UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
LUÍS FELIPE ROCHA RAMOS KITAMURA
O MERCOSUL E A POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA (1980-2010)
Campinas 2016
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas
Biblioteca do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas Cecília Maria Jorge Nicolau - CRB 8/3387
Kitamura, Luís Felipe Rocha Ramos,
K646m KitO Mercosul e a política externa brasileira (1980-2010) / Luis Felipe Rocha Ramos Kitamura. – Campinas, SP : [s.n.], 2016.
KitOrientador: Paulo Cesar Souza Manduca.
KitDissertação (mestrado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Ciências Humanas.
Kit1. MERCOSUL. 2. Política externa - Brasil. 3. Política internacional. I. Manduca, Paulo Cesar Souza,1965-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Filosofia e Ciências Humanas. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: Mercosur and the brazilian foreign policy (1980-2010) Palavras-chave em inglês:
MERCOSUR
Foreign policy - Brazil International politics
Área de concentração: Ciência Política Titulação: Mestre em Ciência Política Banca examinadora:
Paulo Cesar Souza Manduca [Orientador] Klaus Guimarães Dalgaard
Luiz Gustavo Antonio de Souza Data de defesa: 12-12-2016
Programa de Pós-Graduação: Ciência Política
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
A Comissão Julgadora dos trabalhos de Defesa de Dissertação de Mestrado, composta pelo Professores Doutores a seguir descritos, em sessão pública realizada em 12 de dezembro de 2016, considerou o candidato Luis Felipe Rocha Ramos Kitamura aprovado.
Prof. Dr. Paulo César Souza Manduca Prof. Dr. Luiz Gustavo Antonio de Souza Prof. Dr. Klaus Guimarães Dalgaard
A Ata de Defesa, assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no processo de vida acadêmica do aluno.
O objetivo da pesquisa é analisar a importância do Mercosul no quadro de prioridades da política externa brasileira em dois marcos comparativos, um voltado a seus acordos originadores e outro ao final do governo Lula. As hipóteses de trabalho apontam uma evolução no sentido da perda de sua importância, o que poderia indicar o cumprimento de seus objetivos políticos essenciais, e um realinhamento estratégico para projetos regionais mais abrangentes. Para avaliar a validade das hipóteses, a dissertação divide-se em três partes principais: o estudo aprofundado da política exterior brasileira; a apresentação do histórico e principais aspectos do bloco platino; e a análise da inter-relação entre os objetos, possibilitando resolver o problema em estudo. Emprega-se, no esforço analítico, a abordagem da dependência de trajetória, que permite examinar como determinadas escolhas impactam as possibilidades futuras e dificultam mudanças de curso. Concluiu-se que há uma diminuição da relevância do Mercosul em termos de política externa, decorrente de alterações nos contextos interno e externo, mas que a opção não implica um realinhamento estratégico para projetos regionais mais abrangentes.
This research analyses the importance of Mercosur for the Brazilian foreign policy, considering its priorities. Two comparison points, one focused on the agreements that led to its foundation and another on the end of Lula´s mandate, highlight the evolution between them. It hypothesizes that the bloc loses importance, which could indicate the fulfillment of its political goals, and that a strategic realignment occurs toward regional projects of broader scope. To assess the hypotheses, three parts compose this dissertation. First, the study of the Brazilian foreign policy in the period. Secondly, the most important aspects and events of the regional bloc. Lastly, the analysis of the interrelation between them. Based on that, it will be possible to resolve the research’s issue. The analytical effort applies the path dependence approach, which allows us to examine how specific decisions affect future possibilities and hamper changes of course. It concludes that Mercosur’s relevance decreases due to shifts in the internal and external contexts. Yet it does not entail a strategic realignment toward regional projects of broader scope.
INTRODUÇÃO ...13
CAPÍTULO I – ESTRATÉGIAS, METODOLOGIA E TÉCNICAS DE PESQUISA ...16
CAPÍTULO II – AS CONDICIONANTES INTERNAS E EXTERNAS ...28
2.1. Condicionantes Externas ...30
2.1.1. A ordem política internacional: a construção do mundo Pós-Guerra Fria ...30
2.1.2. O sistema econômico-financeiro internacional e a transição para o neoliberalismo ...37
2.2. Condicionantes Internas ...43
2.2.1. Transições: demográfica, urbana e social ...44
2.2.2. A transição política e o pós-democratização ...47
2.2.3. A transição econômico-financeira ...51
CAPÍTULO III – A POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA (1980-2010) ...58
3.1. A década de 1980: redemocratização, novo regionalismo e autonomia pela participação ...67
3.2. A década de 1990: expectativa multilateral no pós-Guerra Fria, abandono do desenvolvimentismo e consolidação da integração sub-regional ...74
3.3. A década de 2000: globalização assimétrica, autonomia pela diversificação e projeto de potência emergente ...82
CAPÍTULO IV – MERCOSUL: ASPECTOS PRINCIPAIS (1980-2010) ...92
4.1. Panorama Geral ...95
CAPÍTULO V – O MERCOSUL NA ESTRATÉGIA DE POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA (1980 – 2010) ...125 5.1. Marco Temporal 1985 ...126 5.2. Marco Temporal 2010 ...131 5.3. Conjunturas Críticas (1980-2010) ...136 5.4. Dependência de Trajetória (1980-2010) ...141
5.5. Análise das Hipóteses ...146
5.6. Mercosul pós-2010: considerações prospectivas ...150
CONCLUSÃO ...156
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...163
ANEXOS ...178
Anexo 1 – Principais Destinos das Exportações Brasileiras (1995-2009) ...178
Anexo 2 – Participação do Mercosul nas exportações totais dos países do bloco ...179
Anexo 3 – Participação do Mercosul nas importações totais dos países do bloco ...180
Anexo 4 – Peso do Comércio Exterior Brasileiro no Comércio Mundial (1950-2008) ...181
Anexo 5 – Grau de abertura da economia brasileira ...182
Anexo 6 – Evolução das exportações brasileiras e da taxa de câmbio (1995-2009) ...183
Anexo 7 – Exportações brasileiras por fator agregado (1964-2012) ...184
Anexo 8 – Evolução das exportações, da balança comercial, da taxa de câmbio e dos preços das commodities (1995-2009) ...185
Anexo 9 – FOCEM: o combate das assimetrias no Mercosul ...186
Anexo 10 – FOCEM: contribuição por país ...190
Anexo 11 – FOCEM: utilização dos recursos por país (montante máximo) ...191
ABACC – Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares ABC – Agência Brasileira de Cooperação
ACE – Acordo de Complementação Econômica AGNU – Assembleia Geral das Nações Unidas AIEA – Agência Internacional de Energia Atômica ALCA – Área de Livre Comércio das Américas ALCSA – Área de Livre Comércio Sul-Americana API – Acordos de Promoção e Proteção de Investimentos ASA – Cúpula América do Sul-África
ASPA – Cúpula América do Sul-Países Árabes BRICS – Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul CASA – Comunidade Sul-Americana de Nações
CALC – Cúpula da América Latina e do Caribe sobre Integração e Desenvolvimento CELAC – Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos
CCM – Comissão de Comércio do Mercosul CIJ – Corte Internacional de Justiça
CMC – Conselho Mercado Comum – Mercosul CSNU – Conselho de Segurança das Nações Unidas
EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária FCES – Foro Consultivo Econômico-Social – Mercosul FED – Federal Reserve (Banco Central dos Estados Unidos) FIOCRUZ – Fundação Oswaldo Cruz
FMI – Fundo Monetário Internacional
FOCALAL – Fórum de Cooperação América Latina-Ásia do Leste FOCEM – Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul
IBAS – Índia, Brasil, África do Sul
IDH – Índice de Desenvolvimento Humanos
IIRSA – Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-americana INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
MCTR – Missile Technology Control Regime (Regime de Controle de Tecnologia Mísseis) MERCOSUL – Mercado Comum do Sul
MINUSTAH – United Nations Stabilization Mission in Haiti (Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti)
NAFTA – North America Free Trade Agreement (Acordo de Livre Comércio da América do Norte)
NSG – Nuclear Suppliers Group (Grupo de Supridores Nucleares) OAB – Ordem dos Advogados do Brasil
ODM – Objetivos do Milênio das Nações Unidas OEA – Organização dos Estados Americanos OMC – Organização Mundial do Comércio ONU – Organização das Nações Unidas
OTAN – Organização do Tratado do Atlântico Norte PDS – Partido Democrático Social
PND – Programa Nacional de Desenvolvimento
PROER – Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional
PROES – Programa Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária PT – Partido dos Trabalhadores
SAM – Secretaria Administrativa – Mercosul SGP – Sistema Geral de Preferências
TNP – Tratado de Não Proliferação Nuclear UNASUL – União das Nações Sul-Americanas
UNCTAD – United Nations Conference on Trade and Development (Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento)
INTRODUÇÃO
O objetivo central da pesquisa é entender o grau de importância atribuído ao Mercosul no âmbito da política externa brasileira, tendo em vista a recente multiplicação de temas na agenda internacional do país e o surgimento de novas iniciativas de integração regional. Analisando a literatura existente e o discurso oficial, pode-se identificar uma potencial dissonância entre discurso e prática, uma vez que ao mesmo tempo em que se destacava a importância do bloco, investia-se em outras frentes de atuação (não circunscritas à região) e ainda se identificavam sinais de seu retraimento decorrente das discordâncias entre os membros, vinculadas, entre outros fatores, a medidas protecionistas unilaterais. Surgia, então, o problema da pesquisa: teria o Mercosul efetivamente perdido importância na política externa brasileira, afastando-se, assim, do afirmado no discurso oficial? Caso sim, como explicar o fenômeno?
Esse descolamento entre discurso e prática é explorado com a introdução de dois marcos comparativos. O primeiro seria a formalização da cooperação entre Brasil e Argentina, na forma da Declaração de Iguaçu em 1985, documento-base para uma integração ambiciosa entre os países, com a incorporação posterior de Uruguai e Paraguai. O segundo seria o final do governo Lula, período marcado por forte ativismo diplomático e pelo surgimento de novos projetos de integração regional, cenário no qual alguns analistas apontam uma perda de relevância do bloco. Embora, à primeira vista, possa parecer uma pergunta tautológica, a solução do problema de pesquisa não é tão evidente quanto pode aparentar. Um caminho seria pensar uma perda efetiva de importância devido a um realinhamento estratégico, fruto de uma escolha deliberada. Um caminho alternativo, por outro lado, seria a perda de espaço decorrente da convivência forçosa com novas frentes de trabalho, não refletindo necessariamente uma perda de relevância.
O desenvolvimento da pesquisa está ancorado na análise histórica do caso brasileiro no quadro do Mercosul, afinal cada um dos demais membros também posiciona o bloco dentro de suas prioridades externas. As fontes de dados foram secundárias e primárias, com predomínio das primeiras e a utilização de materiais oficiais (do Mercosul e do Itamaraty) para dirimir eventuais dúvidas e confrontar as perspectivas dos diferentes autores.
Além disto, a abordagem do path dependence (dependência de trajetória) foi identificada, entre as concepções da ciência política, como a melhor alternativa para auxiliar a tratar os dados levantados com o intuito de confirmar, refutar ou readequar as hipóteses propostas.
Nesta pesquisa, tratou-se de definir a variável dependente e a variável independente (explicativa), mas sem a pretensão de apontar uma causalidade direta entre política externa brasileira e as prioridades/escolhas do país no âmbito do Mercosul. Os dois objetos, tomados individualmente, seriam fruto de dinâmicas causais próprias, resultantes da interação de múltiplas variáveis, as quais não estão no escopo da pesquisa. Diante da complexidade enfrentada, encontrou-se a saída metodológica de se trabalhar com inferências descritivas e não causais, apesar de as primeiras servirem de subsídio para futuras pesquisas que tratem efetivamente da causalidade em jogo. O foco direciona-se à utilização da política externa como referencial para mudanças no grau de prioridade atribuído ao Mercosul, tendo por sustentáculo descrições aprofundadas das evoluções dos objetos e das condicionantes internas e externas. Por isso, destaca-se a importância da análise histórica na ciência política, conforme defendido por Tilly (2011).
A pesquisa pode ser dividida em três partes principais, centradas nos dois objetos em estudo: a política externa brasileira e o Mercosul. A primeira será uma análise detalhada da política exterior do país, averiguando as estratégias projetadas e aquelas, de fato, implementadas. Em sequência, o bloco platino passará por esforço semelhante, levantando seus principais aspectos, seu desenvolvimento e a atuação brasileira neste âmbito. Estas duas seções terão como pressuposto uma apresentação prévia das condicionantes internas e externas, refletindo uma dinâmica agente-estrutura. Por fim, um terceiro momento da dissertação será dedicado a identificar a inter-relação entre objetos, ou seja, o grau de prioridade atribuído ao Mercosul na estratégia externa brasileira, o que possibilitará resolver o problema da pesquisa e analisar a viabilidade das hipóteses de trabalho. As duas primeiras etapas terão um foco mais descritivo, trazendo um debate das principais fontes bibliográficas selecionadas. Na parte final, ocorrerá um esforço interpretativo de acordo com a definição metodológica.
A terceira etapa prevista para a dissertação tem como base os aportes, dados e cenários traçados na análise preliminar dos objetos da pesquisa. Um pressuposto essencial é,
portanto, a importância atribuída à história no estudo da política, uma vez que as condicionantes envolvidas e as conjunturas estudadas impactam os objetos e a interligação que se desenvolve entre eles. O quadro descritivo trará aportes para se pensar a relação agência-estrutura em jogo, possibilitando entender as ações adotadas a partir das alternativas e restrições contextuais e estruturais existentes. Neste sentido, entende-se que o conceito da dependência de trajetória é útil por permitir localizar eventos-chave, conjunturas críticas e pontos de inflexão, além de promover o entendimento de como as escolhas feitas no decorrer do caminho impactam as opções futuras disponíveis, por vezes constrangendo a agência. A discussão em detalhes desse tema pode ser encontrada no primeiro capítulo da dissertação, que aborda a reflexão metodológica, as estratégias e as técnicas de pesquisa empregadas. Na etapa final, novamente, a estratégia de pesquisa será fundamental para resolver o problema em análise.
A dissertação é composta por cinco capítulos. No primeiro, desenvolve-se a discussão metodológica e as escolhas das técnicas de pesquisa. No segundo, são apresentadas as condicionantes, divididas em internas e externas, em consonância com o conceito de política externa empregado, explicitado no seu capítulo precedente. No terceiro, volta-se ao primeiro objeto da pesquisa, tratando da evolução da política externa entre as décadas de 1980 e 2000, tendo conexão direta com os cenários interno e externo. Na sequência, o quarto capítulo trata do segundo objeto, o Mercosul, na sua estrutura, eventos principais e desenvolvimento no mesmo período. Por fim, no último, trabalha-se a inter-relação entre política externa e Mercosul, pautada nos marcos comparativos, nas conjunturas críticas e na análise de uma possível dependência de trajetória, esforço que possibilitará confirmar ou refutar as hipóteses de pesquisa. Soma-se a isso, uma seleção de anexos, com dados a apoiar os esforços descritivos e analíticos.
CAPÍTULO I - Estratégias, metodologia e técnicas de pesquisa:
A proposta de pesquisa tem origem na identificação de uma associação recorrente entre dois objetos na literatura especializada em ciência política e relações internacionais. Trata-se do estudo do processo de integração regional no marco da política internacional conduzida pelo Brasil. Essa dinâmica ganha maior destaque na década de 1980, em especial com a aproximação entre brasileiros e argentinos, a partir dos respectivos processos de redemocratização (BANDEIRA, 2010, p. 460). No caso da presente pesquisa, faz-se referência a dois objetos: o Mercosul e a política externa brasileira. O objetivo do trabalho é analisar a importância do bloco dentro do quadro de prioridades da chancelaria do país. Trabalha-se com o período 1980-2010, mas se adota marcos comparativos para elucidar a mudança de ambiente (interno e externo) no qual essas decisões se inserem e, consequentemente, de importância do bloco na estratégia externa brasileira. O primeiro é 1985, ano da Declaração de Iguaçu, e o segundo é 2010, fim do governo Lula. A partir de leituras exploratórias, observou-se uma dinâmica de transformação nos objetos no intervalo temporal. Poder-se-ia pensar em um processo de covariação (duas variáveis que sofrem alterações simultâneas) ou em uma dinâmica causal (uma variável provocando ou aumentando a probabilidade de um evento em outra).
Na organização político-institucional brasileira, a atividade diplomática se insere no âmbito das competências privativas da Presidência da República (PORTELA, 2014, p. 220-21), embora conte com um quadro especializado permanente, selecionado mediante concurso público anual. Ademais, todos os aprovados passam obrigatoriamente por um curso de formação antes de exercerem suas funções, somado a cursos de aperfeiçoamento no decorrer da carreira, o que enseja um significativo grau de regularidade ao quadro diplomático. Entre as suas atividades, encontra-se a condução dos projetos de integração regional sob a orientação do governo em mandato. Desta forma, no caso de se trabalhar com uma dinâmica causal entre os objetos, o Mercosul deveria ser tomado como variável dependente. A definição da política externa é em si um processo dinâmico e de natureza multicausal própria, mas no caso específico da relação entre os objetos apontada acima o
resultado desse processo teria um impacto nas políticas levadas a cabo para o Mercosul. Logo, caberia tomá-la como a variável explicativa (ou independente).
Tanto um processo de covariação quanto uma relação causal ensejam desafios metodológicos consideráveis para se pensar os objetos em questão. No primeiro caso, tendo em vista a inserção das políticas de integração (entre elas o Mercosul) na gama de atividades do Ministério de Relações Exteriores, resultaria incoerente a visão de que os objetos variam sincronicamente sem relação alguma, uma vez que existe uma clara vinculação político-institucional. No segundo caso, uma relação causal direta entre Mercosul e política externa brasileira conduziria a uma análise determinística, desconsiderando outras variáveis relevantes que impactam a variável dependente e terminam por influenciar (ou inclusive moldar) o resultado observado. Ambos os objetos, o Mercosul e a política externa, contam ainda com dinâmicas causais próprias que implicam a observação de múltiplas variáveis independentes para serem compreendidos. Igualmente, a definição das políticas brasileiras para o Mercosul sofre influência de campos múltiplos, não podendo ter sua explicação reduzida à análise da política externa do país.
No caso do Mercosul, de pronto se poderia pensar ao menos em quatro variáveis explicativas fundamentais, as quais corresponderiam às políticas e às prioridades definidas para o bloco por cada um dos seus quatro membros fundadores. Portanto, pensar a iniciativa somente sob a ótica da política externa brasileira envolveria o risco de resultar numa análise incompleta ou em inferências pouco relevantes. Além disto, o contexto internacional, as condicionantes internas nos países membros e a cooperação entre governos seriam outros aspectos a serem incluídos no modelo analítico. Por outro lado, pensando o âmbito interno de cada país, as escolhas de prioridades e propostas para o Mercosul levadas pelas chancelarias também seriam fruto da consolidação de opiniões e outras variáveis internas. Diante das dificuldades apontadas, um refinamento se impôs para a questão de como trabalhar a vinculação entre política externa brasileira e Mercosul, de maneira a construir um desenho de pesquisa coerente e praticável.
Um caminho metodológico identificado parte da análise aprofundada dos objetos separadamente, trabalhando a evolução de ambos no período. Com isto, seria possível identificar as posições defendidas pelo Brasil para o Mercosul sob a ótica da política externa
do país, tal como explorar se as escolhas efetivadas no âmbito do bloco estão em consonância com os interesses da diplomacia brasileira. De certa forma, o próprio Mercosul poderia terminar funcionando com um condicionante ou limitador da política externa brasileira. No entanto, o foco da pesquisa é no sentido contrário. Em realidade, inicia-se na definição das prioridades e frentes de trabalho no âmbito da política internacional, para posteriormente buscar a importância atribuída ao Mercosul neste marco e dentro do intervalo temporal. Desta forma, espera-se descrever o quadro de alterações na relação entre os objetos e apontar possíveis caminhos interpretativos. Uma pergunta-guia que se estabelece seria: o Mercosul teria perdido relevância no quadro de prioridades da diplomacia brasileira no horizonte temporal considerado? Caso sim, por quais razões?
A partir do estabelecido, as políticas do Brasil para o Mercosul seriam os resultados observados, constituindo assim a variável dependente. No modelo adotado, a política externa seria o ponto de explicação para mudanças nas políticas para o bloco, logo, constituiria a variável independente (explicativa). A definição da estratégia externa brasileira ensejaria uma alocação de iniciativas e consequentemente marcaria a importância atribuída ao Mercosul, seja dentro do marco da integração regional ou do quadro mais amplo de política externa. Não se espera apontar uma dinâmica causal inequívoca, em virtude da previamente apontada complexidade causal dos objetos e da impossibilidade de se isolar as demais variáveis. Espera-se, seguindo a diferenciação presente em Designing Social Inquiry (KING; KEOHANE; VERBA, 1994), chegar a inferências descritivas. O entendimento mais aprofundado dos objetos e da relação entre as variáveis em análise pode apontar possíveis direcionamentos para pesquisas em busca de inferências causais, apesar de fazê-lo não constituir o escopo do trabalho.
Trata-se de uma pesquisa qualitativa, cujo foco é a análise aprofundada de materiais históricos, fontes secundárias e primárias, de forma a obter um relato abrangente dos objetos e dos contextos em questão. Na política internacional contemporânea, os padrões de poder, os alinhamentos e o fluxo de informações têm apresentado grande fluidez, fato que corrobora a importância da construção de descrições detalhadas de eventos como subsídio interpretativo. A partir da construção do quadro contextual, tem-se como objetivo a construção dessas inferências descritivas. No entanto, esse cenário pode terminar por
iluminar possíveis caminhos a serem explorados no sentido de avaliar o fenômeno da causalidade. Desta forma, a contribuição do trabalho seria uma adição ao conhecimento da área de forma a ensejar caminhos adicionais para a discussão das vinculações entre os objetos e, assim, abrir novos campos para pesquisas, seja para a busca de causas seja para o aprofundamento de aspectos específicos do relato descritivo.
Na medida em que o Mercosul é constituído por cinco membros na atualidade, além de membros associados e outros países que participam dos encontros como convidados, o foco em um deles exclusivamente acarreta observações de um caso dentro de uma população mais ampla. Constitui-se, portanto, um estudo de caso. Neste método, a partir do estudo intensivo de um único caso, delimitado espacialmente e considerando-se um intervalo singular no tempo, busca-se o entendimento de um fenômeno mais abrangente (GERRING, 2007; 2009). Um de seus elementos fundamentais é a capacidade de generalização. Na discussão proposta por Gerring (2007), tenta-se desfazer a dificuldade conceitual que cerca o estudo de caso, apontando como seu ponto forte a capacidade de justificar uma relação causal por meio da identificação dos mecanismos em ação (validade interna), mas justamente destacando a sua maior dificuldade de generalização (validade externa) do que em análises com amostras maiores empregando métodos quantitativos. Na pesquisa em questão, espera-se que os elementos e hipóteespera-ses levantados possam oferecer insumos, entre outras questões, para se trabalhar a vinculação do bloco com as políticas externas do demais países e sua própria evolução como bloco.
Além do olhar intra-Mercosul, o estudo de caso proposto tende a promover reflexões para uma outra população, também mais ampla. Pensar o lugar do Mercosul nas prioridades brasileiras em política externa levaria a um incremento do entendimento das escolhas do país em termos de integração regional. Ao mesmo tempo, o fato de poder levantar possíveis caminhos causais entre os objetos, os quais trariam pontos relevantes para se estudar futuramente os demais membros do bloco, está em consonância com a argumentação do potencial teórico mesmo em análises de um único caso (RUESCHEMEYER, 2003). Finalmente, o problema desta pesquisa ensejaria reflexões relativas ao Mercosul como bloco e às suas possibilidades prospectivas. Portanto, a análise aprofundada, de small-N, tendo apoio em observações dentro do caso (within-case) numa perspectiva temporal, apresenta um
potencial analítico relevante (GERRING, 2007). Os resultados apontarão para processos de maior amplitude, seja quanto à integração regional no quadro da política externa brasileira; seja no Mercosul, numa dimensão intra-bloco, quanto às implicações das evidências e hipóteses colhidas para os demais países que o compõem.
Para a realização do trabalho, uma breve observação de caráter ontológico se faz fundamental. Toda a análise da política parte de pressupostos sobre a natureza da realidade, do que existe, além de como as suas unidades interagem entre si (HAY, 2002, p. 61-66). No caso em questão, parte-se da concepção de uma sociedade internacional composta por Estados que se organizam horizontalmente, cujas regras e procedimentos são definidos com base no consentimento. Embora haja uma igualdade de jure entre seus componentes, uma de suas feições elementares, na prática, é a possibilidade de dominação e a busca pela afirmação de interesses (PORTELA, 2014, p. 37-41). Os Estados constituem um contraponto por serem a autoridade superior e central dentro de um território e possuírem mecanismos para fazer valer suas decisões. Colin Hay (2002) trabalha, ainda no campo ontológico, a identificação de agência e estrutura. Mesmo com a incorporação de novos sujeitos e atores no âmbito internacional, a análise de como um Estado defende seus interesses tende a considerar fatores estruturais como limitadores de sua capacidade de ação; o que, por sua vez, tende a reforçar as características da sociedade internacional e limitar a viabilidade da superação de sua lógica competitiva inerente.
No caso da pesquisa em questão, buscou-se, igualmente, definir os objetos. Por um lado, toma-se o conceito de política externa emprestado (EVANS; NEWNHAM, 1998), definido com referência à atividade pela qual atores estatais agem, reagem e interagem. Dessa forma, estariam envolvidos dois ambientes: um doméstico (ou interno) e outro global (ou externo). As decisões em política externa teriam vinculação e responderiam a estímulos relacionados aos dois ambientes. Por outro, o Mercosul é uma iniciativa de integração regional intergovernamental, fundado em 1991 por Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. Teve como base a consolidação da aproximação e a posterior cooperação bilateral entre brasileiros e argentinos, formalizada na Declaração de Iguaçu de 1985. O objetivo do bloco é consolidar uma integração baseada em uma união aduaneira (livre circulação de mercadorias e tarifa externa comum), mas com o horizonte de consolidar um mercado
comum. Seu processo de tomada de decisões se dá por meio do consenso. Com as definições dos objetos em perspectiva, far-se-á na pesquisa uma breve retomada da história do bloco regional, assim como os cenários e condicionantes internos e externos, para gerar sustentáculos importantes para o desenvolvimento do trabalho.
Além disto, cabe especificar o que se entende por inferência descritiva. Uma vez mais, faz-se referência à literatura específica (KING; KEOHANE; VERBA, 1994), segunda a qual uma inferência descritiva corresponderia ao processo de entender fenômenos não observados tendo como base um conjunto de observações. Na presente pesquisa, essa definição se traduziria na forma da coleta de dados, da análise relativa aos objetos e da identificação de vinculações entre eles, traçando assim um quadro descritivo detalhado, recriando, assim, o ambiente em que se inserem as percepções e preferências dos tomadores de decisão em política externa. Essa observação prévia possibilitará inferências mais abrangentes no âmbito da integração regional (quanto a outros blocos) e da política externa brasileira (estratégia e prioridades), reforçando sua compatibilidade com a escolha de um estudo de caso. Entende-se, pois, a compatibilidade da busca por inferências descritivas com o desenho de pesquisa formatado segundo a definição de Gerring (2007; 2009)1 para um
estudo de caso.
A pergunta de partida faz referência à vinculação entre Mercosul e política externa brasileira. A política externa brasileira passou por uma grande transformação no intervalo temporal 1980-2010, fato que pode ser corroborado pela profusão de novos projetos e iniciativas abarcados por sua chancelaria, nas últimas duas décadas especialmente. Diante disto, o Mercosul passou a conviver com novas prioridades. Durante o governo Sarney, confrontado com ambientes internos e externos adversos, o bloco regional representou uma forma pragmática de inserção internacional e uma inflexão em comparação aos governos militares. Já no governo Lula, a estabilização interna e um quadro internacional mais propício possibilitaram uma diversificação de parcerias e temas. Neste contexto, algumas interpretações viáveis se apresentam, entre as quais duas são destacadas. Primeiro, o Mercosul poderia ter perdido espaço no quadro de prioridades da política externa brasileira
1De acordo com a classificação de Gerring (2007, p. 28), a presente pesquisa seria um single-case study
devido a um realinhamento estratégico. Segundo, a iniciativa pode ter perdido espaço pela convivência forçosa com novas frentes de trabalho2, o que não significaria necessariamente
uma perda de relevância.
De acordo com o modelo do Manual de Investigação em Ciências Sociais (QUIVY; CAMPENHOUDT, 1992), trabalha-se com a proposição de respostas à pergunta-guia da pesquisa. Assim, as hipóteses são: o Mercosul perdeu relevância no quadro da política externa brasileira por ter cumprido seus objetivos políticos essenciais; e esse processo corresponderia a um realinhamento estratégico em direção a projetos regionais mais abrangentes, justificando-se a persistência do destaque ao Mercosul no discurso oficial devido a um lock-in histórico. Essa resposta provisória orientaria o trabalho de coleta e a análise dos dados, podendo ser retificada ou aprofundada à medida que seus testes com a observação empírica o exijam. Alguns indicadores potenciais para nos indicar essa resposta seriam: as iniciativas e projetos no âmbito do Mercosul, a posição brasileira nesses casos; o intercâmbio comercial e político entre seus países-membros; o discurso oficial da diplomacia brasileira confrontado com a análise presente na literatura especializada; e as novas frentes de trabalho na política externa do país.
Para se levantar dados e buscar respostas para os questionamentos inerentes ao quadro traçado, o primeiro passo será analisar a evolução da política externa brasileira no interlúdio considerado. Para isso, será fundamental estabelecer, previamente, as conjunturas doméstica e externa (capítulo II), de acordo com o conceito de política externa definido. Os resultados nesse âmbito serão fruto de uma dinâmica causal própria, a qual, contudo, não será o foco do trabalho. Na realidade, o interesse se volta para identificar resultados e eventuais condicionantes do contexto com o intuito de estabelecer como essas influenciam as políticas adotadas para o Mercosul (FALLETI; LYNCH, 2009). Em um segundo momento, uma narrativa da evolução do bloco regional será fundamental, dando conta das transformações observáveis. Por fim, em um terceiro momento (capítulo V), voltar-se-á para a relação que se estabelece entre os objetos, ou seja, como as transformações na política externa brasileira afetam as políticas do país para o Mercosul e qual a importância do bloco naquele marco.
2Um exemplo da expansão é a criação de mecanismos inter-regionais: ASA (2006), ASPA (2005), BRICS
Quanto à coleta de dados, este estudo trabalha prioritariamente com fontes secundárias. As declarações oficiais e os balanços, divulgados periodicamente Itamaraty, são consultados de forma subsidiária, com o intuito de aclarar questões mediante o confronto com posições oficiais. No âmbito do Mercosul, pode-se encontrar uma narrativa de eventos sucedidos em trabalhos anteriores e há a possibilidade de consultar documentos-chave do bloco, caso do Tratado de Assunção (1991) e do Protocolo de Ouro Preto (1994), por exemplo. Para a política externa, um caminho similar é possível, tendo em vista a profusão de obras à disposição e de documentos divulgados pela chancelaria brasileira. Neste sentido, pretende-se tratar o tema sob uma ótica metodológica plural, o que implica explorar visões acadêmicas diversas com o intuito de consolidar um entendimento a partir de visões abrangentes, mesmo conflitantes. Portanto, a base da análise histórica será a revisão bibliográfica e sua interpretação, ao passo que as fontes primárias servirão de apoio complementar.
Uma observação adicional se faz necessária: a escolha das marcações temporais para comparação não implica desconsiderar o lapso de tempo entre elas. Na realidade, opta-se pelo estudo do período 1980-2010 como pressuposto para identificar alterações na dinâmica do bloco regional e na política exterior brasileira, ultrapassando os marcos utilizados para fins de comparação temporal no estudo de caso (within-case). Justifica-se a escolha, quanto a ampliação do período anterior ao marco inicial, pelo fato de este vincular-se a dinâmicas dos anos imediatamente anteriores (CANDEAS, 2010). Os marcos foram escolhidos por serem representativos da hipótese levantada, o primeiro (1985) é o pontapé inicial formal de um processo que culminaria na fundação do Mercosul; ao passo que o segundo representa o último mandato presidencial finalizado (na concepção do projeto de pesquisa), podendo ser analisado com maior afastamento e contando com um número maior de análises já elaboradas. O mesmo intervalo (três décadas) será, portanto, aplicado para a análise prévia das evoluções dos objetos, para, posteriormente, voltar-se a atenção para a vinculação estabelecida entre eles.
Um elemento torna-se central para a definição da abordagem para dar conta da pesquisa: a análise histórica. Entre os argumentos para justificar a relevância da história no estudo da política, destaca-se o fato de acontecimentos no entorno do(s) objeto(s) de estudo
poderem influenciá-lo. Tilly (2011) define a conjuntura como ponto fundamental para o entendimento da evolução de um objeto de estudo. Uma pesquisa da política tem como foco processos, instituições e eventos, mas o esforço empreendido para se alcançar uma explicação válida torna-se mais efetivo quando ancorado na análise histórica. No caso desta pesquisa em específico, apoia-se nesse argumento, na medida em que se busca nas condicionantes contextuais possíveis explicações para os impactos da política externa brasileira nas políticas e prioridades do país para o Mercosul. O esforço na busca de elementos da história seria um suporte para se chegar ao objetivo de obter inferências científicas, contextualizadas na literatura existente para o tema.
Não obstante, a abordagem não se limita a destacar a importância da história, apesar de perpassá-la. Tendo-a em vista, será possível identificar eventos críticos, bifurcações nas quais possibilidades excludentes se apresentaram e mesmo como determinadas escolhas no decorrer da evolução dos objetos ajudam a explicar acontecimentos posteriores. Esse quadro poderá ser traçado justamente a partir da construção histórica dos objetos, por um lado as condicionantes (internas e externas) que definem a política externa e; por outro, como o resultado dessa dinâmica se traduz em políticas e escolhas no âmbito do Mercosul. Escolhe-se trabalhar com o conceito de path dependence (MAHONEY; SCHENSUL, 2001), abordagem utilizada de diversas maneiras por acadêmicos interessados na aplicação da história e da temporalidade para entender fenômenos sociais e políticos, inserida no método de análise identificado como institucionalismo histórico para Hall e Taylor (2003) e em uma intersecção entre este e a teoria da escolha racional para Pierson (2004).
A abordagem do path dependence possibilitaria a observação de resultados, em termos da variável dependente, a partir do olhar histórico para conjunturas críticas. Os eventos-chave, inseridos em condicionantes específicas, representariam oportunidades de escolha. Seriam momentos nos quais uma opção particular seria feita a partir de uma gama de alternativas, de forma a canalizar movimentos futuros em uma determinada direção. Desta forma, a conjuntura crítica estreitaria o número de possibilidades e resultados futuros, inclusive suprimindo caminhos previamente disponíveis com o decurso temporal. Na realidade, uma nova sequência poderia mesmo ter início com a conjuntura crítica
(MAHONEY; SCHENSUL, 2011). Para esta pesquisa, trabalhar-se-á a partir da perspectiva que o passado afeta o futuro, as condições iniciais e contingenciais são causalmente importantes e com o aumento do custo de saída à medida que o tempo passa (podendo ou não constituir uma espécie de lock-in).
As observações em ambos os objetos podem ser analisadas como resultados de processos multicausais. Todavia, tem o traço comum de guardar vinculação com escolhas anteriores. As mudanças na política externa brasileira poderão auxiliar a iluminar o caminho para a descoberta de como o Brasil trabalhou no Mercosul, assim como de qual a importância do bloco na estratégia da chancelaria do país. As conjunturas críticas no Mercosul vieram de escolhas consensuais entre seus membros, os quais tiveram condutas limitadas por condicionantes domésticas e do cenário internacional. Para entender especificamente a relação entre os objetos propostos na pesquisa, será necessária igualmente a identificação de pontos de inflexão na política externa brasileira, tendo-os como componentes explicativos relevantes para as políticas defendidas pelo Brasil para o Mercosul. O conjunto de vontades dos membros em cada conjuntura pode apontar para como as mudanças de rumo foram se tornando mais custosas e, consequentemente, como limitaram as propostas (ou mesmo o interesse) do Brasil para o bloco, promovendo uma reavaliação estratégica.
O path dependence possibilita a busca por evidências que corroborem ou reconstruam as hipóteses na busca por inferências descritivas. O Mercosul poderia constituir uma espécie de lock-in histórico, um caminho do qual não se consegue escapar e que vai tendo incrementado o seu custo para mudança de curso com o decorrer do tempo. Neste sentido, poderia levar a um caminho que corroboraria a hipótese: o Mercosul persistiria no discurso diplomático brasileiro por ser inevitável, embora não tenha a relevância que teve outrora, especialmente na década de 1990. Em igual medida, a criação de projetos de integração alternativos, caso da UNASUL e da CELAC, poderia constituir uma via alternativa, a qual com o tempo poderia ensejar benefícios suficientes para abonar os custos de um verdadeiro abandono do Mercosul. Em outras palavras, a abordagem path dependence oferece ferramentas analíticas (conjunturas críticas, eventos-chave, pontos de inflexão, dinâmica ensejada por escolhas prévias) importantes para se buscar respostas para o problema colocado, uma vez que a sequência de eventos pode ensejar elementos importantes
para o entendimento do processo que se desenrolou e dos resultados observados, tal qual de possíveis alternativas prospectivas.
Mahoney e Schunsul (2011) trazem à tona a discordância relativa ao lock-in histórico. Muitos autores não enxergam inevitabilidade nele, mas sim dificuldades para se encontrar uma via de escape. Pierson (2000, 2004) agrega a questão dos retornos crescentes ou feedbacks positivos: os benefícios da escolha original, com o passar do tempo, aumentam em relação ao custo para alterar o rumo. O Brasil, no intervalo temporal estabelecido, partiu de um marco inicial (1980) caracterizado pela sua reinserção internacional no pós-transição política, tendo como ponto central a integração regional. O Mercosul foi um dos frutos colhidos. À proporção que se aproximava do marco final (2010), o Mercosul foi ganhando novos contornos e prioridades diante de um cenário transformado, no qual o Brasil teve seu papel de país emergente consagrado e sua economia integrara-se, ainda que com ressalvas, ao mercado globalizado. Apesar dos benefícios inegáveis gerados pela integração no âmbito do Mercosul, existem indícios de que a diplomacia brasileira aponta para uma nova direção.
Em resumo, o trabalho tem como objetos a política externa brasileira e o Mercosul. Trabalha-se com uma pesquisa empírica, a ser conduzida por métodos qualitativos. Trata-se de um estudo de caso, em que será traçado um quadro descritivo dos objetos e uma narrativa consolidada da evolução que apresentam no interlúdio temporal estudado. Em igual medida, possíveis caminhos investigativos ligados à causalidade podem ser apontados de forma incidental. O objetivo é identificar a importância atribuída e o papel desempenhado pelo Mercosul na estratégia de política externa brasileira, comparando-se dois marcos temporais. O trabalho terá como base a análise histórica dos objetos, com observações tomadas no tempo dentro do próprio caso. As fontes serão secundárias e primárias, as primeiras obtidas a partir da literatura especializada em integração regional e política externa, enquanto as segundas buscadas em documentos oficiais do Itamaraty e do Mercosul. Parte-se da importância da história para o estudo da ciência política, o que leva à Parte-seleção do path dependence como abordagem para o tratamento das observações e dos dados coletados. Por fim, os indícios e as observações colhidas podem desempenhar uma função analítica mais abrangente para o estudo do Mercosul e da política externa brasileira, além de eventuais pesquisas específicas relativas aos demais países-membros do bloco.
No próximo capítulo, serão trabalhados os contextos interno e externo, como forma de sustentar a análise dos objetos tanto do ponto de vista estatal (condições e eventuais limites) quanto do sistêmico (posição relativa do país). Conforme será apresentado, a transformação do ambiente interno é um substrato essencial para se entender as mudanças de prioridades da diplomacia brasileira, em especial ao se considerar as transições efetuadas nos anos 1980 e 1990. Soma-se a isso o ambiente externo, igualmente relevante e em transformação, com implicações para os objetos de estudo: o Mercosul dentro de um processo mais amplo de expansão do regionalismo em um contexto de globalização; e a política externa em relação com o pós-Guerra Fria e a ampliação dos temas e agendas internacionais. Entender a dinâmica dos condicionantes externos e internos é pressuposto essencial para o desenvolvimento do trabalho, estando em linha com o conceito de política externa empregado.
CAPÍTULO II - As Condicionantes Externas e Internas
O intuito do capítulo é traçar um panorama das condicionantes dos cenários externo e interno entre as décadas de 1980 e 2000, assim como levantar as possibilidades que se apresentavam em termos de estratégias de inserção internacional (tratadas no capítulo III) diante das transformações observadas no sistema financeiro-econômico e na ordem política. Pretende-se lançar as bases do contexto estrutural para se entender como a política externa do Brasil sofre mutações sob influência das diversas transições observadas na esfera internacional e no âmbito interno. O estudo do Mercosul (capítulo IV) também terá como pressuposto o examinado neste capítulo, uma vez que o regionalismo se vincula ao aprofundamento da globalização, representando tanto uma forma de integração de mercados quanto um mecanismo de manutenção da autonomia regional. Ademais, os processos de democratização, no âmbito regional, igualmente influenciam a dinâmica que resulta no Mercosul. Nesse sentido, há um diálogo entre os capítulos II, III e IV, que em conjunto desenvolvem uma espécie de interação estrutura-agência. Opta-se pela separação de um capítulo para a estrutura justamente por servir de substrato, em especial, para os dois subsequentes, não estando somente ligado à política externa. A divisão entre interno e externo é fruto do conceito de política externa empregado.
A justificativa metodológica para o desenvolvimento detalhado das condicionantes estruturais é a importância da história para o estudo da política. A reconstituição dos eventos, pautada na observação de outros autores, é uma forma de compensar a impossibilidade de o analista observar diretamente um período extenso de tempo. Sem esse esforço descritivo, ficariam prejudicadas as análises que envolvam hipóteses acerca da origem e do desenvolvimento de um fenômeno político (TILLY, 2011). Como detalhado anteriormente, o estudo de caso comparará marcos afastados no tempo, de maneira a corroborar a importância do quadro estrutural para entendê-los, em especial considerando-se as profundas alterações ocorridas entre eles. A apresentação sistematizada das condicionantes coaduna-se com a abordagem para o tratamento dos dados (path dependence), por permitir a localização de conjunturas e escolhas críticas ligadas ao Mercosul no marco da política externa brasileira. Deve-se, portanto, antes de se passar para
o estudo pormenorizado dos objetos e de sua interação, traçar quais as alterações na ordem externa e interna, possibilitando identificar as alternativas abertas à agência e sustentando o esforço analítico proposto no capítulo V.
Em primeiro lugar, desenvolvem-se as condicionantes externas subdividas em: o sistema financeiro-econômico internacional e a ordem política internacional. Parte-se da transição do neokeynesianismo (definição de Mann) para o neoliberalismo, passando pela crise do desenvolvimento com bases autárquicas. Os dois processos têm forte impacto no Brasil durante o período estudado e se inserem em uma mudança de paradigma para a atuação externa do país. Paralelamente, desenrolava-se um reaquecimento da disputa bipolar, que seria seguido pelo súbito desaparecimento de um dos contendores, momento de forte inflexão da ordem internacional. Iniciava-se um interlúdio de relativo otimismo, projetado como uma era de provável florescimento do multilateralismo e de consolidação de valores comuns. Como resposta, o Brasil opta por ampliar sua participação e liberalizar sua economia, projetando benefícios advindos da nova estrutura externa. A previsão não se realiza na sua plenitude, não obstante a ascensão de novos temas na agenda internacional, frustrando expectativas brasileiras. Na virada do século, o 11 de setembro (2001) ensejaria novos desafios e velhos temores quanto a um monopólio temático, somado à perspectiva do desenho de uma ordem internacional baseada no unilateralismo.
As dinâmicas em ambas as esferas (internas e externas) tiveram efeitos significativos nas escolhas dos sucessivos governos brasileiros relativas à sua inserção internacional. As mudanças do sistema financeiro, por um lado, alimentaram o país de crédito fácil com a reciclagem dos petrodólares na década de 1970, mas cobrariam a amortização dos débitos sob condições leoninas com a flutuação das taxas de juros nas economias centrais. A crise da dívida promoveu, além dos efeitos sociais negativos, um repensar do nacional-desenvolvimentismo. Nesse sentido, o pensamento neoliberal, transformado em receituário político-econômico, ganhou proeminência no Brasil e em outros países endividados. A opção brasileira pela transição de um modelo autárquico para a liberalização de sua economia foi, em parte, condicionada por influências exógenas. No entanto, questionamentos advindos dos benefícios desproporcionais aos custos não tardariam e promoveriam reavaliações na sua estratégia de desenvolvimento e de inserção internacional. Um novo mecanismo de atuação
externa se consolidaria, com um vetor já tradicional (o desenvolvimento), mas pautada na busca de uma inserção mais madura aos tempos globalizados (tratada no capítulo III).
O capítulo identifica também aspectos positivos. A abertura econômica pode ser caracterizada como um processo de aprendizado, a partir do qual ajustes são realizados. Na medida em que não se obteve os resultados idealizados da globalização, a estratégia de inserção internacional passou por adaptações. Mesmo no governo FHC, associado em grande medida a conceitos neoliberais, fez-se essa reflexão por meio do conceito de globalização assimétrica. No final do período em estudo, encontrou-se um equilíbrio maior, descrito nos paradigmas autonomia pela diversificação (Vigevani e Cepaluni) e Estado logístico (Cervo). A “quitação de hipotecas”, a partir da adesão aos regimes internacionais, somada à democratização, à estabilização econômica e à melhoria de indicadores sociais, gerou um incremento no seu prestígio e converteram as recentes conquistas internas em credenciais para o país no cenário externo. No final das contas, os constrangimentos exógenos não podem ser apontados como categóricos na definição da inserção de um país. O resultado observável vincula-se a escolhas nacionais, ainda que constrangidas pelos contextos e pelos recursos de poder disponíveis. Os constrangimentos endógenos, como o regime político aliado a temas macroeconômicos e sociais, ao final do período, transformaram-se em experiências bem-sucedidas. A política externa brasileira e as escolhas relativas ao Mercosul, consequentemente, não poderia permanecer imunes às mudanças de que trata este capítulo.
2.1 Condicionantes Externas
2.1.1 A ordem política internacional: a construção do mundo pós-Guerra Fria
As transformações do sistema internacional não se circunscreveram a sua organização econômico-financeira. O intervalo temporal trabalhado inicia-se em 1980, fase final da Guerra Fria. Após um interlúdio conflituoso no imediato pós-guerra, a divisão bipolar (BELLI, 1996, p. 120) em esferas de influência política, econômica e ideológica se consolidou e as grandes potências (que as encabeçavam) inauguraram uma era de abrandamento das tensões. A crise do neokeynesianismo atravessou, portanto, um período
de menor tensão política. Na sequência, coincidem a ascensão do novo modelo econômico-financeiro e o recrudescimento da Guerra Fria no início dos anos 1980. A aliança entre conservadores e neoliberais nos países centrais do sistema financeiro, todavia, não implicou uma exclusão das negociações como estratégia de contenção da União Soviética, em especial na segunda metade da década. As alterações na ordem política internacional impactam o Brasil, influenciando o progressivo abandono do modelo autárquico e ensejando uma esperança que seus interesses seriam contemplados em um multilateralismo construtivo. Desta forma, abrir-se à era da globalização pareceu ser uma opção adequada aos novos tempos. Manteve-se, porém, uma vertente de autonomia, marcadamente na aproximação com a Argentina e na construção da estratégia de integração regional, tendo o Mercosul como resultado principal.
A queda do muro de Berlin, o progressivo deterioramento da coesão no bloco soviético e, por fim, o desmembramento da União Soviética indicaram o fim do breve século XX, na concepção de Hobsbawm (1994). O apontamento mais evidente era o fim do dualismo político-econômico entre socialismo e capitalismo. Surgiram ainda indicações menos consensuais: o fim das ideologias, o fim da história ou o fim do Estado territorial (confrontado por fluxos transnacionais). De fato, os eventos daquela época ensejaram transformações de grande importância nas relações internacionais, marcando a afirmação da economia de mercado, da democracia liberal e do modo de produção capitalista como tendências predominantes. Além disto, o encerramento da bipolaridade possibilitou a ascensão de novos temas na agenda internacional e a discussão sobre novas polaridades. O novo cenário internacional colocou forças de integração (globalização) e de fragmentação (nacionalismo, fundamentalismos, identidades) em disputa (ALMEIDA, 2007, p. 253-55; BELLI, 1996, 120-21; SATO, 2000, p. 149-54).
Com o fim da bipolaridade, celebrando valores e modelos centrados na democracia liberal e nos direitos humanos, surgiu a esperança de que o mundo estivesse entrando em uma nova era em termos de segurança internacional. Deixava-se para trás o espectro da conflagração nuclear e visualizava-se doravante um período de paz e prosperidade. Em curto prazo, a visão teria de ser corrigida em face da eclosão de conflitos, como a Guerra do Golfo (1990-91) e as confrontações étnicas na Europa Central (exemplo
da ex-Iugoslávia)3. Havia, na realidade, um contraste entre o bem-estar social e o consenso
relativo a valores no centro capitalista e a continuidade de conflitos no Terceiro Mundo (VELASCO E CRUZ, 2012, p. 55-56). Na mesma direção, Wiarda (2007, p. 67-69) destaca que o fim da história de Fukuyama (com o predomínio de valores e práticas democráticas) ainda estava mais restrito à Europa e ao mundo anglófono, enquanto a terceira onda de democratização de Huntington ainda se estabelecia nas demais regiões do globo, caso da América Latina.
Uma palavra auxilia a definir o processo em curso: a globalização. Ainda que pareça uma extrapolação apontar o fim do Estado territorial, pouco se pode argumentar contra a afirmação de que as fronteiras políticas deixaram de ser obstáculo às forças de mercado. A queda da União Soviética pôs em dúvida o modelo de desenvolvimento autárquico, centrado no planejamento central e com forte de intervenção estatal. A vertente vencedora da confrontação Leste-Oeste promovia uma agenda alternativa, cujo vértice estava na integração de mercados. Para a América Latina, a conjuntura política coincidia com um momento de deterioração econômica. Logo, as pressões pela adesão à nova ordem internacional passariam por esses dois elementos condicionantes. Almeida (2007, p. 259) destaca o fato de os países latino-americanos terem sofrido pressões pela liberalização de seus mercados, pela diminuição da intervenção estatal e pela abertura comercial. Como previamente destacado, muitas das reformas no sentido de adequar suas economias à nova ordem internacional vieram sob a forma de contrapartidas pelo reescalonamento de dívidas ou em troca de novos empréstimos internacionais.
Neste período, gestou-se uma esperança no multilateralismo como sucessor natural da divisão do mundo em dois blocos. O incremento da interdependência e da integração de mercados fortaleciam essa perspectiva. Em contraste com a decadência econômica latino-americana, havia focos de prosperidade na Ásia e na Europa, de modo a contrabalancear a proeminência dos Estados Unidos. De fato, o multilateralismo pôde ser observado nos debates quanto às regras de comércio, cujos resultados foram a finalização da
3 Maalouf (2009, p. 47) concorda com essa correção, citando uma série de conflitos ou operações militares da
década de 1990: Iraque (1991), Somália (1992-3), Haiti (1994), Bósnia (1995), Iraque (1998), Kosovo (1999). Para o autor, a tendência de militarização somente teria tido continuidade (e não seria iniciada) com as guerras no Afeganistão e no Iraque, após 11 de setembro (2001).
Rodada Uruguai do GATT e a fundação da Organização Mundial do Comércio (OMC); além do destravamento da agenda na Organização das Nações Unidas (ONU). O incontestável poderio militar dos Estados Unidos não se estendia na mesma proporção ao âmbito político-econômico, portanto. O sistema internacional, apesar de perspectivas positivas, não superou plenamente a velha pauta de disputas de poder e conflitos localizados. Tampouco a globalização deu-se sem contrapontos, dado que a regionalização se espraiaria paralelamente (ALMEIDA, 2007, p.260-61).
A relativização do papel estatal teve outra faceta, além daquela voltada para a adesão ao livre mercado, na forma da expansão dos regimes internacionais. Os avanços não se circunscreveram ao meio-ambiente, na agenda desde a década de 1970, mas abrangeram temas como: desenvolvimento social; assentamentos humanos; população e desenvolvimento; e direitos humanos. O entre guerras e o pós-2º Guerra Mundial foram acompanhados de tentativas de institucionalizar uma organização internacional em prol da paz, sendo que ambas enfrentaram óbices essenciais. A Liga das Nações (fundada 1919) colapsou em decorrência das rivalidades latentes derivadas do Tratado de Versalhes e da não participação dos Estados Unidos. A Organização das Nações Unidas (ONU), fundada em 1945 por meio da Carta de São Francisco, teve sua atuação tolhida por rivalidades Leste-Oeste, tornando dificultosos os empreendimentos multilaterais (ALMEIDA, 2007, p. 300-307). O início da década de 1990 marcou a retomada da esperança multilateral4, corroborada
pela organização de relevantes conferências internacionais: meio-ambiente (Rio, 1992), direitos humanos5 (Viena, 1993), população e desenvolvimento (Cairo, 1994), entre outras
(ALVES, 2001).
Não obstante o otimismo acerca do reatamento de um grau de multilateralismo e da expansão da democracia, o sistema internacional manteve feições inerentes a seus componentes, quais sejam, a sua característica anarquia (inexistência da uma autoridade
4 No Conselho de Segurança, em sentido diverso, havia um pessimismo relativo a seu papel como garantidor
da paz mundial. Amado Cervo (2007a, p. 336) destaca a falta de vontade política para a realização desta missão institucional, tendo em vista operações de pouco sucesso na década de 1990.
5 Os temas vinculados aos direitos humanos ganhariam lugar de destaque nas políticas exteriores dos países
centrais após o fim da Guerra Fria, tendo como uma de suas implicações práticas a expansão do número de intervenções humanitárias (VELASCO E CRUZ, 2012, p. 56-57), afirmação corroborada na análise de Cattaruzza (2014) sobre a natureza dos conflitos militares.
global) e uma espécie hierarquia entre países (desequilíbrio em termos de poder, apesar da igualdade de jure). Assim, o quadro conceitual das relações internacionais continuava válido, mesmo confrontando alterações quanto aos Estados soberanos e ao novo equilíbrio que se visualizava. Um dos temas clássicos, igualmente, seguiu em pauta. O arrefecimento das tensões ideológicas, vinculadas ao embate Leste-Oeste, não implicou a redução imediata de gastos com defesa (somente a Europa seguiu tendência sustentada de queda) e tampouco promoveu a pacificação de todas as zonas conflituosas. Pelo contrário, regiões dos Bálcãs, da África, do Oriente Próximo e do antigo Império Soviético mergulharam em sangrentos conflitos. A esses problemas, adicionou-se uma série de novas ameaças: o narcotráfico, as redes criminosas transnacionais, a deterioração ambiental, o terrorismo, os conflitos étnicos. Na realidade, tomando todos os efeitos advindos da globalização, o novo mundo ganhava em complexidade e não se tornava menos perigoso (CERVO, 2007a, p. 317-19; VELASCO E CRUZ, p. 58-59; CATTARUZZA, 2014, p. 26).
Na América Latina, o movimento em direção à globalização e à regionalização pôs em questão o modelo de desenvolvimento predominante durante décadas na região. A estratégia do nacional-desenvolvimentismo foi substituída pela liberalização comercial, a abertura ao capital e a investimentos estrangeiros, além das adaptações impostas por planos de pagamentos de dívidas externas. Cervo (2007a, p. 327-28) contra-argumenta no tocante ao papel do Estado. O autor defende uma mudança da função e não um enfraquecimento estatal, utilizando como ponto de sustentação uma mudança da estratégia de desenvolvimento. A adoção de políticas neoliberais deu-se pela ação do Estado, por intermédio da redução tarifária, de privatizações e de medidas para a estabilização monetária. Os latino-americanos adotaram políticas para aderir a uma economia voltada para o exterior a partir da abertura de suas economias. O benefício da nova estratégia seria a internalização de tecnologias e processos, incrementando a competitividade de suas economias. Nessa dinâmica, poder-se-ia identificar claramente funções para o Estado-nação, mesmo em um ambiente de pressões transnacionais.
A distribuição desigual de benefícios e mesmo os malefícios da nova ordem internacional esclarecem um aspecto adicional. O fenômeno da globalização não é unidimensional nem unidirecional. Na realidade, o elemento econômico forma uma de suas
muitas dimensões, à qual se pode adicionar questões políticas, culturais, tecnológicas, sociais, militares. Em tese, a difusão tecnológica e a especialização produtiva se traduzem em uma melhor qualidade de vida, claramente um impacto positivo. Na prática, a distribuição e a difusão do custo-benefício é desequilibrada. Observa-se um poder militar incontestável dos Estados Unidos, um predomínio das formas culturais ocidentais; uma promoção dos valores da democracia liberal e do livre mercado como modelo6; e uma concentração de
inovações tecnológicas em poucos enclaves estratégicos. O argumento econômico de uma melhoria da posição relativa (baseada no conceito de custo de oportunidade) dos países que se engajam na globalização não exclui a persistência da uma lógica de dependência e desigualdade no âmbito do sistema internacional. Por outro lado, temas e debates têm tomado feições interdependentes, tornando a globalização ainda mais complexa e exigindo maior reflexão para construção de quadros analíticos (WIERDA, 2007, p. 1-13; 53-77).
Aliada à deterioração do modelo econômico predominante, a década de 1970 também marcou o início de um novo ciclo de democratização, nas palavras de Huntington a terceira onda. A partir de então, ocorre a expansão do número de países sob regimes liberal-democráticos, cujo o ritmo de crescimento suplanta aquele de modelos de menor liberdade. Na América Latina, por exemplo, a porcentagem de países livres (segundo classificação da Freedom House7) passou de 33% em 1975 para 67% em 2006, ainda que acompanhada da persistência de níveis preocupantes de desigualdade social, racismo, criminalidade, corrupção e pobreza. Em outras partes do globo, forjou-se um modelo liberal alternativo, combinando alguns elementos democráticos com outros autoritários, como na forma de eleições não plenamente competitivas. Apesar das ressalvas, o aspecto positivo da terceira onda de democratização é a não expansão de formas parcialmente livres ou não livres de regimes políticos, com progressos adicionais no horizonte à medida que instituições e
6 Um importante desafio ao modelo vem da China, cujo “capitalismo com características chinesas” trouxe
elevados índices de crescimento econômico, sem a contrapartida de liberalização do controle político. A comparação com a ascensão de outras potências quando em etapas de desenvolvimento similares esclarece a escala da evolução chinesa, com seu crescimento de cerca de 10% ao ano entre 1978-2011. Os EUA cresceram em média de 4% entre 1870-1914; a Rússia 4,6% entre 1928-1939; e o Japão 9,3% (próximo ao ritmo chinês, mas em um período mais curto) entre 1950-1973 (HU, 2015, p. 8).
7 A Freedom House é uma organização não governamental que anualmente publica relatórios relativos à
práticas democráticas se consolidem. A era da globalização é caracterizada, portanto, pelo avanço da democracia (SKELLEY, 2007, p. 35-49).
Há ainda uma outra faceta da globalização. Trata-se da mudança no âmbito dos conflitos armados, seja em termos de multiplicação de incidentes (fato já identificável na década de 1990) seja em relação propriamente à mudança de perfil. A globalização neste terreno toma forma da diminuição das guerras na sua concepção clássica (entre atores estatais), cujo substituto foi a uma espécie de retorno da iniciativa não estatal (civil) para conflitos armados. A principal convergência com as outras dimensões da globalização talvez seja o fato de que houve uma crescente transnacionalização também dos conflitos internos, dificultando o traçado de uma linha divisória entre as disputas internas e aquelas com conexões internacionais (CATTARUZZA, p. 16-17). Além disto, observa-se a formação de redes transnacionais para o crime e o terrorismo. O atentado de 11 de setembro de 2001 traria à tona o combate a grupos civis e a Estados nacionais que provessem auxílio a redes terroristas (apesar de inexistir uma definição internacional de terrorismo e uma lista unificada de organizações desse tipo). Neste contexto, o terrorismo suplantou as antigas ameaças e tornou-se o ponto central das discussões internacionais relativas à paz e à segurança internacional na década de 2000 (CUNHA, 2009, p. 15-19).
Aquela esperança multilateral, no imediato pós-Guerra Fria, foi questionada a partir dos ataques perpetrados por uma rede terrorista aos Estados Unidos na manhã de 11 de setembro de 2001. De imediato, ocorre uma inflexão da agenda internacional, as discussões sobre desenvolvimento e meio-ambiente são ofuscadas pela centralidade adquirida pelo combate ao terrorismo. Alguns analistas chegaram a apontar uma alteração da ordem internacional, retomando a lógica de polarização do tipo hobbesiana. Os Estados Unidos retomam a autoproclamada prerrogativa de agir unilateralmente, se necessário desafiando pareceres multilaterais (CUNHA, 2009, p. 20-26). Outros temas de relevância são impregnados com prioridades do campo da segurança8. De certa maneira, houve um retorno
à lógica monotemática, prevalente em parte da Guerra Fria, forçando a diplomacia brasileira
8 Cabe uma ressalva, tendo em vista que ocorrem ainda ataques terroristas de grande escala na Espanha, em
2004, e no Reino Unido, em 2005. A preocupação com o regime internacional antiterrorista, logo, não foi exclusivamente norte-americana.
