, debates, questões. Tradução Lucy Magalhães. São Paulo: Zahar, 2001.
unitários, como o Uruguai ou a França. Nesta, a prática da descentralização é antiga e importa um complexo emaranhado de competências entre regiões, departamentos e cidades o que, na prática, resulta em um maior número de atividades governativas locais do que no Brasil, com municípios autônomos. Há, ainda, Estados Regionais, em que certas regiões possuem um poder de direito público intermediário entre autonomia e soberania, como é o caso da Espanha (e suas regiões Catalunha, País Vasco e Galícia) ou de Portugal (com Madeira e Açores).
Definir qual refendo será considerado local depende, portanto, da estruturação de cada país e de como a questão é encarada pela doutrina. Diz Christophe Premat: “Na França, a tradição centralista considera como local tudo o que não diz respeito ao governo central, enquanto que na Alemanha, por exemplo, a escala local refere-se explicitamente às comunas e aos Kreise435, não aos Länder, dotados de constituições próprias.”436. O critério distintivo apontado é, portanto, a autonomia. Locais são os entes que não a possuem, que fazem seus referendos a partir da legislação nacional ou estadual que é permissiva437. No nosso entender, porém, a situação brasileira afasta-se dessa solução, já que ambos os tipos de entes federados (estados e municípios) possuem autonomia. Da mesma maneira, o plebiscito e o referendo são direitos políticos fundamentais constitucionalmente previstos (art. 14, I e II da CRFB). Da interpretação conjunta das duas normas, é difícil aceitar que apenas os entes não autônomos poderiam fazer referendos locais. Tendemos a considerar locais os referendos que fossem, porventura, chamados tanto por estados quanto por municípios, tendo o corpo eleitoral limitado a esses entes. Não será o tema que definirá se o referendo é local, conforme se verá, ainda que o ideal seja que a pergunta a ser levada ao povo decida algo de competência direta do ente convocador. Feita essa reflexão, iniciemos o desenvolvimento do plano antes anunciado. 435 Conjunto de comunas.
436 PREMAT, Christophe. op. cit., p. 31. Livre tradução. No original: “En France, la tradition
centralisatrice a considéré comme local tout ce qui ne relevait pas du gouvernement central alors qu’en Allemagne, par exemple, l’échelon local renvoie explicitement aux communes et aux Kreise, puisque les Länder ont des constitutions propres.”
3.2.1 As origens dos referendos locais O fenômeno dos referendos tem uma origem local, seja para a aprovação da Constituição do Estado do Massachusetts, entre fevereiro e junho de 1788, seja na anexação das cidades de Avignon e de Comtat à França em 1791438. Logo após a revolução, várias cidades francesas adotaram um sistema de governo que envolvia o uso de referendos, como é o caso de Lyon em 1793439. Apesar do interesse moderno que desperta essas experiências de governo local, elas foram abandonadas com o desenvolvimento da Revolução, sobretudo pela necessidade de se construir um poder forte e centralizado440.
O desenvolvimento institucional dos Estados Unidos da América deu-se com ênfase na autonomia estadual – ou seja, já havia a aceitação, desde a constituição de 1787, das diferenças de realidade dentre os estados, e que seria o tratamento de tais diferenças o que possibilitaria a união. O referendo, que nasceu para a confirmação da constituição do Massachusetts, foi utilizado com a mesma função em outros estados. Ainda assim, a elite política que fundou o país nunca foi partidária da democracia direta, não pelo motivo da eventual desunião que ela poderia gerar, mas pelo temor que tinham das massas populares441. Dessa forma, o referendo desenvolveu-se nos estados (e, até, nos municípios, em decorrência das chamadas town meetings442), mas nunca houve, sequer, um referendo nacional nos
EUA.
A história dos referendos locais nos EUA começou logo após o final da Guerra da Secessão (1865). O final da guerra trouxe consigo um grande crescimento econômico, mas esse crescimento não era percebido como favorável a toda a comunidade – apenas alguns bancos, companhias ferroviárias e indústrias
438 Idem, p. 30 e 31.
439 Idem, p. 31, citando o trabalho de Anne-Sophie Chambost, Les enjeux de la consultation
populaire au niveau urbain. Élements de réflexion dans les premiers temps de la Revolution. in Anuaire 2006 des collectivités locales. Paris : CNRS, 2006.
440 FACCHINI NETO, Eugênio. SALDANHA, Leonardo Tricot. op. cit. A ideologia da Revolução
Francesa defendia a unidade do povo, componente da Nação. Não
via com bons olhos a consulta a parcelas da população, o que poderia fomentar identidades locais, indesejadas. A formação do Estado francês foi uma história de pequenas e de grandes violências exercidas contra poderes locais – de nada serviria à Revolução que essas identidades locais fossem reforçadas.
441 v. MADISON, James. O Federalista, paper 10. Tradução de Leônidas Gontijo de Carvalho e
outros. São Paulo: Abril Cultural, 1979, p. 94 – 100, em que esse temor se demonstra.
que possuíam uma posição quase monopolista e que, por isso, tinham fácil acesso aos contratos públicos, verdadeiramente vicejavam. As medidas protetivas aos fazendeiros e trabalhadores443, apesar de apresentadas no parlamento, eram de difícil aprovação, já que grande parte dos eleitos dependia do dinheiro desses beneficiados para se manter no poder444. Nesse contexto surgiu, dentre 1890 e 1920, os movimentos populista e progressista, sendo este um desenvolvimento mais ao centro (politicamente falando) daquele. Os movimentos, além da pauta econômica, apresentavam propostas de reforma institucional, inserindo nas constituições estaduais uma série de instrumentos de democracia direta e semidireta, dentre os quais o referendo de iniciativa popular.
O primeiro estado governado pelo partido populista foi a Dakota do Sul, em 1896. Mudanças constitucionais foram promovidas e aprovadas em referendo em 1898. Reformas análogas foram promovidas nos estados de Utah (1900), Oregon (1902)445, Nevada (1904), Montana (1906), Oklahoma (1907), Missouri (1908), Califórnia (1911), Washington (1912), dentre outros446. Ao final, 26 dos 50 estados norte-americanos possuem referendos em nossos dias. Note-se que a grande maioria desses estados são estados do centro-oeste americano, o que fez surgir o termo (e a ideia) da western democracy, a partir de uma aproximação baseada na responsabilidade individual e em uma certa espécie de igualitarismo447. Ainda assim, a vida nos estados americanos é bastante mais comunitária, subsidiária e democrática do que na União, o que faz que consultas populares surjam no nível municipal mesmo em estados que não as prevejam nas constituições estaduais.448
O movimento populista seguiu seu caminho, até ser, nos anos vinte, absorvido no campo do Partido Democrata. Um dos legados deixados foi um grande número de instrumentos de democracia direta e semidireta nos Estados em
443 A expansão para o Oeste fez com que o preço dos produtos agrícolas caíssem. A alta dos fretes, a
queda da produção e os baixos preços do algodão fizeram com que os sindicatos de agricultores organizassem a fundação do novo partido. v. MONTGOMERY, Winona. The populist movement. Universidade do Arizona, 1923. Disponível em: http://uair.library.arizona.edu/system/files/usain/ download/azu _e9791_1923_11_w.pdf. Acesso em: 25 set. 2017
444 HAMON, Francis, op. cit., p. 134.
445 Que seguiu um modelo referendário radical, baseado na experiência suíça, com previsão de
referendos e de iniciativas populares nos níveis estadual e comunal. v. LASSALLE, Jean-Pierre. op. cit., p. 152.
446 HAMON, Francis, op. cit.., p. 135. 447 LASSALLE, Jean-Pierre op. cit.., p. 153. 448 Idem, p. 154.
que foi preponderante. Cumpre dar o devido relevo: o número de referendos estaduais (que envolvem iniciativas de emendas constitucionais, legislativas e, também, administrativas) no período de existência do instituto supera os 17 mil, segundo dados de David B. Magleby, citados por Francis Hamon449. Os impactos de tal prática referendária em um país com federalismo acentuado são significativos, e serão apreciados na próxima subparte. Por hora, refere-se, apenas, que um número tão grande de referendos tornou-se instrumento da cultura de fiscalização e de controle, importantes valores constitucionais norte-americanos.
Na França, a prática de referendos locais possuía, apenas, efeitos consultivos, até a revisão constitucional de 2003. Ali, o novo art. 72-1, 2, da constituição450, estabeleceu a possibilidade de uso do referendo local deliberativo nas coletividades territoriais, na forma da lei orgânica. A lei orgânica citada foi feita em 1º de agosto de 2003451, modificando o código geral das coletividades territoriais, e estabelece que referendos locais decisionais só podem ser demandados pelo executivo, ao legislativo. Os referendos de iniciativa popular são possíveis, mas, não são decisionais. Cumpre lembrar que a expressão coletividades territoriais abrange todas as descentralizações do estado unitário francês, a saber as regiões, departamentos, cidades e coletividades do além-mar.
Comparando-se com a experiência de referendos nos Länder alemães, apresentada na parte anterior, fica evidente a inferioridade de experiência francesa com o uso do instituto. Isso se explica, em parte, pela maior adequação da democracia semidireta aos Estados Federais452, mas, também, pela forte resistência apresentada pelos eleitos franceses, ao longo da história, a tais 449 HAMON, Francis, op. cit., p. 139. Como os dados estatísticos não são precisos, Vincent Hoffmann- Martinot (citado por PREMAT, Christophe, op. cit.., p. 88) afirma que não foram menos de dez mil, nem mais de dezenove mil, o número de referendos chamados desde as reformas constitucionais implementadas no final do séc. XIX e início do séc. XX. 450 FRANÇA, Constituição da República. Em livre tradução: Artigo 72-1, 2: Nas condições previstas
pela lei orgânica, os projetos de deliberação ou de ato relevante da competência de uma coletividade territorial podem, a sua iniciativa, ser submetidos, por via do referendo, à decisão dos eleitores da coletividade. No original, article 72-1, 2: Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité.
451 FRANÇA, Lei Orgânica de 1º de agosto de 2003. Disponível em:
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000428976&categorieLien =id . Acesso em: 26 set. 2017.
instrumentos453. Os números mostram essa realidade: a França realizou pouco mais de 750 referendos locais no período de 1975 a 2005454, enquanto a Alemanha, levando em conta os referendos “estaduais” e “comunais”, 3004 referendos455. A experiência institucional também é mais rica, pois o federalismo alemão permite regras distintas para o exercício deste direito político em diferentes estados e em diferentes cidades. Isso faz com que haja iniciativa popular em alguns lugares, em outros, não; maior ou menor quórum para aprovação de um projeto, referendos deliberativos, outros consultivos, procedimentos referendários binários, ternários ou, até, quaternários (com a utilização de duas manifestações populares – iniciativa de projeto e, se rejeitado, de referendo – e do parlamento – rejeição o projeto e apresentação de contra projeto à votação).
A experiência de referendos locais na Suíça, por sua vez, é muito maior, tanto em complexidade quanto em quantidade. A riqueza da experiência nacional revela-se, da mesma maneira, nas cidades – apenas a cidade de Berna, por exemplo, submeteu 130 assuntos a referendo no período de 1980 a 1990456. Em Portugal, a previsão dos referendos locais está no art. 241, 3, da constituição, apesar de possuir um uso pouco constante, segundo Jorge Miranda457.
3.2.2 Funções dos referendos locais e notas procedimentais
O referendo local repete majoritariamente as funções que estudamos alhures – é certo que pode ser usado de maneira plebiscitária, sobretudo em países com essa tradição, por exemplo. Mas, por ser local, por não encarnar a totalidade do povo – sendo mais “leve”, por assim dizer – algumas funções apresentam especificidades.
Iniciamos pela função de aprimorar o processo legislativo. Presente também nos referendos gerais, a maior proximidade entre o cidadão e o
453 HAMON, Francis. op. cit., p. 99 e seguintes.
454 PREMAT, Christophe, op. cit., p. 206. Importante referir que este foi o número de referendos que
verdadeiramente ocorreram, excluídas as iniciativas populares que foram adotadas voluntariamente pelos parlamentos e que constituem, no nosso entender, contribuição decisiva do instituto no aprimoramento do processo legislativo.
455 Idem, p. 209. 456 Idem, p. 80.
representante tende ao favorecimento dessa função. O referendo não é previsto para substituir ou lutar com a representação, ainda que isso possa vir a acontecer. Ele é pensado à margem da representação, para auxiliar o controle e a regulação do espaço público local, bem como a formação de normas, que não devem estar sob o controle, apenas, dos representantes458.
Na Alemanha, o referendo local de iniciativa popular é, em regra, quaternário, não terciário, como nos Länder. Tudo começa por uma fase de elaboração da questão (Bürgerinitiative) feita por um grupo de cidadãos; logo após, uma coleta de assinaturas que não é genérica, ou seja, já é uma aprovação da questão anteriormente elaborada por um grupo muito maior de cidadãos; alcançado o número de assinaturas previsto, leva-se à votação popular; e, por fim, a avaliação do resultado e de suas consequências.459 Em algumas comunas, o momento de apresentação das assinaturas é aquele em que o conselho local pode apresentar um contra projeto, bem como pode aceitar o projeto e encerrar o procedimento por perda de objeto, no que não há especificidade ante os referendos estaduais. O processo de elaboração da questão a ser levada, eventualmente, a referendo antes da coleta das assinaturas acrescenta clareza ao procedimento referendário comunal, bem como tende a ser um outro espaço de participação popular.
Os estados norte-americanos possuem regras próprias de participação, a maioria permitindo referendos deliberativos de iniciativa popular e de iniciativa parlamentar, tanto em matérias legislativas quanto constitucionais. As mudanças das constituições estaduais, em regra quase sem exceções (apenas Delaware não a segue), passam por referendo popular para entrarem em vigor – o que representa um grande número de referendos, haja vista a natureza analítica das constituições estaduais norte-americanas e a extensão das competências legislativas atribuídas aos estados naquele país460. A propósito, há semelhança com a situação da Constituição Suíça, antes apresentada, na qual vários elementos de natureza não constitucional são, nela, inseridos – as constituições dos estados americanos também são infladas por iniciativas populares. Nada impede que se insira na
458 Idem, p. 37. 459 Idem, p. 44.
constituição, por exemplo, “o preço dos seguros de saúde ou as bases da responsabilização médica.”461
O referendo de iniciativa popular é mais raro, mas representativo – vinte dois estados o instituíram em matéria legislativa, quatorze em matéria constitucional. Alguns dos estados adotam um procedimento binário: o projeto de referendo de iniciativa popular, uma vez atingido o número de assinaturas, é submetido diretamente ao voto popular; outros, ternário, já que o parlamento será chamado a votar o projeto de iniciativa popular, que só irá a referendo caso saia derrotado da votação462. E matérias tipicamente locais (como a adição de flúor à água, condições de venda de bebidas alcoólicas) podem ser objeto de referendos nas cidades ou condados, após autorizados pelo paramento estadual.463 Nos estados norte-americanos, a iniciativa popular de referendo é bastante comum, e é utilizada tanto com objetivos legislativos quanto de promoção de uma causa ou de uma candidatura. Os membros do comitê de organização de uma iniciativa tendem a chamar a atenção da mídia e do público para si, o que pode ser uma maneira de renovação do parlamento relativamente barata464 (promoção dos outsiders, ou seja, daqueles que não são, já, políticos). Esse mecanismo pode ser considerado uma maneira de interação entre a democracia representativa e a semidireta, ainda que se possa objetar um desvio de função.
Há toda uma riqueza de experimentação da legislação local referendária nos estados dos EUA que a preveem. Se, durante os períodos de grande união nacional (sobretudo os de guerra, como os anos de 1918 e 1942-45) os referendos são raros, noutras épocas muito fizeram com que a discussão local avançasse. Por ano, a maioria desses estados passam pelos mais diferentes referendos, como o aumento de impostos, a venda de bebidas alcoólicas, o estatuto dos homossexuais, o funcionamento do sistema escolar, a duração dos mandatos eletivos, a luta contra a criminalidade, a eutanásia, o financiamento das campanhas eleitorais, os direitos dos estrangeiros, dentre outros. Assuntos que, nos estados que não preveem o referendo, não são discutidos com o público, apesar das decisões serem tomadas 461 LASSALLE, Jean-Pierre. op. cit., p. 156 462 HAMON, Francis. op. cit., p. 137. 463 LASSALLE, Jean-Pierre. op. cit., p. 156 464 HAMON, Francis. op. cit., p. 139.
pelas assembleias da democracia representativa 465. E assuntos que, pelo temor da complexidade, do conteúdo moral e das implicações das decisões poderiam ser afastados da deliberação popular.
Neste mesmo sentido argumentativo, mas já com outra função, a de
prestação de contas do governo para com o povo, o uso dos mais diversos
elementos de participação popular é comum nos Estados Unidos. O referendo também, já que as questões orçamentárias e fiscais não são excluídas do seu domínio, razão pela qual a população discute tributos, orçamento público e sua