Ciclos da Reforma Administrativa e acontecimentos associados 1974-2005

Ministério - Secretaria de Estado - Direcção Geral

1974 – 1985

Instabilidade Política Inconsistência da Reforma

1986 – 1995

Estabilidade Política/Hostilização A.P. Incoerência New Public Management/

Public Choice Orientação para o Cidadão Secretariado para a Modernização

Administrativa 1993 – 1995 GESTÃO DA QUALIDADE 1986 – 1992 DESINTERVENÇÃO E DESBUROCRATIZAÇÃO - Privatizações - Outsourcing - Pagto serv. públicos - Revisão do CPA

- Corpos e Regimes especiais - Planos de Actividades - Lei da Contabilid. Pública - Ref. do Sist. Contab. Pública - Carta Deontológica - Abolição de procedtos burocráticos

- Informatização

- Formação para a Qualidade - Formação de dirigentes (PROFAP)

- Carta da Qualidade - Prémio Nac. da Qualidade - Enfoque cidadão/cliente - Inovação

- Sistemas de Informação - Lei das Finanças Locais

(42/98)

1996 – 1999

Acções diferentes para idênticos objectivos

Perda de protagonismo do SMA Mesas Negociais - Enfoque na Qualidade - Qualidade/Produtividade - Gestão de R.H. na A.P. - Levto R.H. na A.P. - Inovação/Qualidade/Organização - Liberalização de sectores chave - Sector Público Adm.

- Sector emp. do Estado - Estatuto dos funcionários - Criação de organizações formadoras INA e CEFA - Criação da CECRA 2000 – 2004 Pacto de Estabilidade Venda de Património Consultoria Sistema Integrado de Reforma da A.P.

- Privatização de Serv. Públicos e Sectores

- Parcerias público privadas - Contratos Programa

- Base de Dados da Adm. (BDAP) - Contrato de Trabalho

- Bolsa de Emprego (BEP) - SIADAP

- CAF

- Org. de Estado (Directa e Indirecta) - Dirigentes (Estatuto)

- Entidades Reguladoras - Agências (UMIC, API…) - Observatórios - Lojas do Cidadão Managerialismo Ecletismo NPM e Novo Institucionalismo 103

O segundo ciclo, (1986-1995) é marcado por maior estabilidade política, mas também por hostilização aos funcionários que se tornou progressiva e marcante no período 1993-1995. Pretendeu-se imprimir uma Reforma, em que era entendido que as organizações públicas serviam os cidadãos, por isso a desburocratização e simplificação administrativa estavam na agenda. Na simplificação, também as empresas foram libertadas de procedimentos burocráticos e custos que concomitantemente fazem desaparecer serviços da administração (a título de exemplo as Repartições de Comércio). Por outro lado, esteve subjacente que muitos dos produtos e serviços desenvolvidos pela Administração seriam muito mais eficientemente produzidos na esfera privada. Daqui resultou progressivamente o desaparecimento de funções (limpeza, segurança, alimentação, reprografias) pressupondo-se a libertação de funcionários (Criação de Quadro de Excedentes) e a extinção de serviços – a desintervenção caracterizou a primeira fase (1986-1992) deste período, não resultando daqui a diminuição de número de funcionários, apenas o congelamento de entradas a partir de meados de 80.

O papel da Secretaria de Estado da Modernização marcou o andamento da Reforma durante todo o período, tendo o CECRA desenvolvido trabalho valioso em estudos e no design das estratégias, até 1992. A contratação externa de serviços (limpeza, segurança, atendimento, reprografia, alimentação) aparentemente libertou funcionários já que na prática deu lugar a reclassificação ou deslocação para o quadro de excedentes mas de forma temporária. Também este período fica marcado pela fraqueza do SMA em levar por diante o projecto de análise e avaliação legislativa eixo fundamental na simplificação administrativa e suporte imprescindível na clareza do processo de decisão e gestão das organizações.

Se é um facto que a tendência managerial ¹² marcou este período particularmente, sendo a fase da Gestão da Qualidade (incluindo a formação para dirigentes por via do PROFAP) o seu ponto mais alto, pela nova cultura que se procurou imprimir na perspectiva - cidadão/cliente, a perspectiva oposta ao modelo managerial – centralização veio a manifestar-se em outras vertentes da Reforma tais como, a especialização da Administração ( proliferação de corpos e regimes especiais), a gestão dos fundos comunitários e a adaptação da Administração a novas formas de gestão que acomodassem as políticas (crescimento em flecha dos Institutos Públicos) , por via da entrada na Comunidade Europeia.

O processo de Reforma do período é pois marcado por esta contradição, a que acresce o não envolvimento dos líderes de topo da Administração no processo, o esvaziamento, por

centralização a nível de gabinetes ministeriais, da preparação de dossiers, particularmente nas Direcções Gerais, a diminuição de delegações de competências e o maior controle sobre a actividade de gestão de alguns Institutos Públicos. De forma geral, a criação do Quadro de excedentes, nunca foi esquecida, a insegurança estava instalada.

O terceiro ciclo (1996-1999) é marcado pela tentativa do poder político em ‘acalmar’ a Administração, é criado o Ministério da Reforma de Estado e da Administração Pública perdendo o SMA o protagonismo. Criam-se unidades de Missão, como a de preparação do projecto para a Reforma de Organização territorial e levantamento dos Institutos Públicos. É nomeada a equipa de Missão para a organização e funcionamento da Administração de Estado e procede-se ao levantamento dos Recursos Humanos na Administração Central. Cria-se a ‘percepção’ de se estar numa fase critica de mudança geracional na Administração, em virtude do aumento do número de aposentações. Surge a ideia da ‘preparação de agentes de mudança’ e a necessidade de qualificar dirigentes (CADAP). Coube ao INA a missão do design e gestão de um curso equivalente, a pós graduação (CEAGP), seguindo o modelo do ENA em França, que preparasse desde o início os futuros quadros da Administração.

O enfoque particular do período é a gestão dos Recursos Humanos na A.P. e a Qualidade, associada à noção de Inovação organizacional e de produtividade.

A ‘emergência’ da descentralização territorial – a Regionalização – e consequentemente a inevitável diminuição de competências na esfera da Administração Central, constitui um Acontecimento importante neste ciclo de Reformas (‘puxado’ pelos princípios enformadores do novo Quadro comunitário de Apoio) mas cujo desfecho em Referendo conduziu a uma opção negativa do eleitorado. Não obstante, e nesta matéria, a revisão constitucional de 1989 e claramente a de 1997 ao identificar a criação de Região Administrativa (Capítulo IV, artos 255 a 262) abre a opção futura de descentralização.

O quarto ciclo (2000-2004/5) é marcado pela acentuação da visão liberal PSD/CDS. O período é de ‘depressão’ societal, pela pressão política (amplamente mediatizada) no cumprimento do Pacto de Estabilidade e o saneamento das Finanças Públicas. As ideias chave subjacentes a este período centram-se: no emagrecimento do Estado, contenção da Despesa e procura de fontes de Receita. Deste modo, pode sistematizar-se a acção de Reforma, segundo quatro eixos:

a) A privatização de serviços públicos (Registos e Notariado) e sectores chave do Estado Providência como a Saúde e os sectores da energia, resultando daqui a criação de entidades reguladoras (como exemplo a Saúde). Neste contexto o uso do instrumento das parcerias público privadas pretendeu imprimir a responsabilidade partilhada entre Estado e o sector privado, na oferta de bens e serviços públicos;

b) O papel da Unidade de Missão para a Informação e Conhecimento (UMIC/Agência) como promotor de acções da Sociedade de Informação, marcou o andamento das Reformas, quer na implementação de sistemas integrados on line para uso da Administração (compras electrónicas, bibliotecas on line, bases de dados como o BDAP e a Bolsa de Emprego Público - BEP) quer para utilização da Sociedade em geral (integração de sistemas, pagamento de impostos, reconfiguração electrónica de sites dos Ministérios), tendo como suporte financeiro fundos comunitários para a construção da Sociedade de Informação;

c) O papel da Unidade de Missão para o Levantamento das Funções de Estado coordenado pela Inspecção Geral de Finanças, e que deu lugar a um Relatório global (e sectoriais) que contextualizou o pacote de diplomas de Janeiro de 2004, abrangendo a organização da Administração Central (administração directa e indirecta), a Lei Quadro dos Institutos Públicos, o diploma dos quadros dirigentes, e o sistema de avaliação por Objectivos (SIADAP) aplicável aos organismos de administração directa e Institutos mas permanecendo de fora deste sistema os corpos especiais (que dispõem de sistemas de avaliação especificos);

d) Medidas pontuais, tais como sejam a venda de património do Estado e operações financeiras de securitização (com o objectivo de arrecadação e de antecipação de Receitas) a que acresceu o congelamento de salários; e medidas experimentais, com suporte no recurso sistemático à consultoria como instrumento de concepção de modelos e de aplicação de benchmarking que potenciassem redução de custos, como foi o caso do modelo de serviços partilhados¹³ constituindo o Ministério da Economia uma experiência piloto.

Deste período, deve evidenciar-se a legitimação do uso do contrato individual de trabalho (Lei nº 23/2004 de 22 de Junho) como forma de acesso à Administração Pública, representando um corte radical com o regime estatutário. A via estatutária como forma de acesso tem progressivamente sido confinada a situações específicas (o que não invalida o acesso por vias informais) tais como

sejam o acesso por este regime como resultado da conclusão com êxito, do curso de formação do CEAGP, ministrado pelo INA.

1.3.2 - A transversalidade do Movimento da Reforma Administrativa no actual ciclo político iniciado em 2005

Se é um facto que o sentido e os objectivos da actual Reforma Administrativa em curso reflecte o movimento anteriormente iniciado no ciclo político PSD/CDS, e anteriormente focado, a transversalidade, nível de profundidade, integração e rapidez de actuação consubstanciada nas medidas legislativas desde a primeira reunião de Conselho de Ministros em 17 de Março de 2005, aquando da aprovação do Programa de Governo, evidenciam ‘sinais’ anunciadores de profunda mudança estrutural, no papel, formato e dimensão do Sistema Administrativo.

Ao examinarmos o capítulo V- Modernizar a Administração Pública para um país em Crescimento, inserto no Programa, facilmente se reconhece em 2006, que as iniciativas aí programadas até ao final da legislatura - 2009, se encontram em curso, accionadas por uma estratégia de acção centrada em grupos de trabalho temáticos ou Unidades de Missão aos quais compete diagnosticar, apontar medidas, preparar legislação para aprovação, com calendários apertados de execução. Se por um lado, parte das medidas em implementação são resultado de um percurso de estudos e diagnósticos feitos em diversas matérias, (como na Saúde e na Segurança Social), que percorreram vários ciclos políticos sem terem sido implementadas devido à sua impopularidade, outras há que resultam da ‘ideologia pragmática’ característica deste ciclo politico. De entre estas, saliente-se ‘o ataque’ aos corpos e regimes especiais que têm proliferado na Administração desde meados da década de 80.

A estratégia de ‘emagrecimento’ da Administração Pública é conduzida pelo Centro do Governo que funciona no âmbito da Presidência do Conselho de Ministro, as orientações estratégicas para a Reforma de cada Ministério são emanadas deste núcleo e o papel do Ministro e do Ministério das Finanças e da Administração Pública assume uma relevância acrescida no controlo de todas as decisões particularmente as que têm impacto directo no aumento da despesa. De facto, pode afirmar-se que a estratégia económico-social programada, tem como ‘foco central’ um movimento de ‘reconfiguração’ da Administração, por via da diminuição dos níveis de despesa no PIB que ela representa, conduzida pelo motor do cumprimento do pacto de Estabilidade e Crescimento, em

virtude da opção política de manutenção do Estado Social. Com objectivo de evidenciar o peso das Despesas com a Administração Pública e o Programa traçado pelo Governo no contexto da consolidação orçamental inscrito no PEC 2005-2009 apresentado na UE, elaborou-se o Esquema 4 – O Programa de Reforma da A.P., no contexto da consolidação orçamental (PEC 2005-2009) - que permite visualizar, em síntese, a abrangência do Programa de Reformas na A.P. no contexto dessa pressão orçamental à qual e inevitavelmente o poder politico tem de fazer face, sob pena de Portugal se ver afastado do conjunto de países da moeda única.

O alcance da Reforma Administrativa em curso, tem o seu foco principal na dinâmica que se pretende imprimir na Reforma da Administração Central. Com o objectivo de evidenciar o impacto de tal reforma e algumas das medidas legislativas já tomadas, esboçou-se o Esquema 5 – Incidências resultantes da Reforma da Administração Central, no ciclo político iniciado em 2005. Deste esquema, releva a forma integradora como o poder político encara a Reforma Administrativa a partir do Diagnóstico da Administração Central. Para esse efeito, concorrem algumas das estruturas criadas ao nível de estudo e de implementação, como é o caso da Agência de Modernização Administrativa (ex – UCMA) a qual é responsável pelas orientações estratégicas em matéria de sistemas de informação tendo por isso uma intervenção significativa em todos os aspectos que se relacionem com a padronização das tarefas e competências que lhe estão associadas. No canto superior esquerdo do esquema, evidencia-se o contributo do diagnóstico organizacional da A.C., levado a efeito por uma Unidade de Missão, para o contexto da gestão de Recursos Humanos – informação relativa às actividades desenvolvidas e sua relevância para as diferentes missões das organizações. O processo de Reforma do sistema de gestão de Recursos Humanos é composto por diferentes eixos: 1) a Comissão encarregue da revisão do sistema de carreiras, cujos resultados insertos no diagnóstico (Setembro de 2006) confirmam a existência de um sistema anárquico gerador de profundas desigualdades apontando como propostas medidas muito gerais; 2) a Base de Dados dos funcionários da Administração (BDAP), cujos resultados ainda revelam lacunas na detecção de cerca de 30 000 funcionários apesar dos esforços no sentido dos serviços comunicarem os seus efectivos; 3) e ainda o Sistema de Avaliação de Desempenho (SIADAP), cuja implementação reportada ao anterior ciclo político, ainda não atingiu a fase de estabilização, ao invés, a revisão desse sistema está a ser feito para entrar em vigor no ano de 2007. Não obstante, os funcionários estão sujeitos ao processo de

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 RECEITAS TOTAIS 35,2 37,4 41,4 39,8 38,4 39,6 41,0 41,2 41,0 42,4 42,3 41,9 42,3 42,1 43,1 Receita Corrente 33,8 35,6 39,3 38,0 36,6 37,7 39,0 38,9 39,4 40,6 40,8 40,2 40,5 40,3 41,6 Receita de Capital 1,4 1,8 2,1 1,9 1,7 1,9 2,1 2,3 1,6 1,8 1,4 1,8 1,8 1,8 1,6 DESPESAS TOTAIS 41,8 44,9 46,1 47,9 46,1 45,0 45,8 44,8 44,1 45,2 45,1 46,3 46,4 47,5 48,3 Despesa Corrente 36,7 39,6 40,2 42,0 41,0 39,8 39,8 38,5 38,1 39,3 40,1 40,8 41,7 42,9 43,6 Transferências correntes 13,3 14,3 14,9 16,8 17,4 16,2 16,8 16,5 16,9 17,5 17,5 18,2 19,0 21,4 22,0 Transferências Famílias 10,4 11,2 11,5 12,7 14,0 13,2 13,4 13,3 13,4 13,6 14,0 14,5 15,0 17,1 17,9 Despesas com Pessoal 11,8 12,8 13,8 14,1 13,6 13,6 13,7 13,8 14,0 14,4 15,0 15,1 15,4 15,0 15,0 Despesas de Capital 5,1 5,3 5,9 5,9 5,0 5,3 6,0 6,3 6,0 5,9 5,0 5,5 4,7 4,5 4,7 Execente/Défice -6,6 -7,6 -4,7 -8,1 -7,7 -5,5 -4,8 -3,6 -3,2 -2,8 -2,8 -4,4 -4,1 -5,4 -5,2 REF. A.P. E G.R.H. Convergência para o Regime Geral privado SEGURANÇA SOCIAL

- C.G.A. subsistema fechado final de 2005; - Idade de Reforma legal 65 anos; - Nº de anos pensão completa – 40 anos; - Fórmula de cálculo de pensão alterado; - Convergência dos sistemas de Saúde para a ADSE;

- Revisão dos sistemas especiais pensão/reforma QUALIDADE DA DESPESA INFRAESTRUTURAS E RECURSOS SISTEMA FISCAL PRIVATIZAÇÕES RECEITA

- Imposto sobre Rendimento e Património * Redução benefícios fiscais

*IRS escalão 42% - Impostos Indirectos * IVA - 19% para 21% *Aumento anual + sobretaxas * Imposto sobre Tabaco (15%) -Contribuições para Seg. Social

* Trab. Independentes Reestruturação da Adm. Central Dinamização do BEP Ref. Sistema de Carreiras e

remunerações Controlo de novas Admissões BDAP … Mecanismo de Desvinculação Objectivo: Redução dos Consumos Intermédios em 10% Património Programas Sectoriais EDUCAÇÃO - Alteração do Estatuto da Carreira Docente SAÚDE - Extinção das sub-regiões

de Saúde - Entidades Públicas Empresariais (SNS) JUSTIÇA PACTO Ref. Financiamento das R.A.s e Finanças Locais - Inventário de espaços ocupados

pela A.C.;

- Reclas. Uso/Índices urb.; - Deslocação serviços áreas de menor centralidade Simplificação e Moralização do Sistema Fiscal Alt. RCM 55/93 , 22.Julho + 80% para amortização da Dívida Pública - 2006 -- Congelamento de progressões 2006 e 2007?

-- Actualiz. Sal. 2%/ano até 2009 S I A D A P Objectivo 2009 Saldo – 1,6