A lógica de definição temporal

ESQUEMA 2 – A lógica de definição temporal

A conjugação, destes três eixos temporais e da problemática que lhes está associada, potenciou a fixação do horizonte temporal em 2012, podendo configurar-se um contexto de continuidade do ciclo político ou de alteração, com perda ou não de fundos em 2008. Não obstante, a tendência será a progressividade na perda de fundos (quer devido ao crescendo no número de países membros quer à sua capacidade de aproveitamento dos fundos, quer pelo facto de diminuição da margem de manobra nacional relativa ao ‘caso português’) e o futuro quadro em discussão por volta de 2011/2012, poderá ser marcado pelo êxito/inêxito das políticas no âmbito do PEC (presente e futuros), e a adesão social a essas políticas marcará ou não a continuidade versus mudança nos ciclos políticos. A estes eixos deverá acrescentar-se o papel do PR actualmente em funções e as suas relações com o Governo caso o inêxito das políticas conduza a conflitualidade ou esta emerja de outros factos políticos.

Deste modo, considerou--se o horizonte de 2012 como o período de referência de análise.

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 QCA III QCA 2007- 2013 PEC 2005 - 2009 CICLO POLÍTICO 2005-2009 Execução em velocidade de cruzeiro PERDA ? Período crítico Metas alcançadas ? Êxito/Mudança de Estratégia

Cont. ciclo político/ Mudança de ciclo político ? Novo QCA em discussão PR PR Candidaturas ?

Definidos os objectivos, fundamentada a opção metodológica no Quadro das metodologias da Prospectiva, definida a opção de análise pela lógica de funcionamento do método de Cenários, na qual se evidenciou a lógica da opção temporal da análise, o Capítulo III será subdivido em três partes. As Parte 1 e 2, corresponderão, à Construção da base de conhecimento anteriormente enunciada. A Parte 3 corresponderá à Identificação das Forças Motrizes, sistematização de, Variáveis/Configurações, identificação das tendências pesadas e elaboração das narrativas de Cenário.

Notas finais

¹ A noção de valor público está associada à concepção de Moore, enunciada aquando da Revisão da literatura e explorada na Nota 2 do Capítulo I, na perspectiva da pesquisa dos estudiosos quanto à possibilidade de existência e de estabelecimento de uma cadeia de valor público, à semelhança do que é possível estabelecer no contexto das empresas privadas – cadeia de valor. Contudo os princípios subjacentes à formulação da cadeia de valor público e ao conceito de valor público não se confundem com estes últimos que estão perspectivados para a noção do lucro. A noção de valor público aproxima-se da noção de shareholder value na qual se defende que a gestão deve ter em consideração nas suas decisões, em primeiro lugar, os interesses destes (cidadãos). A noção de valor público, está norteada pelo principio de cultura organizacional no sector público no qual os colaboradores têm liberdade para implementar e propor novas ideias e práticas que promovam soluções ajustadas às percepções de valor dos cidadãos e que contribuam para a eficiência dos serviços. Cabe ao líder (Moore 2003) um triplo papel nessa criação de valor (outward, inweard and downward) conforme foi salientado no Capítulo I. Nesta perspectiva, só é possível que tal modelo tenha implementação caso o poder político reconheça que as organizações públicas e líderes criam valor para os shareholders entre os quais se encontram os decisores políticos.

² O conceito de Sistema é definido por diversos autores tais como Bertalanffy (1973) (in Bertrand & Guillemet 1988) que define Sistema como um conjunto de elementos em interacção ou em Ackoff (1971) (in Bertrand & Guillemet 1988) que o considera como uma unidade resultante das partes em interacção. Edgar Morin (1977) (in Bertrand & Guillemet 1988) ainda propõe uma outra definição de Sistema designando-o como um todo que funciona como tudo em virtude dos elementos que o constituem

³ As diferenças entre a abordagem analítica e a sistemética são enunciadas por Bertrand & Guillemet.1988. Organizações: uma abordagem sistémica. Lisboa, Instituto Piaget, considerando haver dez características diferentes. De entre estas relevam: 1) a abordagem analítica destaca elementos e concentra a análise nestes elementos por oposição à abordagem sistémica que se concentra nas interacções entre os elementos; 2) a abordagem analítica tem o seu suporte na precisão enquanto a abordagem sistémica se preocupa com as relações de causalidade entre elementos; 3) Na abordagem analítica a validação dos factos realiza- se por prova experimental a sistémica por comparação entre modelo e realidade; 4) A abordagem analítica insiste no conhecimento dos detalhes e perde de vista os objectivos gerais enquanto a abordagem sistémica procura compreender a vertente intencional e não perde de vista a noção do todo.

⁴ A analogia respeita a uma noção fundamental da abordagem sistémica na qual o modelo representa o sistema em análise. A comparação define um tipo de raciocionio denominado de analógico

⁵ O isomorfismo é tal como a analogia uma noção utilizada na abordagem sistémica e diz respeito à estrutura do Sistema quando adquire a qualidade - quando comparado com outro – de ter propriedades comuns e semelhantes

6 Os sete princípios orientadores para pensar a complexidade segundo Morin (1977) podem sintetizar-se: 1º) Princípio sistémico ou organizacional – O todo é mais do que a soma das partes e menos do que a soma de cada uma delas; 2º) Principio hologramático – indica que cada ponto contém quase toda a informação sobre o objecto que representa; 3º) Princípio do feedback ou boucle retroactiva – rompe com o princípio da causalidade linear; 4º) Princípio da boucle recursiva – encerra a noção de auto- produção e de auto regulação; 5º) Principio da auto-eco-organização ; 6º) Principio dialógico – união de dois princípios que em principio se auto-excluiriam; 7º) Princípio da reintrodução do conhecedor, em todo o conhecimento – trata da questão cognitiva da reconstrução/tradução por um espírito/cérebro, numa cultura e num tempo dados

⁷ Quanto ao grau de incerteza da dinâmica dos processos Dror, classifica-os em: 1) Processos do domínio da certeza cujas leis de transformação são conhecidas e quantificáveis; 2) Processos do domínio probabilístico cujas leis são conhecidas e onde se podem estabelecer relações condicionais; 3) Processos do domínio das tendências pesadas cuja orientação é conhecida mas não é susceptível de ser probabilizada; 4) Processos do domínio das rupturas de estruturas em que é impossível conhecer à partida as alternativas de futuros

⁸ Refere-se à obra The coming of post industrial society: a venture in social forecasting na qual o autor traduz uma ideia de mudança tecnológica que poderia vir a ser acelerada e avaliada pela previsão e pelo planeamento.

9 Refere-se à obra The Resourceful earth: a response to global 2000 onde reproduz uma visão optimista do futuro quanto à problemática dos eco sistemas que constituía à época (anos 70) grande preocupação politica.

¹º Trata-se das obras Le Choc du Futur (1971) e La Troisième Vague (1980)

¹¹ Em França o Comissariado Nacional do Plano desempenhou um papel pioneiro no âmbito do desenvolvimento da Prospectiva nos anos sessenta particularmente devido ao impulso dado por Pierre Massé no exercício “Reflexões para 1985”

¹² Refere-se particularmente o CEPII – Centre d’Études Prospective e d’Informations Internationales mas que nos anos 90 conhece uma crise de credibilidade que acaba por vir a ser garantida no âmbito do IFRI – Institut Français des Relations Internationales que anualmente produz e publica o famoso Relatório RAMSÉS

¹³ Godet (1997) e a sua equipa desenvolvem aquilo que se designa por ‘Caixa de ferramentas da Prospectiva Estratégica’ Boîte d’Outils

¹⁴ Fundador da Global Business Network

¹⁵ A Boîte d’Outils representa uma abordagem integrada da Prospectiva Estratégica que funciona de forma modular, isto é dependendo do foco em análise utiliza-se os instrumentos mais apropriados ao caso em estudo. É constituida por: Ateliers de Prospectiva, Matriz de Análise Estrutural (MICMAC), Actores (MACTOR) e Análise morfológica (SMIC PROB EXPERT). As ferramentas dispõem como suporte de software apropriado.

¹6 A matriz de Análise estrutural é exigente e time-consuming. Supõe a inventariação de um número muito lato de variáveis – do contexto externo e interno – as quais têm de ser, individualmente definidas quanto ao conceito que representam e em termos sumários de evolução presente e passada. O software disponível permite, tendo sido previamente a matriz preenchida em termos valorativos, projectar a dinâmica futura das relações de causalidade entre as variáveis permitindo assim a sua análise evolutiva.

CAPÍTULO III – ANÁLISE DAS CONDIÇÕES DE SUSTENTABILIDADE DA LIDERANÇA ADMINISTRATIVA DE TOPO – CENÁRIOS POSSÍVEIS

Definiu-se como foco da dissertação, a análise das condições de sustentabilidade futura da liderança de topo da Administração Pública Portuguesa.

Como linha de orientação da revisão da Literatura começou por evidenciar-se o estado de arte sobre a compreensão do que é a liderança tendo-se concluído que é a ausência de um quadro teórico globalmente aceite que constitui o principal driver para os investigadores na busca de uma melhor compreensão sobre o tema. Contudo, é aceite de uma forma geral que a questão da liderança emerge numa perspectiva societal e é no contexto que se deve buscar as variáveis explicativas que determinam a maior ou menor eficácia do seu exercício. Neste sentido recentrou- se o foco da revisão da literatura no domínio contextual global da evolução do papel dos Estado e dos sistemas politico-administrativos, evidenciando-se a ‘crise’ e as diferentes causas subjacentes à dinâmica do ‘emagrecimento’ do Estado quer na perspectiva da diminuição do seu âmbito e funções quer expressas pelo movimento de ‘reformatação’ da capacidade administrativa. No contexto desta, surgem então diversas vertentes de análise e modelos quanto ao perfil de líder/gestor julgadas como mais congruentes e/ou ajustáveis à dinâmica da evolução do papel do Estado e das suas organizações. Evidenciaram-se por isso, duas perspectivas de análise quanto ao perfil de lider público a de Terry (2003) (conservator) e a de Moore (2003) (criador de valor público).

Na definição dos Objectivos invocou-se o relevo colocado pela Recomendação inserta no Relatório da OCDE quanto à importância do diagnóstico de opções face aos desafios de cada país como pressuposto do posterior estabelecimento da estratégia de liderança. Esta recomendação faz um alerta claro para a necessidade da congruência da estratégia de liderança com as opções políticas relativas ao modelo e funções que o Estado pode/deve ou entende desenvolver, expressa nas missões das organizações públicas, criadas para dar resposta aos desafios de crescimento, desenvolvimento económico e de satisfação das necessidades gerais da sociedade. Pressupõe, um exercício de reflexão sobre as condições únicas de cada país – económicas, sociais, políticas e as trajectórias possíveis para fazer face aos desafios. A opção de trajectória

terá de ser congruente com a ‘percepção/ideia’ de necessidade de liderança e consequentemente com as estratégias de escolha, preparação e motivação dos líderes.

É este exercício prospectivo de reflexão que conduz à interrogação – Que trajectórias (cenários) o poder político poderá percorrer para responder aos desafios com que a sociedade portuguesa se defronta e que papel caberá ao sistema administrativo em cada uma delas na construção e consolidação desses desafios? O objectivo é demonstrar que é possível existir uma trajectória na qual a função directiva é sustentável quando a opção politica reconhece que o sistema administrativo cria valor público para os cidadãos e consequentemente a ‘percepção’ de liderança (o seu papel, condições de exercício, selecção, desenvolvimento) terá de ser congruente com esse desiderato.

A análise conducente à construção de cenários desenvolvida neste Capítulo sistematizar-se-á em três partes e na perspectiva temporal parte-se do momento de ruptura política em Abril de 1974, até ao momento presente.

Na primeira parte (Parte 1), examinar-se-ão vertentes cruciais da dinâmica do contexto interno (sub-sistemas político e administrativo) procurando compreender, através da evidenciação factual, a configuração estrutural do seu funcionamento com impacto relevante no domínio das organizações públicas e dos seus líderes. Deste modo, analisar-se-ão as dimensões relativas, ao papel dos partidos e do Governo na orientação da sociedade democrática após ruptura política, o impacto das sucessivas mudanças na orgânica ministerial, a coerência dos diferentes ‘ciclos’ de Reforma e por último identificar-se-ão as ‘fontes de continuidade’ e os eixos que dão suporte a essa dinâmica.

A emergência de um novo Ciclo político de Reformas iniciado em 2005, com uma maioria socialista potencia a interrogação sobre o alcance da mudança estrutural que parece pretender imprimir-se ao papel que a Administração Pública deve ter na sociedade e no contexto dos diferentes desafios que se colocam à sociedade portuguesa. Deste modo, e na perspectiva de análise, destacar-se-ão, no período temporal em estudo - desde a ruptura política em 1974 até aos dias de hoje - , as evidências factuais e o alcance da perspectiva Reformista do novo ciclo

político iniciado em 2005, na sequência das eleições legislativas e formação de um Governo de maioria socialista.

O destaque deste novo ciclo político face aos anteriores, comporta duas razões: a primeira prende-se a razões metodológicas, isto é, deve considerar-se na ‘construção da base do conhecimento’ os acontecimentos, evidências factuais ou dimensões relevantes para a compreensão do problema em estudo, que emerjam no tempo presente, e que possam configurar mudanças estruturais que possam evoluir seguindo trajectórias diferentes; a segunda razão, prende-se com a ‘percepção’ de ruptura ou de mudança estrutural relativa à configuração da Administração pública portuguesa que tem suporte nos ‘sinais’ ou acontecimentos que ocorrem no presente ciclo político e que permitem equacionar ‘diferentes futuros’ para o formato e papel da Administração portuguesa na sociedade. A mudança estrutural emergente, tem como motor a inevitabilidade de fazer face à ‘volumetria’ (recursos físicos, excessiva intervenção, número de recursos humanos…) e custos associados, mas também comporta a mudança estrutural geracional, isto é, o fim de ciclo de vida útil dos seus recursos humanos, que tinham iniciado o seu percurso profissional no contexto do Estado Administrativo e a ele vinculados.

Na segunda parte (Parte 2), examinar-se-á a envolvente externa resultante da integração europeia, procurando compreender-se o alcance dessa integração como força motriz da mudança estrutural na dinâmica politico administrativa evidenciando a complexidade do sistema de decisão na esfera europeia, o impacto da partilha de poderes de decisão nas políticas públicas, o posicionamento político nesses processos de decisão e ainda a dinâmica de ‘acomodação’ das organizações públicas nacionais à gestão de fundos e de outras políticas públicas.

Na terceira parte (Parte 3), e partindo do conhecimento adquirido e evidenciado nas duas primeiras, identificar-se-ão as Forças motrizes, que determinarão as trajectórias possíveis de mudança/manutenção de estruturas, as Dimensões-chave (Configurações) e tendências pesadas para construção das narrativas de Cenários possíveis. Entendeu-se que as Forças motrizes a identificar deveriam reflectir a dimensão de Incerteza oriunda do contexto externo (contexto europeu) e outra a do contexto interno (âmbito nacional), respeitando as características de ortogonalidade, anteriormente referidas na metodologia.

PARTE 1 - DIMENSÕES DO CONTEXTO INTERNO COM IMPACTO NA LIDERANÇA ADMINISTRATIVA DE TOPO

Enquanto projecção no tempo longo da história, estes últimos trinta anos em Portugal representam um virar de página de mudança de um regime autoritário para um regime democrático, em que o 25 de Abril de 1974 correspondeu ao momento detonador das condições de mudança que a partir dos meados dos anos 60 vinham por diversas formas a manifestar-se quer por via das movimentações das elites face ao atrofiamento económico e social quer por via da pressão externa da Europa amplamente democratizada (excepção da Espanha e Itália).

A implantação de um regime democrático, pressupõe a emergência de partidos políticos centrados em opções ideológicas diferenciadas que propõem à sociedade diferentes formas de encarar o crescimento e desenvolvimento dessa mesma sociedade. Consequentemente, a forma como emergem os partidos, qual o papel que têm na sociedade, como encaram o papel da Administração Pública na oferta de serviços em nome do Estado e como em exercício de poder politico (Governo) ou na oposição orientam a mudança e evolução desse país, constitui uma dimensão relevante com impacto no papel da liderança administrativa

1.1 - O papel dos partidos e Governo na orientação da mudança

Uma das características políticas do regime autoritário de direita e de ideologia anti liberal traduziu-se na proibição de formações partidárias ou movimentos de expressão societária que veiculassem junto do poder político em exercício a expressão de uma vontade própria. O regime caracterizou-se como de partido único e a expressão eleitoral foi severamente restringida. No processo de construção de um Estado de Direito democrático, a estruturação da representatividade, é uma condição básica de construção de uma sociedade pluralista. Os partidos são as organizações representativas da dimensão política como expressão dos interesses sociais. Neste contexto, as formações partidárias emergentes resultam do reagrupamento de personalidades (elites) ao redor de ideais políticos e filosóficos dispondo apenas de uma ideia interpretativa das preferências/necessidades do eleitorado. As linhas programáticas quer do PS quer do PSD, cuja formulação é anterior a Abril de 1974, são o reflexo

desses ideais construídos no contexto anterior, não correspondendo à dinâmica das expressões sociais. O pensamento político e estratégico dos diversos partidos e organizações políticas, nesta fase inicial depois de 25 de Abril de 1974, será ainda, predominantemente, aquele que se foi forjando ao longo dos anos pelas elites oposicionistas ou pelos grupos críticos e reformistas do regime. Sem dúvida que aparecem novos protagonistas políticos, quer partidos quer organizações, como o Movimento das Forças Armadas …, mas, em grande parte, assumindo concepções políticas já existentes na sociedade portuguesa (Viegas, 1996:109). A excepção, e em termos

gerais, refere-se ao Partido Comunista português (nascido em 1921), cuja clandestinidade e radicalização na esquerda, mostrou no tempo coerência nas linhas programáticas definidas desde a fase inicial de legalização como força partidária. Mas também é um facto, que no tempo, este partido nunca correspondeu a expressão societal suficiente que permitisse a sua legitimação (ou arranjo político) como Governo, pós o período gonçalvista. As primeiras eleições legislativas de 1975, para formar uma Assembleia Constituinte, não legitimaram o deslizar para a esquerda revolucionária que marcara o primeiro ano de sucessivos governos provisórios nos quais os partidos políticos tiveram dificuldades para se impor. Os resultados, apontaram à partida para uma tendência que se viria a confirmar no tempo - o PS obteve 37,9% dos votos, o PSD 24,4%, o PCP 16,6% e o CDS 7,6%. Por outro lado, à direita do spectrum político, e nas condições da época, o Centro Democrático Social não dispunha de condições para se impor em termos de radicalização nacionalista, optando por um posicionamento liberal e de valores democráticos cristãos, conferindo-lhe uma configuração de diferenciação relativa ao PS e ao PSD. Breves foram contudo, os períodos em que dispôs de oportunidade de exercício de poder no Governo (na fase inicial de 1975-76, e recentemente de 2002 a 2004 em coligação com o PPD/PSD), desempenhando ao longo destas décadas, maioritariamente o papel de oposição parlamentar.

No contexto revolucionário, em que o Conselho de Revolução aparece como garante das ‘conquistas de Abril’, PS e PSD, procuram como partidos pluralistas a subordinação do poder militar pelo poder político, tendo acordado em sede de Revisão Constitucional de 1982 a extinção do Conselho de Revolução e subordinação do aparelho militar ao Governo (através da Lei de Defesa Nacional) – estava assim consolidada a fonte de legitimidade politico-partidária.

A intervenção dos partidos na construção e domínio nas instituições democráticas está configurado pela representatividade nas várias instituições, Parlamento, Conselho de Estado (junto do PR) e o Tribunal Constitucional.

Mas é no contexto do exercício do poder, isto é, na formação do Governo que a sua acção é mais efectiva nas nomeações políticas (e na Administração de topo, como se verá mais adiante) em cargos ministeriais, particularmente nos casos em que ocorreram coligações ou outros acordos políticos. A correlação de forças aí é intensa e tendencialmente cada partido tem procurado capitalizar nos Ministérios chave a extensão dos seus interesses – assim o PSD tendeu sempre a escolher pastas associadas aos partidos liberais tais como a Justiça e a Educação, o CDS pastas ligadas aos interesses de Estado, Defesa e Negócios Estrangeiros, e o PS controlou grande parte dos Ministérios Sociais. (Lobo, 2000:164). Na

formulação das políticas, esse poder diminui, na medida em que o poder parece concentrar-se