Ciclo das políticas públicas, programas e projetos

Há diferentes propostas de representação do ciclo de uma política pública, no entanto, conforme Frey (2000) existe uma divisão comum a todas elas, ordenando-as nas seguintes fases: formulação, implementação, controle dos impactos e avaliação. Na Figura 1, elaborada por Parsons (1996) apresenta-se a etapa de elaboração da política pública desmembrada em: detecção e definição do problema, identificação de soluções, avaliação das alternativas e, por fim a seleção do objetivo(s) da política, considerados necessários para orientar o comportamento do público- alvo para a mudança da situação percebida como insatisfatória ou problemática (CAVALCANTI, 2012). Nesta última etapa ocorre a transcrição dos propósitos em programas e projetos, que buscarão produzir resultados e alterações na população-alvo, e que posteriormente serão traduzidas em ações de implementação, submetidas ao procedimento de avaliação (SOUZA, 2006).

Figura 1– Ciclo de uma política pública

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O processo de formulação de uma política pública pode ser democrático e participativo ou autoritário e “de gabinete”; isto é, pode ocorrer de “baixo para cima” ou de “cima para baixo”, a primeira forma também é conhecida como racional e a segunda como do tipo incremental, possibilitando esta última o ajuste mútuo entre os atores envolvidos (GRUPO DE ANÁLISE DE POLÍTICAS DE INOVAÇÃO; UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS, 2002). Ressalta-se que embora os recursos sejam públicos, não significa necessariamente que a política foi formulada a partir da opinião pública, pois segundo a definição de Cavalcanti (2012, p. 31): “A política pública é o que o governo pretende fazer ou não fazer independentemente da participação de determinados grupos da sociedade (sindicatos, movimentos sociais, etc.)”. As políticas públicas estão expressas na forma de leis, regulamentos, decisões e ações de governo.

Contudo, a construção de políticas públicas no Brasil, nos últimos anos tem assumido um caráter mais participativo, seja pela influencia dos organismos multilaterais ou pela noção de reforma do Estado, através do compromisso constitucional e de interesses partidários. Por uma forma ou outra, resultam em políticas públicas mais transparentes e socialmente responsáveis. Esta transformação tem sido mais frequente nas políticas sociais, a exemplo do Orçamento Participativo (SOUZA, 2006; BEHRING; BOSCHETTI, 2007).

Depois de formulada, inicia-se a fase de implementação da política pública, mediante órgãos e mecanismos existentes ou especialmente criados, que podem ser organizações governamentais, privadas ou, do terceiro setor. Importante observar que o uso de órgãos independentes, nacionais ou internacionais, tem sido cada vez mais recorrente devido a sua experiência, credibilidade, conhecimento técnico. (SOUZA, 2006).

Após desenhadas, as políticas públicas se desdobram em programas e projetos, correspondendo a ações e atividades, as quais são executadas e posteriormente submetidas a acompanhamento e avaliação (SOUZA, 2006). Esta última conforme Cotta (1998) deve ser realizada nas duas modalidades mais desagregadas de intervenção, ou seja, nos programas ou projetos. Ainda, a autora afirma que ao avaliar um programa é necessário compreender os projetos que o constituem, o mesmo vale para avaliar um projeto, deve-se observar a iniciativa mais abrangente que envolve: o programa.

Desta forma, nesta fase de avaliação apreciam-se os programas ou projetos ora implementados com relação aos efetivos resultados e impactos produzidos, com a finalidade de se obter uma medida do percentual de conclusão do ciclo ou do alcance dos objetivos propostos 54

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pela intervenção (FREY, 2000). Este procedimento visa indicar ao gestor se o programa/projeto pode ser encerrado ou ainda se são necessárias novas ações para que a situação-problema seja conduzida ao cenário desejado (GRUPO DE ANÁLISE DE POLÍTICAS DE INOVAÇÃO; UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS, 2002).

Cabe destacar aqui, a importância da avaliação, a qual deve ser encarada como uma ferramenta de desafio na busca de novos esforços ou aprimoramento dos recursos existentes para melhorar a qualidade dos instrumentos dos programas ou projetos, isto é, trata-se de um instrumento que permite aprender com a experiência passada e com isso traçar novos caminhos. (ROSSI; FREEMAN, 1993; COHEN; FRANCO, 1998). A relevância desta etapa do ciclo é destacada por Frey (2000, p. 229) como: “a fase da avaliação é imprescindível para o desenvolvimento e adaptação continua das formas e instrumentos de ação pública”. No entanto, também é essencial conferir transparência a avaliação através de sua divulgação, conforme sustenta Arretche (2001, p. 37): “A produção e a divulgação de avaliações, tecnicamente bem feitas, permitem o exercício de um importante direito democrático: o controle sobre as ações de governo”. Pois as informações divulgadas na avaliação podem servir de instrumento para pressão social, em prol da reinvindicação dos seus direitos e demandas, sobre o Estado. Infelizmente o procedimento da avaliação ainda é incipiente no Brasil, onde (ainda pior) se instalou uma cultura da avaliação como uma ferramenta de fiscalização, punitiva, um mero controle dos gastos; ao invés de uma base para o aprimoramento da gestão (SILVA, 2001).

Vale ressaltar, ainda, que para que a avaliação possa ser realizada em cada fase do ciclo, normalmente é conduzida como última etapa. Ainda Jannuzzi (2005), conforme descreve o Quadro 13, propõe o uso de indicadores diferentes para análise de cada passo de um programa ou projeto, bem como, as respectivas fontes de pesquisa para compreender a natureza de cada atividade abordada por cada uma das etapas.

Quadro 13–Indicadores e fonte de dados das etapas dos programas ou projetos

Etapa Indicador Fonte de dados

Formulação Indicadores que orientem objetivamente a tomada de decisão

Censos demográficos e pesquisas amostrais

Implementação Indicadores que permitam “filmar” o processo de implementação e mediar a eficiência

Registros administrativos e outros registros gerados durante esta etapa. Avaliação Indicadores que permitam “revelar” a

eficácia e efetividade

Pesquisas amostrais, registros administrativos, grupos focais, pesquisa de egresso e de participantes.

Fonte: Adaptado de Jannuzzi (2005).

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A partir do estudo de cada fase do ciclo é possível concluir quais fatores indicam o porquê de um programa ou projeto ter falhado ou sucedido, tais como: características empreendedoras dos sujeitos beneficiários, características de lideranças comunitárias, perfis de gerentes executores do projeto e, atuação de lideranças políticas locais; sendo esta última apontada, pelas instituições internacionais de fomento ao desenvolvimento, como uma das principais causas do fracasso de programas e projetos (COSTA; CASTANHAR, 2003). Pois, conforme explica Coelho (1996,p. 45) “Quando a sociedade é tratada como objeto, e não como um dos sujeitos do processo de concepção e implementação dessas políticas, programas ou projetos, ela tende a não se identificar com elas.”.

Especificamente em relação aos programas sociais, Cohen e Franco (1998) apontam como primordial a participação dos usuários na etapa da elaboração, com o fim de apoiarem e colaborarem na fase seguinte, a implementação, bem como, na avaliação conforme explicam: “A avaliação participativa é um componente de uma estratégia diferente de projetos, fazendo com que sua adequada implementação dependa em grande parte da população afetada por ele.” (COHEN; FRANCO, 1998, p. 114). Os autores também apontam como um dos principais defeitos dos programas sociais: “[...] a descontinuidade. Os investimentos sociais carecem do tempo necessário para ‘amadurecer’ e para que seus resultados possam ser avaliados.” (COHEN; FRANCO, 1998, p. 29). Consequentemente, há má utilização dos recursos financeiros, Figueiredo, M.; Figuereido, A. (1986) apontam esta falta de gestão principalmente em projetos das políticas da previdência social e da área da saúde.

Ainda os programas ou projetos podem surtir diferentes resultados quanto ao estilo da implementação, podendo ser de maneira tecnocrata, fundamentada apenas em aspectos técnicos, com gestão de “cima para baixo” e, sem participação da população beneficiária ou o contrário, quando são inclusivas, com a participação efetiva do público-alvo, configurando um modelo de “baixo para cima” (FREY, 2000; FIGUEIREDO, M.; FIGUEIREDO, A. 1986).

Outro motivo da variação nos resultados e impactos entre programas ou projetos, está relacionado há uma crença entre os cientistas políticos e administradores segundo Prittwitz (1994 apud FREY, 2000, p. 230) para os países da América Latina, em atribuir as “instituições estáveis ou frágeis” o sucesso ou fracasso de um determinado programa ou projeto implementado. Para eles um adequado desenho institucional poderia colocar “ordem no caos”. No entanto, no Brasil devido a sua formação social e econômica, há instituições informais que podem exercer 56

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influencia suficiente para conduzir o processo político administrativo de um programa ou projeto, a saber: o patrimonialismo, o nepotismo, o clientelismo (fins eleitorais e/ou apoio político), o “jeitinho”, a corrupção, dentre outros (SILVA, 2012).

3.2 Trajetória das Políticas na Amazônia: da exploração econômica a etnoconservação