Os CME segundo a literatura na área

Importa esclarecer que, para a realização da revisão da literatura sobre CME no Brasil, foram privilegiados, entre outros autores: Teixeira (2004); Souza & Vasconcelos (2006); Elias (2007); Werle (2008); Vasconcelos (2012); Duarte & Oliveira (2013); Souza (2013), que têm empreendido estudos e pesquisas exaustivas sobre a criação, a implantação e o funcionamento de tais instâncias, a partir da LDB/96, e, em especial, o trabalho “Mapa dos Conselhos Municipais de Educação no Brasil: criação, implantação e funcionamento institucional e sociopolítico”, organizado pelo Professor Donaldo Bello de Souza (SOUZA, 2013).

De acordo com Souza, Duarte & Oliveira (2013), as pesquisas sobre CME no país são, em geral, estudos de caso de natureza qualitativa, com predominância do enfoque analítico- descritivo, apoiados em análises de conteúdo.

Quanto às temáticas de tais pesquisas, Souza (2003) constata que elas indagam, prioritariamente, sobre “a atuação e as formas de sociabilidade que condicionam a concretização de processos de gestão democrática do ensino”, sobre as implicações “da descentralização político-administrativa de um sistema educacional federativo” e, ainda, “sobre a cultura política presente no país”.

Em 2006, ao efetuarem um balanço das publicações nacionais sobre os CME, Souza & Vasconcelos (2006) constatavam que:

[…] identifica-se que a preocupação com a participação da sociedade civil em ambos os Conselhos [os Municipais de Educação e os Municipais de Acompanhamento e Controle Social] se constitui numa temática recorrente entre os trabalhos analisados, nos quais sobressai o exame em torno, não apenas do grau de sua representatividade colegiada, mas, sobretudo, no que tange à qualidade dessa participação social. (SOUZA; VASCONCELOS, 2006, p. 51).

Em uma cartografia dos CME a partir de estudos teórico-empíricos, Souza, Duarte & Oliveira (2013, p. 48) organizam a produção considerada em três grupos de investigação. O primeiro grupo, com maior número de pesquisas, “ao identificar a pluralidade das dificuldades por que passam esses Conselhos, os inviabiliza sociopoliticamente, atribuindo suas limitações à problemática estrutural [...].”

Trata-se de investigações que, embora de natureza crítica, podem aqui ser cognominadas “pessimistas” ou até mesmo “céticas”, isto também em virtude do fato de atrelarem as análises na negatividade que marca a criação, a implantação e o funcionamento institucional e sociopolítico dessas instâncias colegiadas, não permitindo o desvelar de suas possibilidades de transformação social e histórica, mesmo que a longo prazo. Aqui os CMEs são vistos como detentores, em especial, de grandes “limitações”. (SOUZA; DUARTE; OLIVEIRA, 2013, p. 48).

deslocam seu olhar dos entraves estruturais e conjunturais por que passam determinados CMEs, fixando-o na exacerbação de seus eventuais benefícios e virtudes para a formulação das políticas públicas de educação locais, ignorando, por questões ideológicas (e aqui incluímos não apenas as formas de análise, mas os aspectos metodológicos de coleta de dados empregados nessas pesquisas), os conflitos e as relações de poder que marcam seu funcionamento, tratando-os como instâncias instrumentais e técnicas, nestes termos neutras e apolíticas, de organização do sistema municipal de ensino. Em outras palavras, trata-se de investigações que, isentas de perspectiva crítica, podem aqui ser designadas como “otimistas”, ou melhor, “românticas”, pois desmedidamente acentuam a positividade que marca a criação, a implantação e o funcionamento institucional e sociopolítico dos CMEs no país [...]. Aqui os CMEs são vistos como detentores, em especial, de grandes “possibilidades”. (SOUZA; DUARTE; OLIVEIRA, 2013, p. 48).

E, por fim, os do terceiro grupo de pesquisas, em menor escala,

adotam mecanismos analíticos não lineares, não enveredando suas perspectivas quer para a afirmação da inexequibilidade institucional e/ou sociopolítica dos CMEs, quer apologeticamente para o aperfeiçoamento ou adequação do “parque” de CMEs instalado no país, mas, sem desprezar seus limites, que são de ordem estrutural e conjuntural, vislumbram possibilidades de superação, isto sob o enfoque histórico- social. Elas o fazem na exata medida em que reconhecem que as configurações dessas instâncias colegiadas não são estáticas, variam portanto no tempo e espaço, especialmente em face da mudança dos governos locais, das alterações na composição do órgão colegiado, de um processo, mesmo que lento, de maturação sociopolítica local, entre outros aspectos, já que são mediadas pela ação política de seres sociais. [...] Aqui os CMEs são vistos como detentores de grandes “limites” e, a um só tempo, “possibilidades”. (SOUZA; DUARTE; OLIVEIRA, 2013, p. 49).

Côrtes (2006, apud AZEVEDO, 2012), em trabalhos sobre instâncias participativas, traçou considerações semelhantes às de Souza, Duarte e Oliveira (2013):

Essa autora evidenciou as diferentes contribuições dos analistas das experiências participativas para o debate teórico sobre governabilidade, formulação e implementação de políticas públicas. Destacou as diversas vertentes tanto na perspectiva daqueles que são céticos em relação à possibilidade de tais experiências democratizarem a gestão pública como daqueles que são otimistas em relação a essa realização. Conclui que para os céticos não seria possível assegurar que os fóruns participativos contribuem para a democratização da relação entre Estado e sociedade civil. Consideram que tais espaços participativos não viabilizariam um acesso universal dos cidadãos e que seriam controlados por atores com maiores recursos de poder. Diferentemente, a vertente mais influente dentre os otimistas ressalta o limites da democracia representativa e apresenta os fóruns participativos como formas de democracia participativa, a qual, seria mais democrática que a democracia representativa. (CÔRTES, 2006 apud AZEVEDO, 2012, p. 148).

Os CME nas pesquisas contempladas nesta revisão são considerados canais, espaços, instâncias, instrumentos, órgãos colegiados (SOUZA; VASCONCELOS, 2006; SOUZA, 2013); instâncias de controle social e fiscalização (DUARTE; OLIVEIRA, 2013); “órgãos com funções decisórias e fiscalizadoras, para apreciar assuntos referentes a escolas, professores, currículos, programas, materiais pedagógicos e outros diversos temas educacionais alusivos ao ensino (VASCONCELOS, 2012, p. 64); colegiados participativos

(WERLE, 2008); “arenas de embates e disputas, em que, em princípio, emergem, de forma democrática, decisões políticas e administrativas” (GUIMARÃES, 2007, p. 13).

Para efeitos desta revisão da literatura, em termos do que ela pode ajudar com o objeto da pesquisa, enfatizam-se três aspectos relacionados aos CME no país: 1) condicionantes e implicações da sua criação; 2) desafios do seu funcionamento; 3) composição e formas de escolha de seus representantes; e 4) resultantes da participação.

Vários autores (OLIVEIRA et al. 2006; SOUZA; VASCONCELOS, 2006; ELIAS, 2007; AGUIAR, 2013; DUARTE; OLIVEIRA, 2013; SOUZA, 2013; SOUZA; VASCONCELOS, 2013) destacam que a sua criação esteve atrelada: a) aos processos de descentralização e municipalização no âmbito da educação na década de 90, orientados por políticas neoliberais, que, no contexto da denominada Reforma do Estado, emergiram como instrumentos de regulação; b) à retração dos estados na educação infantil (AGUIAR, 2013), em especial após o FUNDEB. (AGUIAR, 2013; SOUZA, 2013; SOUZA; DUARTE; OLIVEIRA, 2013; entre outros).

Estes aspectos que orientam a criação dos CME são associados a problemas estruturais que dificultam, ou mesmo impedem que ações mais autônomas sejam empreendidas nestes espaços instituídos. As dificuldades mais apontadas são: a) pouca ou nenhuma orientação coordenada para a sua criação (TEIXEIRA, 2004; DUARTE; OLIVEIRA, 2013; FERREIRA; FERREIRA, 2013); b) forte dependência dessas instâncias em relação à SME, SEE e/ou CEE (OLIVEIRA et al. 2006; SOUSA; VASCONCELOS, 2006; SOUSA, 2013); b) inexistência de infraestrutura física e de recursos humanos (MARTINS; OLIVEIRA; PIMENTA, 2013); c) falta de comunicação entre o Conselho e a comunidade local (ELIAS, 2007; MARTINS; OLIVEIRA; PIMENTA, 2013); d) excessiva burocratização (OLIVEIRA et al. 2006; MARTINS, OLIVEIRA; PIMENTA, 2013; SOUZA; VASCONCELOS, 2013); e) restrita representatividade de movimentos sociais (ELIAS, 2007; WERLE, 2008); f) falta de transparência de suas ações (CALDERÓN; SOUZA, 2013). Tais dificuldades possivelmente estão marcando a função política desses órgãos, o que talvez explique a pouca presença de CMEs com funções de controle, fiscalização, mobilização e proposição.

Duarte & Oliveira (2013) ainda acrescentam que:

Na Federação brasileira há tendência nas relações intergovernamentais na área da educação, especialmente para a articulação de ações entre o Executivo federal e os governos subnacionais, de contratualização em torno de projetos e programas mediante a pactuação de resultados. Se as regras que foram acordadas não puderem receber análise prévia dos CMEs, continuar-se-á a encobrir interesses restritos de grupos e/ou corporações sob um falso discurso de participação. Ou seja, as novas formas de relações intergovernamentais acham-se mescladas com velhas relações de centralismo e neopatrimonialismo, e os CMEs, instâncias de controle social e

fiscalização, vêem responsáveis por acompanhar ações sobre as quais não deliberaram. (DUARTE; OLIVEIRA, 2013, p. 182).

Nesse sentido, considera-se que o executivo tem um papel fundamental no processo de criação do CME, pois, mais do que reconhecer a participação da sociedade nestes órgãos, ele deve criar condições institucionais para que essa se efetive, ou seja, é preciso vontade política do Estado para que a participação política esteja em sintonia com a perspectiva de uma representação cidadã.

As pesquisas também constatam que, em geral, a criação do CME antecede a institucionalização dos SME (AGUIAR; 2013; GOMES et al.; 2013; SOUZA; 2013; entre outros).

O debate sobre a criação é associado, também, às lutas de movimentos sociais que, em alguma medida, contribuíram para a criação dos CME em determinadas localidades. Criação essa associada às possibilidades de imprimir uma nova sociabilidade democrática por meio da participação institucional (ELIAS, 2007; MARTINS; OLIVEIRA; PIMENTA, 2013); uma maior autonomia na gestão da educação municipal (DUARTE; OLIVEIRA, 2013).

Os aspectos apontados nas pesquisas que sustentam a criação dos CME são sintetizados por Ferreira & Ferreira (2013):

[...] há duas interpretações referentes à criação dos Conselhos municipais, apontando para direções opostas. Uma entende a criação dos CMEs como parte da estratégia da transferência da responsabilidade pela gestão administrativa do ensino fundamental e da educação infantil. Aponta-se, a partir dessa linha de argumentação, que há por trás de um discurso de descentralização e democratização da gestão uma estratégia da responsabilização dos municípios pela escolarização mínima de sua população. Enquanto isso, a União teria seu orçamento “livre” para o pagamento de juros da dívida externa e outros compromissos. Outro argumento utilizado por essa perspectiva sustenta-se na ideia de que o modelo da política educacional tem uma aparência descentralizadora, porém esconde uma engenharia em que estados e municípios ficam “amarrados” pela estrutura traçada no âmbito federal. Assim, os CMEs, nessa etapa de implementação dos sistemas de ensino, têm uma tendência a cumprir funções muito mais normativas e propícias à burocratização e à legitimação das ações do Executivo. A segunda interpretação entende como positiva a presença da sociedade civil na composição dos Conselhos, apontando para uma nova concepção de gestão e para a afirmação das novas identidades dos atores sociais antes excluídos e como um espaço potencial de exercício da cidadania e do controle da coisa pública. Essa interpretação é estimulada no seio da luta pela participação popular na gestão pública desde a década de 1970 e inscrita posteriormente na CF 1988. No conjunto de transformações vividas na década de 1990, no âmbito das reformas do Estado, a forma de gestão descentralizada por meio de Conselhos passa a ser a tônica dos planos e projetos governamentais. (FERREIRA; FERREIRA, 2013, p. 118).

Contudo, Cunha (2013) considera que ainda são necessários estudos que revelem a relação entre configuração política e cultura local que subsidiaram (e subsidiam) a criação dos CME no país.

Considerando-se o potencial democratizante desses órgãos colegiados, tendo em vista a ampliação da representação-participação neles instituída, as funções que têm exercido configuram-se como desafios à gestão democrática da educação municipal.

A maioria das pesquisas consideradas nesta revisão constata que os CME têm exercido, prioritariamente, funções consultiva e deliberativa; seguida da normativa, permanecendo, em último lugar, a função fiscalizadora (OLIVEIRA et al. 2006; AGUIAR, 2013; SOUZA; VASCONCELOS, 2013), atuando de forma tipicamente técnico- administrativa (GOMES et al., 2013; SOUZA; DUARTE; OLIVEIRA, 2013).

Se a função deliberativa é uma das mais exercidas pelos CME em todo o país, ela não está atrelada à sua força para implementar suas recomendações na prática (OLIVEIRA et al., 2006; CUNHA, 2013), seja pela pouca ou nenhuma autonomia destes órgãos junto ao executivo, seja pela desarticulação entre ele e os demais órgãos no âmbito da gestão educacional no município (ANDRADE, 2010).

A desarticulação entre instâncias de participação e de decisão no âmbito da educação municipal foi constatada, por exemplo, em pesquisa realizada por Andrade (2010) acerca do CME de Recife, na qual ficou evidenciada que a desarticulação institucional, ou falta de intersetorialidade, é um fenômeno presente na gestão da educação naquele município.

Dados da pesquisa de Furtado (2010) sobre o CME de Barreiras/Bahia corroboram com as constatações de Andrade, pois ele constatou que ainda persiste, na gestão da educação naquele município, a falta de clareza de cada órgão sobre o seu papel político-administrativo e pedagógico e de diálogo entre eles. Entretanto, não foram constatadas ações de enfrentamento dos seus conselheiros para superar a cultura política local e suas implicações no SME daquele município. Prevalece, assim, uma participação tutelada no CME, e este não se configura como mecanismo de representação e participação política.

Em pesquisa realizada sobre o CME do Distrito Federal, por exemplo, a função normativa está atrelada à orientação e regulação, por meio de normas e diretrizes, para a organização didática, administrativa e disciplinar das instituições de ensino públicas e privadas do seu SME. Percebe-se que a sua função deliberativa é decorrente da sua função normativa, na medida em que o Conselho delibera sobre os assuntos que geram dúvidas de interpretação ou quando não existem critérios estabelecidos e, assim geram pareceres que são homologados pelo executivo (FARIA, 2006).

Já em pesquisa sobre os conselhos mineiros, Duarte & Oliveira (2013) observam que, dos seus 853 municípios, 657 (77%) têm CME, sendo que 547 (64,1%) são consultivos; 523 (61,3%) são deliberativos; 488 (57,2%) são fiscalizadores e 358 (41,9%) são normativos, tal como já pontuado. As autoras consideram que:

A hipótese de que as funções normativa e fiscalizadora poderiam resultar de um aprofundamento das práticas de participação e da influência da gestão democrática da educação prevista na CF de 1988, e ratificada em legislação posterior, não pode ser confirmada pelos dados de criação de CMEs com essas funções em Minas Gerais. Diferentemente do que se poderia presumir a partir dessa hipótese, a criação de CMEs sem função normativa e fiscalizadora não se reduz ao longo dos anos, nem a partir do marco de criação da LDB de 1996. [...] A atribuição da função normativa não parece estar, desse modo, direta e positivamente associada à hipótese de empoderamento dos CMEs vis-à-vis a formalização da gestão democrática da educação nos municípios mineiros. De outro modo, o menor percentual de institucionalização dessa função na criação dos CMEs mineiros pode estar relacionado à opção pela adesão ao Sistema Estadual de Educação e à consequente atribuição da função normativa aos respectivos órgãos estaduais. Quanto à função fiscalizadora, dos 169 municípios que criaram Conselhos sem essa função, 82% (n = 139) o fizeram entre os anos de 1997 e 2009. Esse dado evidencia que para o conjunto dos Conselhos sem função fiscalizadora nos municípios mineiros a LDB de 1996 (Brasil 1996) não induziu a uma reversão dessa tendência funcional, embora tenha induzido ao crescimento do número de Conselhos [...]. (DUARTE; OLIVEIRA, 2013, p. 170).

As autoras ressaltam ainda que é difícil traçar conclusões acerca do funcionamento desses conselhos, pois a produção científica sobre eles ainda é insuficiente. No mapeamento da literatura sobre CME no estado, entre 1996 e 2010, elas identificaram apenas 13 trabalhos: cinco dissertações, dois artigos e seis trabalhos publicados em anais de eventos.

As dissertações identificadas aprofundaram-se, cada uma, em estudos de caso dos CMEs dos municípios de Juiz de Fora (n = 2), Uberlândia (n = 1), Belo Horizonte (n = 1) e Poços de Caldas (n = 1). Três foram defendidas em programas de pós- graduação da área de educação e outras duas em programas de outras áreas: administração e ciência política. A existência de nove programas de pós-graduação em educação no estado de Minas Gerais não parece repercutir em um volume significativo de produção sobre CMEs. De apenas cinco dissertações identificadas, três foram defendidas em programas de pós-graduação mineiros, respectivamente vinculados à Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), à Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF) e à Universidade Federal de Uberlândia (UFU). As duas outras dissertações foram defendidas junto aos programas de pós-graduação vinculados à Universidade Federal Fluminense (UFF) e à Universidade de São Paulo, Campus de Ribeirão Preto (USP/Ribeirão Preto). (DUARTE; OLIVEIRA, 2013, p. 176-177).

Considerando-se o universo de trabalhos sobre CME em Minas, conclui-se que há pouca quantidade de pesquisas sobre CME no estado, e pouca (ou nenhuma) abrangência territorial nas pesquisas (todas são estudos de caso em municípios específicos). Ao lado disso, verifica-se a inexistência de pesquisas que relacionem categorias analíticas, tais como representação, com o papel desempenhado pelos CME na constituição dos SME em Minas e/ou com as condições educacionais no município. E, por fim, tendo em vista os aspectos assinalados, existe uma dificuldade enorme para generalizações sobre esses órgãos, ainda que parciais (DUARTE; OLIVEIRA, 2013).

Apesar de prevalecer as funções consultivas e deliberativas nos CME no país, Calderón & Souza (2013, p. 199) constataram que, em pesquisas sobre os CME do Paraná e

de Santa Catarina, nestes sobressai a sua função fiscalizadora, com atribuições, por exemplo, de “avaliar as experiências pedagógicas da rede”. Atribuição, inclusive questionada pelos pesquisadores, tendo em vista as diferentes possibilidades do seu uso político. Eles destacam, ainda, que os processos de normatização, organização e funcionamento do seu SME, no que se refere, por exemplo, ao rendimento, aproveitamento escolar e à transferência de alunos consistem numa das atribuições igualmente importante deste CME. Já em relação à função consultiva, eles consideram que ela esbarra na questão da capacitação dos conselheiros.

Quanto aos CME do Rio de Janeiro, verifica-se que as dificuldades na efetivação de funções diferenciadas estão atreladas à falta de clareza das suas atribuições e às limitações estruturais e materiais do próprio colegiado (SOUZA; VASCONCELOS, 2013).

Mesmo com um número significativo de conselheiros detentores de vagas nos colegiados por meio de representações de instituições, entre elas os poderes públicos e demais setores da educação local, as ações de grande parte dos CMEs aqui evocados não são decisórias, embora prevejam deliberações e pareceres para esse fim. Contudo, na prática, as proposições dos colegiados fluminenses normalmente se referem a documentos que, elaborados no âmbito da SME local, são apenas submetidos ao Conselho para que este “participe” de sua aprovação, chancelando-os. (SOUZA; VASCONCELOS, 2013, p. 143).

A baixa capacidade deliberativa condiciona a baixa capacidade propositiva, revelam os dados da pesquisa de Ferreira & Ferreira (2013) em CME, no Estado Espírito Santo. A participação limitada às entidades com assento nos CME; a baixa representatividade destas entidades junto à sociedade em geral; a reduzida participação dos segmentos mais pobres e menos escolarizados da população junto aos Conselhos do Espírito Santo corroboram com a sua baixa capacidade deliberativa e propositiva, e produzem uma baixa participação política nestes órgãos (FERREIRA; FERREIRA, 2013).

Quanto aos CME de São Paulo, Martins, Oliveira & Pimenta (2013) relataram que, em geral, apesar de em suas leis de criação estar registrada a sua função deliberativa e normativa, a maioria desempenha funções estritamente consultivas. Os CME desse estado assinalam as suas dificuldades em relação à comunicação e à difusão de suas decisões, o que acaba por dificultar, ainda mais, o seu potencial mobilizador.

As funções exercidas estariam articuladas à natureza desses órgãos (CURY, 2006; DUARTE; OLIVEIRA, 2013), ou seja, aos condicionantes da sua criação, nos termos já assinalados, os quais, entre outras implicações, comprometem a autonomia do seu funcionamento (CUNHA et al., 2013; FERREIRA; FERREIRA, 2013; MARTINS; OLIVEIRA; PIMENTA, 2013).

Se a criação dos CME enfrentou conflitos políticos e administrativos em algumas localidades, a sua implementação revelou outros obstáculos, dentre eles se destacam, nas pesquisas consideradas:

a) conselheiros nomeados sem conhecer suas funções (MEIRA, 2004; OLIVEIRA et al., 2006; LIMA; RAIC; SANTOS, 2009; PIEROZAN, 2006);

b) regimento interno em contradição com a sua lei de criação (MEIRA, 2004; OLIVEIRA et al., 2006);

c) ausência de infraestrutura física e logística do órgão (ASSIS, 2004; OLIVEIRA et al., 2006; CALDERÓN; SOUZA, 2013; PIEROZAN, 2006);

d) inexistência de apoio financeiro (OLIVEIRA et al., 2006; CALDERÓN; SOUZA, 2013);

e) dependência administrativo-financeira do CME em relação à SME (LIMA; RAIC; SANTOS, 2009; CALDERÓN; SOUZA, 2013; PIEROZAN, 2006);

f) número insuficiente de pessoal (MEIRA, 2004; OLIVEIRA et al. 2006; CALDERÓN; SOUZA, 2013);

g) falta de conhecimento técnico dos conselheiros (MEIRA, 2004; OLIVEIRA et al., 2006; LIMA; RAIC; SANTOS, 2009; CALDERÓN; SOUZA, 2013);

h) caráter voluntário de seus membros, o que implica pouco tempo destinado aos encontros (ASSIS, 2004; OLIVEIRA et al., 2006; CALDERÓN; SOUZA, 2013);

i) tendências de os secretários municipais de Educação acumularem sua presidência em paralelo à crescente dependência em relação à SME e ao CEE (ASSIS, 2004; OLIVEIRA et al., 2006; PIEROZAN, 2006; CALDERÓN; SOUZA, 2013);

j) uso político-partidário do espaço desse Conselho como mecanismo de oposição ao governo local (LIMA; RAIC; SANTOS, 2009);

k) não observância ou descumprimento pelo poder público das deliberações e normatizações do CME (LIMA; RAIC; SANTOS, 2009; CALDERÓN; SOUZA, 2013);

l) baixa representatividade (PIEROZAN, 2006).

Entretanto, Souza, Duarte & Oliveira (2013) assinalam que:

De modo mais radical, poderíamos postular que os CME no país estão a cumprir