CAPÍTULO IV – MERCOSUL: ASPECTOS PRINCIPAIS (1980-2010)
4.2. Classificação, Estrutura e Funcionamento do Mercosul
Como citado anteriormente, a integração regional não é uma dinâmica recente, seja no plano latino-americano seja no plano mundial. De fato, trata-se de mais uma expressão do regionalismo, com a formação de redes de cooperação e interdependência entre Estados vizinhos, de modo a promover um fortalecimento nos fluxos de comércio, pessoas e investimentos. Seriam, assim, áreas que transbordariam as fronteiras nacionais. Identifica-se a ordem globalizada pós-Guerra Fria como motivação para a recente onda de criação de blocos regionais e para o fortalecimento dos já existentes (CERVO, 2008, p. 162). Os países buscaram formas de mitigar eventuais efeitos negativos e aumentar possíveis benefícios da nova ordem marcada pela maior interdependência. Neste sentido, apostou-se em formas de expandir mercados, de estabelecer espaços para articulação e de promover meios para facilitar a inserção internacional (AMARAL JÚNIOR, 2005 apud PORTELA, 2014, p. 1020; ONUKI, 2006, p. 304). Nos arranjos de integração regional, o tema comercial tende a se destacar nas discussões e ser elemento central na articulação de interesses dos membros. Mesmo sob um chanceler (Celso Amorim no governo Lula) voltado a uma orientação de fortalecer a face social do Mercosul, usa-se o argumento da expansão comercial como prova de sucesso. Talvez por isso eventuais dificuldades para acessar um dos seus mercados ou um ganho de competitividade de um dos seus membros ganhem contornos de vida ou morte para o bloco, exemplo do desentendimento Brasil-Argentina no pós-desvalorização do real62, em
1999.
61 Acordo Parcial de Complementação Econômica nº 18
62 Um dado curioso levantado por Moniz Bandeira (2010, p. 521-22) é que, no período 1996-2000, a Argentina
acumulara um superávit comercial de US$ 5,1 bilhões com o Brasil e um déficit de US$ 16,6 bilhões com os EUA, apesar do aprofundamento das divergências com os brasileiros e dos acenos para agradar os norte-
O Mercosul se insere num bloco intermediário em termos de estágio ou tipo de integração regional. Uma possível classificação, em grau crescente, seria: zona de preferência tarifária (tarifas preferenciais de comércio), área de livre comércio (liberalização da circulação de bens), união aduaneira (regras comuns para compras e vendas com terceiros), mercado comum (livre circulação de fatores de produção), união econômica e monetária (políticas macroeconômicas e moeda comuns) e por fim uma união política (coordenação de ações no campo político). À proporção que se avança no grau de complexidade da integração, agregam-se os novos elementos (em parênteses) sobre os preexistentes no estágio anterior. Na realidade, trata-se mais de tipos do que propriamente de estágios, na medida em que não necessariamente os seus integrantes desejam passar a outro mais aprofundado. Atualmente, a União Europeia seria o processo mais avançado, constituindo uma união econômica e monetária. Em tese, o Mercosul é uma união aduaneira, apesar de sua própria denominação remeter ao horizonte de um mercado comum (artigo 1 do Tratado de Assunção). Na prática, no entanto, os países-membros tiveram a prerrogativa de incluir, depois manter indefinidamente, exceções à tarifa externa comum (TEC), o que dificulta a plena realização mesmo da união aduaneira. Ainda que voltado prioritariamente ao campo econômico, a integração via Mercosul envolve também aspectos políticos e sociais, tratando de temas como trabalho, saúde, educação, migração e direitos humanos (PORTELA, 2014, p. 1019-22; 1035-37).
Apesar de sua fundação em 1991 (Tratado de Assunção63), a institucionalização
do bloco deu-se com o Protocolo de Ouro Preto (1994). A partir de então, o Mercosul passou a contar com personalidade jurídica de direito internacional (exercida por um de seus órgãos, o CMC), o que possibilita ao bloco ser titular de direitos e deveres internacionais. Entre outras prerrogativas, o bloco regional pode firmar tratados com terceiros em nome próprio. Além do mais, as principais disposições ficaram estabelecidas: a natureza intergovernamental da iniciativa (artigo 2) e o consenso como sistema para tomada de decisões (artigo 37). Ao estabelecer o princípio da intergovernabilidade, os Estados garantiram soberania sobre
americanos. A desvalorização do real não provoca o efeito antecipado, uma vez que as exportações brasileiras para os membros do Mercosul não aumentam, mas caem.
63 Marques (2011, p. 30) faz uma qualificação importante ao Tratado de Assunção (1991), que seria um acordo-
decisões do bloco, tendo em vista que as determinações de seus órgãos dependem da incorporação nos respectivos ordenamentos internos para terem vigência garantida. Assim, uma normativa advinda do Mercosul depende do mesmo processo de internalização das demais convenções ou tratados internacionais firmados pelos países-membros, diminuindo na prática o efeito de sua personalidade jurídica própria. Estão sujeitos à rejeição nos respectivos Legislativos, impedindo a ratificação do acordo e, consequentemente, a sua aplicação. Um caminho alternativo seria a supranacionalidade, conforme aplicado na União Europeia para alguns temas, de maneira a garantir a aplicação direta e imediata de normativas (não todas64) de instâncias comunitárias nos seus países-membros. Enquanto na União
Europeia pode-se falar de um direito comunitário, no Mercosul há somente um direito da integração (MERCOSUL, 1994; PORTELA, 2014, p. 1023-35, 1037).
A sua estrutura institucional, ainda de acordo com o Protocolo de Ouro Preto (artigo 1), é formada por: Conselho do Mercado Comum (CMC), Grupo Mercado Comum (GMC), Comissão de Comércio do Mercosul (CCM), Comissão Parlamentar Conjunta (depois convertida em Parlamento do Mercosul, em 2005), Foro Consultivo Econômico- Social (FCES) e Secretaria Administrativa (SAM). O CMC é órgão superior do Mercosul, responsável pela condução política da integração e por garantir a consecução dos objetivos do Tratado de Assunção (1991). O GMC, por sua vez, é o órgão executivo do bloco, tendo como incumbência velar pelo cumprimento dos acordos e protocolos firmados, aplicar decisões do CMC e fixar programas de trabalho. Já a CCM apoia o GMC no campo comercial, aplicando decisões na temática e acompanhando o funcionamento da união aduaneira. A Comissão Parlamentar Conjunta (CPC), pela natureza intergovernamental mercosulina, foi estabelecida para garantir celeridade no processamento legislativo interno dos acordos do arranjo sub-regional, tendo sido substituída, em 2005, pelo Parlamento do Mercosul. Com relação ao FCES, trata-se de uma esfera consultiva composta por setores da sociedade civil dos países membros, oferecendo recomendações ao GMC. Por fim, a SAM
64 A União Europeia (UE) divide suas competências em: exclusivas (exemplo da política monetária), partilhadas
(Estados podem agir se a UE optar por não o fazer), de apoio/coordenação/suplementação e de orientação. As duas primeiras são prerrogativas do bloco, enquanto as demais dos Estados-membros (COMISSÃO EUROPEIA).
garante o apoio operacional às atividades desenvolvidas, com sede em Montevidéu, Uruguai (MERCOSUL, 1994).
Na sua fundação, o Mercosul tinha como membros Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Em 2006, ocorre a assinatura do protocolo de adesão da Venezuela (oficializada somente em 2012, após a aprovação em todos os países). Como membros associados, ligados ao bloco por acordos de livre comércio, estão: Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru65.
Em termos extrarregionais, o Mercosul tem acordos de livre comércio com Egito (2004) e Israel (2005), sendo que somente o último está em vigor (desde 2010). Existem também acordos de preferência comercial (exemplo da Índia, já em vigor), de complementação econômica (exemplo do México) e acordos-quadro (caso de Síria, Jordânia, Turquia e Palestina66). Para além da questão comercial, destacam-se ainda acordos intra-bloco relativos
ao compromisso democrático (Protocolo de Ushuaia, 1998, firmados igualmente por Bolívia e Chile), à solução de controvérsias (Protocolo de Brasília em 1991, sucedido pelo Protocolo de Olivos de 2002) e à assistência jurisdicional (Protocolo de Las Leñas, 1992). No caso de rompimento da ordem democrática, o bloco poderia optar por suspender o país afetado de participar de suas reuniões ou de gozar de suas prerrogativas67. Em termos de resolução de
controvérsias, criou-se um sistema de duplo grau de jurisdição, composto por uma instância de arbitragem (Tribunal ad hoc) e uma instância recursal (Tribunal Permanente de Revisão), sem prejuízo à oportunidade de entendimento direto entre os países ou via intermediação do GCM68.
4.3 A evolução do Mercosul: de seus antecedentes ao governo Lula
65 Extrapolando o período estudado (até 2010), há um esforço de Bolívia e Equador de firmarem protocolos de
adesão (tornando-os membros), assim como Guiana e Suriname de se tornarem membros associados.
66 Em 2011, o Mercosul firmaria um Tratado de Livre-Comércio com a Palestina (ainda não vigente)
67 Posteriormente foi firmado um novo Protocolo referente ao compromisso democrático, em 2011 (ainda não
em vigor), criando novas sanções a seu inadimplemento, entre elas a possibilidade de fechamento de fronteiras terrestres; de suspensão ou limitação do tráfego aéreo e marítimo, do comércio; e ainda de suspensão do fornecimento de energia (MERCOSUL, 2011).
68 Parágrafo elaborado com o auxílio de informações e documentos encontrados nas páginas web do Mercosul
e do Ministério do Comércio, Indústria e Comércio Exterior (Brasil), cujas referências podem ser encontradas na bibliografia.
Pensar a origem do Mercosul remete à aproximação do Brasil com a Argentina, vencendo períodos de instabilidades (conjunturais ou estruturais), de início como uma estabilidade pela cooperação (1979-88) e depois por uma estabilidade pela integração (pós- 1988), conforme classifica Candeas (2010) a relação bilateral. O trajeto, portanto, tem início ainda durante períodos militares, no Brasil e na Argentina. A postura brasileira durante o conflito entre argentinos e britânicos em torno das ilhas Malvinas ensejou simpatia no público argentino, elemento que possibilitou um clima favorável para uma maior cooperação entre os países, além de afastar o cenário de um confronto militar bilateral. Durante a guerra, o Brasil manteve neutralidade, mas acabou favorecendo a Argentina. Além disto, negou-se a permitir que seu território servisse de base logística, terrestre ou aérea para comunicações entre as ilhas em disputa e o Reino Unido. No pós-guerra, o governo brasileiro recusou o embargo comercial imposto pela Comunidade Europeia, permitindo inclusive exportações argentinas por portos brasileiros. Com o completar do processo de democratização e diante de cenários econômicos similares, houve um salto qualitativo na relação bilateral (DORATIOTO, 2014, p. 157-60). Mesmo no início, os entendimentos não se restringiam à perspectiva bilateral, e sim foram concebidos como mecanismos abertos à adesão de membros da ALADI, uma espécie de novo impulso para a integração no continente com base no Cone-Sul (CANDEAS, 2010, p. 218), mote empregado nas negociações da ALCA e na conformação da UNASUL.
A via aberta para cooperação, todavia, não esteve livre de obstáculos69. Do lado
brasileiro, Côrtes (apud DORATIOTO, 2014, p. 161) cita setores do quadro diplomático brasileiro (Itamaraty) e da Forças Armadas, em ambos os casos com forte memória de desencontros e rivalidades com o país vizinho. Na Argentina, houve resistência até maior do que no Brasil. Alfonsín, primeiro presidente argentino no pós-democratização, chegou a se utilizar da aproximação do Brasil e do afastamento da hipótese de conflitos com este e com o Chile (devido ao fim da disputa pelo Canal de Beagle) como meio de enfraquecer as Forças Armadas de seu país em termos de recursos e, consequentemente, de intervenção no processo
69 Setores do lado argentino expressavam, ademais, preocupações quanto às assimetrias entre os países, temendo
intensificá-las numa eventual integração econômica com o Brasil, cuja indústria era mais competitiva. Por isso, o processo pautou-se na busca da simetria, no gradualismo, na flexibilidade e na abertura comercial por setores (CANDEAS, 2010, p. 219).
político. No mesmo ano da volta de um governo civil no Brasil, em 1985, Alfonsín e Sarney70
tiveram o encontro bilateral em Foz do Iguaçu por ocasião da inauguração da ponte internacional Tancredo Neves. Como resultado, firmou-se a Declaração de Iguaçu, marco da convergência entre os governos e do lançamento de uma Comissão Mista de Cooperação e Integração Econômica. O tema nuclear voltou à tona, uma vez mais, na forma de uma Declaração Conjunta que estabeleceu um grupo de trabalho para estudar o desenvolvimento nuclear para fins pacíficos. O presidente do Uruguai (saído também de uma ditadura militar), Júlio Sanguinetti71, acompanhou desde o princípio esses avanços, embora tenha-se mantido
afastado de medidas para integração naquele momento (DORATIOTO, 2014, p. 161-63; CÔRTES, 2010, p. 82-84).
Em paralelo aos projetos impulsados, houve um esforço no plano simbólico de reforçar a confiança mútua. Em 1987, Sarney visita a central nuclear de Pilcaniyeú (Argentina). No ano seguinte, é a vez de Alfonsín72 conhecer Aramar (Brasil), centro também
dedicado ao desenvolvimento nuclear. No plano comercial, o ex-chanceler de FHC, Luiz Felipe Lampreia (MARQUES, 2011, p. 9), destaca os avanços nas trocas bilaterais, processo apoiado em acordos preferenciais. Naquela altura, o Brasil mantinha uma elevada média tarifária (mais de 50%). No mesmo sentido, Marques (2011, p. 19-21) agrega a existência de complementariedade natural entre as economias dos países. Diante disso, Brasil e Argentina acordaram o Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE), composto por 24 protocolos de complementação setorial, tendo como princípios o gradualismo, a flexibilidade, o equilíbrio e um maior grau de realismo. Esperava-se, portanto, evitar erros do passado em termos de regionalismo (projetos abrangentes ou ambiciosos em demasia, com poucos resultados), assim como garantir benefícios de ambos os lados e a possibilidade de medidas corretivas no caso de desequilíbrios. Nesse cenário, foram realizadas aberturas
70 Vaz (2002, p. 78) remete a parceria presidencial bilateral a entendimentos prévios entre Tancredo Neves, na
condição então de presidente eleito, e Alfonsín. A disposição foi mantida com a sucessão para Sarney.
71 O Uruguai firmou acordos tripartites com Brasil e Argentina, antes de seu ingresso no Mercosul nos setores
de transporte, administração pública, biotecnologia e comunicações (MARQUES, 2011, p. 27)
72 Vaz (2002, p. 75) aponta a consolidação da democracia como principal eixo articular da política externa de
Alfonsín, em um processo de “giro realista”, devido às limitações de seus atributos de poder em um contexto de instabilidades internas e externas. O tema seria importante na convergência com o Brasil.
no aparato protecionista das duas maiores economias da região, mas de forma condicionada, diferente das liberalizações unilaterais que viriam posteriormente.
A etapa seguinte significou um passo adicional na distensão argentino- brasileira73, já assentada sobre um significativo incremento do fluxo comercial bilateral. Por
meio do Tratado de Integração e Cooperação de 1988 estabeleceu-se o objetivo de se criar um espaço econômico comum entre as partes. Contudo, mantiveram-se aqueles princípios norteadores do acordo de 1986. O compromisso era remover gravames tarifários e não tarifários sobre bens e serviços; harmonizar políticas (aduaneira, agrícola, comércio exterior, industrial); e coordenar os campos monetário, fiscal, cambial e de capital. Tratava-se de um processo por etapas, de modo a garantir o tempo adequado à adaptação de setores internos, porém guardando o horizonte de 10 anos para a conformação efetiva desse espaço econômico comum. Em 1990, os novos governos em mandato na Argentina e no Brasil (Menem e Collor) reformaram o projeto74, em sintonia com transformações internas, no contexto da
globalização econômica. A finalidade voltou-se à formação de um mercado comum, em substituição do espaço econômico comum, e o seu prazo diminui para 5 anos. A integração passou a ser pautada em reduções tarifárias lineares e automáticas, embora resguardada a possibilidade de acordos especiais em áreas específicas (MARQUES, 2011, p. 21-25). Surgia, por fim, a proposta de adotar uma tarifa externa comum. Segundo Onuki (2006, p. 300), o Mercosul, naquele momento, era um instrumento para a reorientação dos modelos nacionais de desenvolvimento.
Se Sarney e Alfonsín encarnaram uma dinâmica que levou seus países a um grau de excelência na parceria, como em outros tempos (tendo uma referência possível JK e Jânio com Frondizi), os seus sucessores encontraram igualmente um elemento que os unia de modo inegável. Menem e Collor promoveram a abertura de suas economias e a desregulamentação de seus mercados, numa mudança de paradigma em virtude do insucesso de seus
73 Um aspecto complementar levantado por Candeas (2010, p. 212-216) é que o salto qualitativo na relação
Brasil-Argentina ocorre apesar das fragilidades internas existentes, as quais não constituíram impedimentos. No final das ditaduras militares, o autor observara uma dinâmica similar.
74 Os acordos no Mercosul também serviram para legitimar reformas internas, justificando-as por compromissos
predecessores na reforma dos projetos de desenvolvimento no modelo anterior75 (VAZ, 2002,
p. 81-82). Por isso, a integração econômica adquiriu objetivos suplementares, somados ao incremento dos fluxos comerciais preexistentes, passando a apoiar os processos de abertura e internacionalização de Brasil e Argentina. Por meio da Ata de Buenos Aires (1990), romperam com o enfoque gradualista e flexível do projeto impulsado por seus antecessores, diminuindo o prazo para a desgravação tarifária. Um dos efeitos da opção foi atrair Paraguai e Uruguai76 para o projeto econômico comum, tendo em vista que, caso contrário, as
condições de acesso aos mercados dos dois maiores países do subcontinente lhes seriam prejudicadas (uma espécie de preferência negativa). Seria então firmado o Tratado de Assunção (1991). No campo nuclear, Menem e Collor aprofundaram o entendimento, cujo resultado foi um acordo para uso exclusivamente pacífico dessa tecnologia e a criação de uma organização de monitoramento, controle e contabilidade, a ABACC (DORATIOTO, 2014, p.165-67; BANDEIRA, 2010, p. 480).
Dabène (2011, p. 48) elabora a evolução do bloco numa sequência de 4 períodos. Entre 1985-90, há a fase de reaproximação Brasil-Argentina, com destaque para os acordos de base setorial na economia e para os entendimentos relativos à tecnologia nuclear. Depois, de 1991-95, tem início oficial o Mercosul, marcado pela mudança do projeto e por assentá- lo sobre bases de cunho mais comercial. O resultado é o aumento relativo do comércio intra- bloco77 em comparação ao total dos membros, passando de 8,9% para 20,2%. Em 1994, o
Protocolo de Ouro Preto ainda estabeleceria personalidade jurídica de direito internacional, possibilitando ao Mercosul firmar acordos em nome próprio (sujeitos à ratificação pelos membros). O período seguinte, 1996-2001, remete o bloco à preocupação com a consolidação
75No caso de Collor, apesar de malsucedida, chegou-se também a propor uma política de incremento da
competitividade industrial, afastada do modelo de substituição de importações, mas tampouco inserida no receituário neoliberal padrão (SALLUM JUNIOR, 2011).
76 Ao contrário de temor de Argentina e Brasil, segundo Marques (2011, p. 26): “Em alguma medida, as duas
economias menores procederam, em certos casos, a aberturas setoriais mais rápidas dos que as praticadas pelas maiores (suas estruturas produtivas menos diversificadas demandavam menor proteção aos seus respectivos parques nacionais). Dessa forma, Paraguai e Uruguai esvaziaram o temor de que imporiam ao comboio um ritmo mais lento”
77 O Mercosul constitui importante mercado de exportação para Paraguai e Uruguai, apesar de uma recente
tendência de queda. A participação do bloco em suas importações indica fenômeno similar para os dois sócios menores, mas igualmente para a Argentina. No caso brasileiro, em 2008, o fluxo comercial com os países- membros é de 10% do total, a menor participação entre todos (ver anexos 2 e 3).
democrática (presente já na aproximação Sarney-Alfonsín, como visto) devido à tentativa de golpe de estado no Paraguai78. Consequentemente, foi firmado o Protocolo de Ushuaia
(1998). Na esfera comercial, os acordos de livre-comércio com Chile e Bolívia (1996) reforçam perspectivas positivas, que logo seriam colocadas em questão pelas sequências de crises internacionais e suas consequências na região (desvalorização do real em 199979 e a
grave crise econômica na Argentina no início dos anos 2000). Na marca de 10 anos de sua fundação, ao contrário do cenário em meados dos anos 1990, a própria viabilidade da iniciativa parecia em risco.
Seguiu-se com um quarto período, 2002-2008, em que ocorre uma inflexão à esquerda nos governos de Argentina, Brasil e Uruguai. Uma plataforma social é adicionada ao componente comercial da iniciativa, mediante a iniciativa para diminuir assimetrias (o FOCEM), a criação de um setor de assistência técnica no âmbito da Secretaria-Geral e a fundação do Instituto Social do Mercosul. O contexto internacional mostrava-se favorável, possibilitando reformas numa conjuntura econômica de crescimento robusto, na sequência de dificuldades econômicas. Por fim, a crise de 2008 faria reemergir antigas disputas. A principal fonte de conflitos, uma vez mais, foi a relação bilateral Brasil-Argentina, com a eclosão de discordâncias comerciais. A evolução do Mercosul é pontuada pela alternância de projetos políticos, com destaque para a função do Estado em cada um deles. De partida, na década de 1980, Dabène (2011, p. 49) assinala o estruturalismo (de origem cepalina), no qual o Estado manteria função ativa no planejamento regional. No decênio seguinte, ganha força o neoliberalismo, com uma contração da atuação estatal e a expansão da liberdade das forças do mercado. Por fim, teria ocorrido um retorno a algo próximo ao primeiro modelo, na forma de um neo-estruturalismo. As trocas comerciais, em certo sentido, seguiriam curso similar. Um aumento marcado no início do bloco, seguido de um recuo por volta do ano 2000, para novamente uma progressão da importância do comércio entre seus membros, o qual, para além da quantidade, era importante por ter forte concentração de produtos manufaturados.
78 Referência à tentativa de deposição do presidente Wasmosy em 1996 (CÔRTES, 2010, p. 102)
79 Moniz Bandeira (2010, p. 521) localiza o princípio da crise no comércio intra-bloco ainda em 1998, tendência
que leva os países-membros a buscarem formas de coordenar suas políticas macroeconômicas. Candeas (2010, p. 226), por sua vez, destaca que a alteração cambial no Brasil foi vista um ato deliberado contra os interesses comerciais argentinos, por tornar os produtos brasileiros mais competitivos. Vizentini (2005, p. 385), ademais, aponta que a etapa de ganhos fáceis com a integração terminara.
Na visão de Vizentini (2005, p. 385-86), a crise do Mercosul seria resultado na inação dos países-membros, os quais não teriam aproveitado o período de expansão para lançar políticas macroeconômicas e de desenvolvimento tecnológico que incrementassem a competitividade das empresas do bloco. Como resultado, além de não solidificarem as bases