É importante ressaltar que não só a sociedade está em transformação. Além do movimento down-up caracterizado pela ciberdemocracia construída pela nova esfera pública, acompanha esse processo uma governança que se renova. Uma nova administração pública se desenha na sociedade informacional. Os Estados também estão caminhando para a formação de governos eletrônicos, ou uma cibergovernança, mais moderna, transparente e capaz de ouvir e atender os anseios da população. Para Lévy e Lemos (2010, p. 52), “o ciberespaço permite uma liberdade de expressão e comunicação em escala planetária absolutamente sem precedentes”, fato que modifica a organização estatal. O indivíduo informado e informante exige formas mais sofisticadas de interação com poder público, que vai além das mídias massivas, mas utiliza as mídias pós-massivas que se caracterizam não pela unidirecionalidade, ou bidirecionalidade, mas são multidirecionais. (LEMOS; LÉVY, 2010)
A ideia de e-gov ou governo eletrônico surge nos Estados Unidos, durante o governo Clinton, incitado por Al Gore, vice-presidente na época. O First Gov foi anunciado via internet, pelo então presidente Clinton, em 24 de junho de 2000. Consistia numa plataforma única congregando documentos, serviços, formulários, procedimentos administrativos, judiciários, etc. Contava, ainda, com uma ferramenta de busca semelhante ao Google. Na Europa, em 1999, foi lançado e-Europe, visando implantar a sociedade da Informação na Comunidade Europeia, teve como marco a Cumbre de Helsinque, ocorrida em 10 e 11 de dezembro de 1999. O Plano de Ação aprovado em 2000, destinado a implantar e-Europe, como uma sociedade da Informação para todos “reuniu três objetivos fundamentais: 1. uma internet mais rápida, barata e segura; 2. Investir nas pessoas e na formação; 3. Estimular o uso da internet” (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, 2005, online)
Inicialmente não se vislumbra uma relação do Governo Eletrônico com a democracia, mais informado pela necessidade de eficiência administrativa e atender a uma gestão de informação cada dia mais complexa, a governança eletrônica não mantinha interface direta com um processo democratizante.
No Brasil a iniciativa do Programa de implantação de uma Sociedade da Informação, confirma a necessidade de o Poder Público acompanhar a evolução tecnológica. Silveira (2002, p. 74) comenta:
políticas de inclusão social que viabilizem o acesso da sociedade ao cotidiano de uma sociedade em rede. As políticas de modernização administrativa, informatização do Estado e ‘internetização’ precisam caminhar juntas com a abertura de pontos de acesso e orientação básica à população socialmente excluída. No Brasil, o governo eletrônico, assim denominado na gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), teve como marco a publicação do Decreto sem número de 3 de abril de 2000. Um Grupo de Trabalho Interministerial foi instituído para examinar e propor políticas, diretrizes e normas relacionadas com as novas formas eletrônicas de interação. No entanto, a concepção de e-gov se restringia a prestação de contas e informação ao cidadão, como se afere da publicação do Decreto sem número de 18 de outubro de 2000:
Art. 1o Fica criado, no âmbito do Conselho de Governo, o Comitê Executivo do Governo Eletrônico, com o objetivo de formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do Governo Eletrônico, voltado para a prestação de serviços e informações ao cidadão.
Os principais atores na elaboração do Governo Eletrônico brasileiro foram o Chefe da Casa Civil, que presidia o Comitê Executivo do e-gov, com o apoio dos programas articulados e discutidos pelo Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) consolidados na publicação de setembro de 2000, denominado o Livro Verde - Sociedade da Informação no Brasil. A concepção, diretrizes e ferramentas de interação foram organizados por Tadao Takahashi, e compreendiam as interações entre os governos nos diversos níveis e entre o governo e os cidadãos. O presidente Fernando Henrique institui o Programa da Sociedade da Informação por meio do Decreto nº 3.294, de 15 de dezembro de 1999, ato que incumbiu o Ministério da Ciência e Tecnologia para implantação do Programa, afirmando:
1o Fica instituído o Programa Sociedade da Informação, com o objetivo de viabilizar a nova geração da Internet e suas aplicações em benefício da sociedade brasileira.
Art. 2o O Ministério da Ciência e Tecnologia será o responsável pela coordenação das atividades e da execução do Programa.
Em 20 de setembro de 2000, o Comitê Executivo de Governo Eletrônico (CEGE) apresentou um documento intitulado “Proposta de Política de Governo Eletrônico para o Poder Executivo Federal”. Neste texto, analisaram-se os efeitos do processo de globalização, ressaltando a necessidade de tomada de decisões rápidas e estratégicas, o aumento da demanda por maior participação dos cidadãos, a importância da eficiência, da transparência e, consequente, da ampliação do controle social sobre o Estado, o que contribuiria para o aperfeiçoamento dos processos decisórios. Conclui-se a proposta com a afirmação de que o governo eletrônico se firmaria como um agente democrático, estratégico, socialmente justo e
ao mesmo tempo eficiente na prestação de serviços ao cidadão.
No entanto, a análise mais acurada dos documentos, relatórios e resultados do Comitê Executivo do Governo Eletrônico aponta para a criação do governo eletrônico como uma resposta às necessidade da Reforma Administrativa do Estado, necessária diante da crise financeira e gerencial, destinado portanto, a mera implantação de um modelo de Estado Gerencial-Regulatório. Esse modelo tem como características a redução de despesas e a eficiência, estando distantes as preocupações com processos democratizantes, custosos e lentos. No relatório é possível encontrar:
Ainda na década de noventa, o Brasil, como diversos outros países latino- americanos, avançou na formulação e implementação da reforma administrativa, buscando alcançar patamares superiores de transparência, eficiência, eficácia e efetividade na aplicação dos recursos públicos. (BRASIL, 2002, p. 3).
Coincidem as concepções de governo eletrônico e reforma do Estado com os planos de reforma gestados pelas agências multilaterais como o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BID). A Organização das Nações Unidas (ONU) (2005) define o governo eletrônico como a “utilização da Internet e da web para ofertar informações e serviços governamentais aos cidadãos”, semelhante à definição do governo FHC.
Prevaleceu, no período, uma concepção de governo eletrônico centrada nos seus impactos sobre a gestão do Estado e na oferta de serviços públicos para um cidadão-cliente. O reforço ou o aprimoramento dos processos políticos da democracia seguiu em segundo plano e continuou como algo restrito ao acesso à informação. Não obstante o declarado intento de converter o governo eletrônico em agente democrático, os programas do governo federal no período foram marcados pela ampliação da presença, padronização e exposição dos órgãos da administração federal na internet, pela ampliação da oferta de informação e pela simplificação do acesso a alguns serviços públicos disponibilizados nos portais governamentais.
Um marco se constituiu com a criação do portal único do governo federal10, que oferecia diversos serviços online, como acompanhamento de processos judiciais e entrega de declarações de Imposto de Renda. Posteriormente, o acesso à informação foi ampliado, bem como a quantidade de serviços prestados pelo Estado mediante a utilização da Internet, havendo uma verdadeira política integrada de e-government, que consiste numa “revolução
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em várias dimensões do relacionamento dos cidadãos e organizações com seus governos, abrindo um novo horizonte às ossificadas e desacreditadas organizações públicas” (ZUGMAN, 2008, p. 15). Em 2002, o site já oferecia 1.700 (hum mil e setecentos) tipos de serviços.
Este foco se modificou nas propostas seguintes, elaborados na gestão de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010). Em documento intitulado Princípios e Diretrizes do Governo Eletrônico (BRASIL, online), o ponto de partida da redefinição dos rumos da proposta de governo eletrônico consistiria na crítica à orientação neoliberal do programa anterior. Os novos projetos deveriam enfatizar a oferta de serviços públicos enquanto direitos coletivos do cidadão. O documento (BRASIL, online) definiu a prioridade do governo eletrônico na promoção da cidadania:
A política de governo eletrônico do governo brasileiro abandona a visão que vinha sendo adotada, que apresentava o cidadão-usuário antes de mais nada como ‘cliente’ dos serviços públicos, em uma perspectiva de provisão de inspiração neoliberal. O deslocamento não é somente semântico. Significa que o governo eletrônico tem como referência os direitos coletivos e uma visão de cidadania que não se restringe à somatória dos direitos dos indivíduos. Assim, forçosamente incorpora a promoção da participação e do controle social e a indissociabilidade entre a prestação de serviços e sua afirmação como direito dos indivíduos e da sociedade.
A proposta da inclusão digital prevê a interiorização dos serviços do governo oferecida por meio dos PEPs (Pontos Eletrônicos de Presença). Seria a implantação do que Lemos (2003) descreve como cibercidade. Não se trata da substituição do espaço físico, mas da instituição de fluxos de comunicação, de transporte e de ação local, incrementando de forma concreta os espaços de decisão e opinião públicas, chamado pelo autor de inteligência coletiva. Imbrica-se o espaço físico ao informacional, ressignifica-se e obtem-se novos usos do espaço pela mediação das tecnologias.
A maior novidade dos programas lançados durante a administração do presidente Lula consistiu na elaboração de propostas mais amplas destinadas a orientar a difusão de um paradigma de governo eletrônico para todas as esferas da administração pública federal, estadual e municipal. Estabeleceu-se, assim, uma política nacional que engloba oferta de informação, prestação de serviço público, ampliação dos meios de acesso à internet para população, estímulo de software livre, entre outros aspectos. Nas palavras de Lemos e Lévy (2010) consiste num Estado transparente, mais prestador de serviços e onde a autoridade é diluída na relação interativa pela internet.
Estas novas diretrizes apresentadas pelo governo federal pretendiam demarcar uma mudança de paradigma em que se evidenciasse uma alteração da matriz política condutora dos projetos de governo eletrônico. Todavia, a presença de algumas orientações que indicam diferenças ideológicas como o uso de software livre, a maior preocupação com a inclusão e a menor ênfase na eficiência da gestão não implicou em transformações significativas em relação às proposições lançadas no período FHC.
Não obstante a visível mudança conceitual do governo eletrônico na chamada “Era Lula” (2003-2010), não ocorreram avanços significativos, principalmente no que concerne o “foco no cidadão e inclusão digital”. O relatório de uma auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU)11 publicado em 2006 identificou diversos problemas no programa de governo eletrônico do governo Lula: a ausência de uma política para o uso das novas tecnologias, desconhecimento do programa e falta de divulgação das diretrizes de implementação do governo eletrônico, inexistência de monitoramento e avaliação por parte da coordenação do programa, ausência de indicadores (o único identificado era número de serviços ofertados), baixa porcentagem de serviços transacionais, enfraquecimento do CEGE, entre outras falhas.
A auditoria resultou numa decisão do TCU que recomendou a reforma do modelo institucional, a implementação de um sistema de monitoramento e de indicadores de desempenho. As dificuldades para caracterizar a ruptura, em certa medida, se explicam pela própria tendência reinante nos grandes projetos de e-gov apresentados em todo o mundo. As grandes iniciativas governamentais centram-se em aspectos como difusão do acesso à internet, a criação de modelos e arquiteturas obrigatórias para a toda a estrutura da administração, a racionalização do uso de recursos tecnológicos (equipamentos, software, etc.), entre outros. As iniciativas, em sua maioria, nascem vinculadas às possibilidades de uso das TICs como veículo de aprimoramento dos serviços públicos prestados a um “cidadão- cliente”.
A infinidade de rankings e avaliações internacionais sobre o nível desenvolvimento dos projetos de governo eletrônico apresenta como eixo comum a aferição sobre o uso das TICs na renovação das práticas de gestão administrativa e na relação do Estado provedor de
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O Tribunal de Contas da União (TCU) realiza a fiscalização financeira, contábil e de eficiência administrativa de todos os órgãos que utilizam recursos oriundos da União. O TCU não pertence à estrutura do Judiciário. Vincula-se ao Poder Legislativo e o auxilia na sua de fiscalizar as atividades da administração pública.
serviços públicos com o cidadão12. A ampla gama de variáveis e enfoques apresentados nos estudos sobre “e-government” revelam um constante transplante da lógica da relação cliente- empresa, para a relação Estado-cidadão.
Sem negar suas potencialidades, verifica-se que esta orientação olha para o futuro enquanto as grandes linhas dos projetos de e-gov continua centrada naquilo que as TICs melhor podem oferecer: novas formas de usar a tecnologia da informação para a gestão pública, com mais transparência.
Algumas mudanças recentes contemplam esta crítica e pretendem superar os paradigmas estritamente gerenciais presente nos projetos de e-gov. Denhardt (2011) apresenta a teoria do “Novo Serviço Público” como sucedânea da teoria gerencialista, em que a busca por eficiência e o tratamento do cidadão como consumidor, enfraquecedores de uma relação democrática, são substituídos pelo foco no interesse público, na colaboração e na transparência. Esta nova teoria da administração pública, não mais centrada no auto-interesse individual, almeja o fortalecimento da cidadania e reconhece o vazio de valores e significados da administração gerencialista centrada na eficiência. Nesse sentido, Denhardt (2011, p. 34) afirma:
Os servidores públicos não respondem meramente a demandas de consumidores, mas se concentram na construção de relações de confiança e na colaboração com e entre os cidadãos. O Novo Serviço Público procura encorajar sempre mais gente a cumprir suas responsabilidades de cidadãos e a fazer com que o governo seja especialmente sensível às vozes dos cidadãos. O serviço público é visto como uma forma ou extensão da cidadania. A cidadania não é concebida como um status legal, mas como uma questão de responsabilidade e moralidade.
A visão da administração como um sistema aberto, interdependente de fatores, pressões, organizações externas, torna-se um passo na evolução das teorias da administração que se volta para a democratização na tomada de decisão (DENHARDT, 2011). Na teoria humanista de administração a ênfase foi dada aos processos de aprendizagem na administração, com exercícios de crítica e auto aprendizagem. A responsividade é outro fator imbricado com a opção pela elaboração de políticas públicas, entendida por Denhardt (2011) como o poder de realizar a correspondência entre o que a comunidade prefere e o que os burocratas decidem.
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Para uma estudo aprofundado sobre os estágios, rankings e avaliações do governo eletrônico nos diversos países do mundo, recomenda-se a leitura do estudo de Rinalda Rieken (2008), disponível em http://repositorio.unb.br/handle/10482/1558?mode=full.
Essa mudança teórica da administração pública corresponde em certa medida às mudanças tecnológicas. Atualmente o governo brasileiro apresenta tentativas de constituir uma nova fase da governança eletrônica, que passo a denominar de cibergovernança, a ideia de governo aberto, que ressignifica a própria democracia, agregando o uso das novas tecnologias na ampliação da capacidade de participação cidadã, configurando-se como um passo além do governo eletrônico, que se fundava na busca da eficiência e na simples aplicação da tecnologia, sem mudança de valores e processos.
O governo aberto vai além do governo eletrônico, como reflete Calderón e Lorenzo (2010, p. 14):
[...] Por el contrario cuando hablamos de Open Government estamos hablando fundamentalmente de valores, hablamos de repensar administraciones y gobiernos, sus procedimientos y sus dogmas. Open Government es colocar el resultado por delante del procedimiento, es abandonar las tautologías administrativas, propiciar la democracia deliberativa en todos los puntos de las administraciones y abandonar el concepto administrado por el de ciudadano13.
O poder de colaboração se fortalece devido ao acesso de dados e informações, reativa a confiança nos governos pela transparência, pressupostos para o exercício da cidadania. Medina (2010) afirma que o governo aberto potencializa numa perspectiva real concreta os princípios da transparência, colaboração e participação. Consiste na criação de novos espaços públicos de interação e fluxos de informação livres.
A importância do uso das novas tecnologias no processo eleitoral de Dilma Roussef, em 2010, caracterizou a internet como determinante ferramenta para sua vitória nas urnas, sinalizava para avanços significativos nas concepções de governança eletrônica14. A despeito dessa tendência, ações atabalhoadas e contraditórias marcaram o início do governo Dilma, asseverando diversas críticas, como se verificou por ocasião da retirada da licença “creative
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[...] Quando falamos de Open Govenment estamos falando fundamentalmente de valores, falamos de repensar administrações e governos, seus procedimentos e seu dogmas. Open Government é colocar o resultado a frente do procedimento, é abandonar as tautologias administrativas, propiciar a democracia deliberativa em todo os ponto da administração e abandonar o conceito de administrado para adotar um conceito de cidadão. (Tradução nossa)
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A campanha eleitoral de 2010 envolveu um acirrado debate virtual por meio de campanhas por e-mail, twitter, blogs e redes sociais. O dois principais canditados (Dilma Roussef e José Serra) e seus apoiadores utilizaram com intensidade o poder de difusão das TICs para propagar críticas ou defender-se das mesmas. Verificou-se no Brasil, pela primeira vez, um papel realmente significativo destes recursos tecnológicos na disputa eleitoral.
commons”15 do sítio eletrônico do Ministério da Cultura e retrocesso na discussão pública em audiências interativas da nova lei de direitos autorais.
Três iniciativas merecem destaque e citação como indícios da implantação de um governo aberto, no entanto ainda permanecem como um programa a ser averiguado no futuro: a participação na parceria pelo Governo Aberto e as assinaturas do Decreto que institui o Comitê Interministerial para o Governo Aberto (CIGA) e da Lei de Acesso à Informação Pública (Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011).
Destaca-se a atuação da presidente na reunião anual da ONU, iniciada em 21 de setembro de 2011, a 66ª Assembleia Geral da ONU, ocasião em que a presidente do Brasil firmou declaração conjunta com o presidente Obama e os representantes de outros seis países em torno dos princípios do chamado Open Government Partneship (OGP). A parceria segue os princípios de um movimento internacional que pretende ampliar os instrumentos de transparência e accountability governamental, bem como contribuir para o empoderamento dos cidadãos16
A parceria para o Governo Aberto levou à assinatura do decreto sem número, de 15 de setembro de 2011, instituindo o Comitê Interministerial para o Governo Aberto (CIGA), com objetivo de conduzir a implementação do Plano de Ação do Brasil na Parceria para o Governo Aberto. O órgão, que será consultivo e colegiado, conduzirá a implementação do plano de ação do Brasil na Parceria para Governo Aberto. As diretrizes deste programa são:
I - aumento da disponibilidade de informações acerca de atividades governamentais, incluindo dados sobre gastos e desempenho das ações e programas;
II - fomento à participação social nos processos decisórios;
III - estímulo ao uso de novas tecnologias na gestão e prestação de serviços públicos, que devem fomentar a inovação, fortalecer a governança pública e aumentar a transparência e a participação social; e
IV - incremento dos processos de transparência e de acesso a informações públicas, e da utilização de tecnologias que apóiem esses processos. (BRASIL, 2011, online) A Lei de Acesso à Informação (nº 12.527), aprovada em 18 de novembro de 2011, preconiza uma atitude ativa do Estado em prestar a informação em dados abertos, em todas as
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Sítio do Creative Commons critica a retirada das licenças do sítio do Ministério da Cultura do Brasil,
disponível em:
<http://www.creativecommons.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=138&Itemid=1>
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O Open Government Partnership divulga sua atuação e princípios por meio do sítio: www.opengovpartnership.org
formas e formatos possíveis, inclusive plataformas não proprietárias e com “leitura” por máquinas17, ou seja, capazes de gerar a produção de programas “robôs” que manipulam e transformam os dados públicos em conhecimento. Sendo este, um dos principais avanços no que concerne a fase atual da cibergovernança, a fase aberta. A transparência na informação e a disponibilização ativa dos dados sem tratamento para que a própria sociedade organize, interprete, proponha sua análise e crítica.
As propostas contempladas pela declaração do OGP implicam em grande mudança no cenário a médio e longo prazo. A grande inovação consiste na maior valorização da participação do cidadão e no condicionamento de todo o conjunto de propostas de e-gov para o fortalecimento de práticas democráticas. A ampliação do acesso à informação, os instrumentos de transparência e accountability governamental, a inclusão digital, entre outras medidas, deverão submeter-se a diretrizes como o fomento da participação social nos processos decisórios.
Numa análise comparativa e em perspectiva, observa-se que as três administrações descritas, Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), Lula (2003-2010) e Dilma (2011 - hoje), que alcançam mais de 15 anos de gestão, representam estágios gradativos de expansão dos usos das novas tecnologias nas práticas governamentais. Apesar da relação existente entre as