Ciclo de Políticas Públicas

Dentre as contribuições trazidas pela literatura no campo das análises de políticas públicas, encontramos a teoria do ciclo de políticas públicas ou policy cycle, como um dos seus principais modelos. Souza (2003) argumenta que essa tipologia vê as políticas públicas como um ciclo deliberativo, onde os vários estágios que a compõe formam um processo dinâmico e de aprendizado. Howlett et. al. (2013) explicam que ao transformar a política pública em um ciclo de tentativas de resolução de problemas, a tipologia inaugura uma representação onde a análise reiterada de problemas e a experimentação de soluções, acaba resultando numa aprendizagem política. Para Silva e Melo (2000) o ciclo político permite evidenciar a aprendizagem, pois a medida que as propostas avançam em suas fases, adaptações e evoluções vão sendo paulatinamente observadas nas ações públicas. Para Sechi (2013) uma das características do ciclo de políticas públicas é conservar uma relação de interdependência entre as fases, que podem, na realidade, apresentar-se misturadas e com sequências alternadas.

Rodrigues (2010) argumenta que essa alternância de fases faz com que o ciclo de políticas públicas torne-se mais um recurso de análise do que uma referência a um fato real. Porém Frey (2000) ressalta que o fato dos processos políticos reais, algumas vezes, não corresponderem ao modelo teórico, não permite considerá-lo inadequado para explicar esses processos. Baptista e Rezende (2011) apontam que apesar da crítica de que o modelo tenta manter o controle sobre o processo político, este persiste no debate acadêmico como referência. Pinho (2011) sustenta que o modelo é inovador ao apresentar-se de forma cíclica, permitindo que uma mesma política avance por diversas etapas, retornando, na maioria das vezes, ao seu ponto de partida. Na Figura 1 temos a representação gráfica do funcionamento do ciclo de políticas públicas, composto pelas principais etapas elencadas pela literatura.

Figura 1 - Ciclo de Políticas Públicas

Fonte: Elaborado a partir de Sechi (2013)

Apesar da proposta inicial do ciclo de políticas públicas não apresentar uma etapa de encerramento, uma vez que concebe a política como um processo contínuo que se renova sempre após cada avaliação, de acordo com Sechi (2013) o ciclo encerra-se a partir do momento que a política pública é extinta. Para Peter De Leon (1977, p. 2) apud Souza et. al. (2015) a extinção da política pública pode ser entendida como a “conclusão deliberada ou cessação de específicas funções, programas, políticas ou organizações governamentais”. Giuliani (2005)

apud Sechi (2013) apresenta as três principais causas para a extinção de uma política pública:

quando constatado que o problema que motivou a formulação da política foi resolvido; quando percebe-se a ineficácia dos programas, das leis e das ações que balizaram a política; e quando o problema, apesar de não resolvido, perdeu progressivamente relevância a ponto de sair da agenda política, que para autor parece ser a causa mais comum.

Nesse sentido Frey (2000) aponta para a importância da avaliação ou controle de impacto dentro do contexto do ciclo de políticas públicas, pois caso os objetivos do programa tenham sido alcançados, teremos a suspensão ou o fim do ciclo político, ou, caso contrário haverá a iniciação de um novo ciclo. Segundo Stones (1988) apud Pinto (2008) o ciclo de políticas públicas tenta explicar a interação entre intenções e ações, buscando desvendar a relação entre o ambiente social, político e econômico, de um lado, e o governo do outro. Para Viana (1998) o ciclo político permite explicar a difícil interação entre as intenções construídas na formulação e as ações presentes na implementação, formando um processo contínuo de reflexão para dentro e ação para fora da rotina pública. Assim ao analisar essas fases do ciclo, pode-se perceber a relação entre os atores governamentais e não-governamentais no processo de “fazer” política.

Apesar das contribuições, algumas críticas são apresentadas pelos autores a essa tipologia. Para Rua (2013), Lindblom (1959) foi um dos pioneiros a criticar o modelo, segundo o autor o policy cycle é caracterizado pela excessiva ênfase na racionalidade e artificialidade da percepção da política como um processo meramente administrativo e funcional, defendendo um processo decisório iterativo e sem início ou fim definidos. Já para Cohen, March e Olsen (1972) apud Souza (2006) a falha do modelo reside no fato de considerar a existência de uma precedência temporal e lógica entre o surgimento dos problemas (formação da agenda) e a apresentação de soluções (formulação), defendem que as soluções devem surgir independente da identificação dos problemas. Baptista e Rezende (2011) apontam que por mais rigor que o analista tenha, o modelo traz sempre o risco de tratar as fases e seus efeitos de forma isolada, além de considerar a política pública como fenômeno previsível.

Ainda que admitidas as críticas colocadas anteriormente, Reader (2014) argumenta que ao dividir as políticas públicas em estágios dotados de características específicas, o modelo em questão torna a análise mais clara e didática, facilitando o entendimento de políticas inseridas em contextos complexos, a exemplo das políticas públicas de saúde. Desse modo, considerando que o objetivo proposto pela presente pesquisa é avaliar o processo de implementação de uma política de saúde, caracterizada pelo emprego de ferramentas de tecnologia da informação, com envolvimento de vários processos complexos tanto no contexto de implementação, já que possui abrangência nacional, como pela diversidade das equipes que operam o programa, acreditamos que o ciclo de Políticas Públicas é o modelo, dentre os apresentados na literatura, que proporcionara melhor compreensão dos aspectos elencados pela pesquisa para avaliação da política, além de tornar o processo de implementação mais instrutivo.

Além dessas questões abordadas anteriormente, Baptista e Rezende (2011) apontam que a análise da política de saúde brasileira torna-se ainda mais complexa por envolver também questões relacionadas ao sistema federativo, onde as políticas de abrangência nacional são dispostas para implementação em estados e municípios dotados de autonomia local, como é o caso da estratégia e-SUS Atenção Básica, que nos propomos analisar. Assim, como forma de não prejudicara análise e facilitar o entendimento de questões importantes que repercutem na referida estratégia, faz-se necessário organizarmos um tópico sobre as políticas públicas de saúde no Brasil, abordando os principais conceitos e mecanismos, por meio do qual, será possível explicar o funcionamento do sistema de saúde do país.