4 INTERCÂMBIO COMERCIAL: BRASIL E ARGENTINA
4.1 COMÉRCIO EXTERIOR E POLÍTICA COMERCIAL: UMA BREVE RESENHA
A partir de uma análise comparada da evolução histórica do comércio exterior e da política comercial do Brasil e da Argentina, pode-se observar elementos semelhantes assim como componentes de diferenciação. A semelhança mais evidente consiste no baixo desempenho da inserção desses países no comércio internacional, comparando-se com outras economias emergentes. Já a diferença mais evidente, consiste na persistência relativa dos objetivos e das políticas brasileiras comparada com a flutuação rápida e profunda dos objetivos e políticas na Argentina, segundo Lavagna, 1997.
Com relação às semelhanças entre as duas economias, observa-se uma queda na proporção do setor industrial na geração do PIB, no período de 1980 a 1995, como também a perda da participação nos mercados mundiais. A causa desse processo encontra-se nas políticas de substituição de importações13, onde esses países operaram num contexto de economias fechadas, protegidas por tarifas altas e, sobretudo, por regimes não tarifários, que resultaram em sistemas de proteção rigorosa.
Quanto às diferenças, podem ser observadas no processo histórico desses dois países. O Brasil adotou o modelo de substituição das importações e, a partir dos anos 70, ligou a industrialização a abertura exportadora. Já a Argentina, ao contrário, começa nesse mesmo período uma política de zigzag entre a abertura comercial unilateral e a substituição das importações, adotou políticas de abertura consistentes, tais como diminuição de tarifas, eliminação de restrições paratarifárias e moeda supervalorizada, que ocasionaram em déficits da balança em conta corrente e um processo de endividamento externo14. Dessa forma, a
13 Esse processo de industrialização demandava importações crescentes de bens de capital e dos insumos intermediários ainda não produzidos domesticamente (Coutinho, 1999).
Argentina financiou a sua abertura comercial, basicamente a importação de produtos industriais, que modificou a estrutura produtiva manufatureira local. O resultado foi um aumento da especialização primária da economia e redução do conteúdo tecnológico das exportações.
Nos anos 90, o Brasil e a Argentina enfrentaram e ainda enfrentam atualmente, as conseqüências da inflexibilidade diante das mudanças, com relação às políticas de comércio exterior (Lavagna, 1997).
O Brasil, nos anos antecedentes à década de 90, mantinha uma política de comércio exterior bastante protecionista em relação ao mercado interno, mantendo tarifas de importações elevadas chegando a 100%, principalmente por causa da lei dos produtos similares.
“Esses regimes conviviam com regimes que criavam exceções15, em geral, ligados à promoção das exportações. Esses programas garantiam a possibilidade de importar insumos e bens de capital sem tarifas ou tarifas reduzidas se assumissem compromissos de exportação. Como consequência dessa combinação, as tarifas nominais médias de 90%, chegaram em 1984 a ser” reais” de pouco menos de 20%.” (Lavagna, 1997, p. 9).
Na Argentina instituiu-se, em 198616, um programa de “abertura de mão dupla” com uma política de comércio exterior e industrial voltadas para o estímulo das exportações e redução das importações. Essa política tendia a diminuir os custos de bens de capital, dos insumos, dos estímulos fiscais, além dos financeiros e institucionais à exportação incremental de bens industriais. Foi completado com a proposta de criação de uma “associação preferencial” de integração com o Brasil.
15 “Mais de 60% das importações chegaram a entrar sob regime de exceção, em 1995” (Lavagna, 1997, p.9).
De acordo com Lavagna (1997), até a década de 90, quando a Argentina não tinha restrições quantitativas, o Brasil tinha 100% de sua lista alfandegária com diversas restrições. Essas altas tarifas eram também consideradas como uma defesa com relação a importações predatórias. Nesse período, o acordo de integração regional significava para o Brasil uma variável de sua política de comércio exterior de ordem política e não de ordem estritamente econômica.
Na década de 90, esses dois países aderiram às prescrições de políticas baseadas no chamado “Consenso de Washington” e receberam um abundante ingresso de capitais. Este Consenso destacou-se pela sua principal função, que era atender aos interesses do capital financeiro internacionalmente, que buscava oportunidades lucrativas fora dos países centrais. Dessa forma, os países da América Latina, depois de um longo período de carência cambial, podiam estabilizar seus preços tendo como principal âncora o controle da taxa de câmbio (Coutinho, 1999).
A década 90 é a primeira, em várias, na qual o produto industrial da Argentina supera, em suas taxas de crescimento, o do Brasil. Isso porque a Argentina iniciou seu processo de estabilização17mais de três anos antes que o Brasil.
Na estrutura produtiva argentina, verifica-se uma predominância das atividades processadoras de recursos naturais (petróleo e gás) e agroindustriais do tipo commodities (grãos, lácteos, carnes etc)18.
17 O Plano de Estabilização teve um impacto de expansão sobre o crédito e o poder aquisitivo e, em última instância, sobre a demanda no período em que a capacidade industrial era pouco utilizada.
18 Dentro da estrutura produtiva argentina, as grandes empresas que fazem parte desses setores apresentam baixa densidade tecnológica e uma inserção exportadora altamente concorrencial, em geral sob condições de
Gráfico 4
Valor Agregado Bruto da Produção da Argentina
No Gráfico 4 acima, o Valor Agregado Bruto da produção de bens na Argentina, caracteriza- se basicamente pela produção da indústria de transformação, participando com uma média de 55% do total ao longo desse período.
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 1994 1995 1996 1997 1998* 1999* Fo nte: INDEC *M ilhõ es de US$ preço s co rrentes A gricultura P esca
Extrativa mineral Indústria de transfo rmação Eletricidade Co nstrução civil
A expansão do mercado Mercosul/Brasil proporcionou um impacto favorável em termos de comércio, bem como na atração de investimentos. Isso pode ser observado nas políticas favoráveis ao setor automotivo, que liderou o processo de expansão industrial e as exportações da Argentina para o Brasil, na década de 80. Além disso, pode-se observar que os preços dos insumos próximos aos dos internacionais, decorrente do efeito combinado de políticas cambial e tarifária, favoreceram à expansão da competitividade industrial intra-regional. Mas, no que se refere ao resto do mundo, fica evidente que o país não conta com uma competitividade adequada.
Na Argentina, nessas décadas que se passaram, tanto as exportações quanto as importações sofreram mudanças significativas. No que se refere às importações, desde 1988 com o Plano Primavera, até a adoção da Tarifa Externa Comum (TEC), em 1995, seguiu-se uma política tarifária errática, com várias modificações cambiais, tais como:
• “ diminuir os máximos e manter os mínimos das tarifas;
• diminuir os máximos e diminuir os mínimos;
• manter os máximos e subir os mínimos;
• mudar os saltos tarifários, passando de 8 para 6, em seguida a 5, mais tarde a 4 e, finalmente, a um nível único, que implicou elevar os mínimos ao valor de 20% (...);
• ao mesmo tempo, em 1988, reimplantaram-se as paratarifas (permissões de importação semi-automáticas) e logo voltou-se a eliminá-las”. (Lavagna,
1997, p. 11)
No que se refere às exportações, os regimes de integração passaram, desde a década de 70, por três grandes etapas:
1) A política consistia em alterações nos preços relativos da economia em função de outras variáveis macroeconômicas. Significava um suplemento ao câmbio e, portanto, seu nível era fixado em função do câmbio real da época;
2) Posteriormente, procedeu-se, por setores e subsetores, à “tipificação” do conteúdo de impostos indiretos, sendo esse o nível no qual foi fixado a devolução, e assim ficava desvinculada de razões de ordem fiscal ou do nível real do câmbio;
3) Esse período correspondeu à Reforma Cavallo, que se deu pelo critério do “espelho”. Isso porque,
“se um produto tinha uma tarifa de importação de X%, as exportações de
determinado bem deveriam ter o mesmo ‘nível’ de reintegração. O critério era que a proteção tarifária era o reflexo de uma ‘ineficiência’ relativa dos produtores locais e, portanto, se esse era o nível de ineficiência, cabia aos que exportavam uma compensação equivalente” (Lavagna, 1997, p. 13).
No que diz respeito ao Brasil, a sua estrutura produtiva continua mais diversificada e mais completa que a da Argentina. Caracteriza-se basicamente pelo processamento primário e de produtos industriais de commodities (setor mineral-metalúrgico, agroindústrias alimentares e não-alimentares), como também contendo atividades de maior agregação de valor manufatureiro (petroquímica, papel, segmentos da indústria mecânica e de bens duráveis) (Coutinho, 1999)19.
Gráfico 5
Participação das Atividades Econômicas no Valor Agregado Bruto do Brasil (%)
19 As grandes empresas inseridas nessa estrutura produtiva brasileira, não possuem uma densidade tecnológica elevada e mesmo assim são competitivas (Ibidem).
Dentre as atividades econômicas que integram a composição do Valor Agregado Bruto brasileiro, a indústria detém 35%. Desagregando o total da indústria nos segmentos constitutivos, observa-se que a indústria de transformação contribui com aproximadamente 22%, a construção civil com 9%, e os 4% refere-se a participação conjunta da indústria extrativa mineral e dos serviços industriais de utilidade pública.
A partir da análise da pauta de exportação e importação da relação comercial Brasil e Argentina, verifica-se que as vendas brasileiras à Argentina são relativamente mais diversificadas do que a pauta de compras brasileiras oriundas daquele país. Esse dinamismo da economia brasileira tende a explicar a maior importância relativa do Brasil como fornecedor e comprador de bens argentinos.
Com relação à pauta de exportação, as vendas externas do Brasil caracterizam-se principalmente por produtos industriais, enquanto que as da Argentina concentram-se em produtos de origem agropecuária.
No ano de 2000, de acordo com a Tabela 4, pode-se observar os principais produtos brasileiros exportados para a Argentina. Das vendas industriais contabilizadas, além do setor de telecomunicações e informática, o setor automotivo destaca-se com relação ao total do volume exportado. 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 1995 1996 1997 1998 1999 Fonte: IBGE *Preços básicos
A gro pecuária Ind. Extrativa mineral
Ind. Transfo rmação Serviço s industriais de utilidade pública Co nstrução civil
Tabela 4
Principais Produtos Exportados para Argentina
(Valores em US$ milhões FOB)
Produtos 2000 1999
- Telefones celulares 530 174 - Veículos automóveis 421 341
- Autopeças 333 362
- Motores para veículos 155 165
- Computadores 192 153 - Polímeros 175 134 - Minério de ferro 132 95 - Papel e cartão 133 115 - Calçados 129 95 - Demais 3.760 3.432 TOTAL 6.232 5.363 Fonte: SECEX/MDIC
Elaboração: PROMO – Centro Internacional de Negócios da Bahia De acordo com Sarti et alii apud Ferreira (1993, p. 2):
“o perfil das exportações brasileiras de bens de capital para o país vizinho, apresenta significativo componente capital intensivo, de bens produzidos em grande escala. Por sua vez, os bens de capital argentinos importados pelo Brasil são caracterizados pelo uso da mão-de-obra técnica qualificada, produção em pequena escala (...)”.
Tabela 5
Principais Produtos Importados da Argentina
(Valores em US$ milhões FOB)
Produtos 2000 1999 - Petróleo bruto 1.011 395 - Trigo em grãos 821 790 - Veículos automóveis 643 598 - Veículos de carga 505 394 - Autopeças 391 178
- Nafta para petroquímica 269 138
- Laticínios 186 467
- Arroz 35 106
-Demais 2.833 2.636
TOTAL 6.843 5.822
Fonte: SECEX/MDIC
Elaboração: PROMO – Centro Internacional de Negócios da Bahia
De acordo com os dados apresentados na Tabela 5, dentre os principais produtos importados, verifica-se uma forte interação comercial com o setor automotivo, participando com aproximadamente 21% do total transacionado, em 2000. Destacam-se também os produtos agropecuários e derivados do petróleo, com 18% e 11%, respectivamente.
Segundo o estudo de Machado & Markwald (1997), ocorreram mudanças significativas na estrutura das trocas do comércio bilateral do Brasil e da Argentina no período de 1990/96. Elas verificaram que a participação dos produtos alimentícios caiu pela metade nesse período (de 41% para 21%), enquanto que a participação dos bens de capital e de material de transporte quase duplicou (de 18% para 35%). Detectaram também, a rápida expansão do comércio dos combustíveis, cuja participação era insignificante (1%) no início da década, e no fim do período respondia por 11% do volume de comércio transacionado. Os demais produtos manufaturados mantiveram uma participação relativamente estável ao longo do período (14%) enquanto que os produtos químicos apresentaram uma pequena redução (de 14% para 10%). Essas cinco grandes categorias concentravam cerca de 90% das trocas bilaterais.
No Brasil, a abertura comercial que se iniciou quatro anos depois da Argentina, também estava ligada a um severo ajuste fiscal. Dessa forma, parte dos incentivos à exportação foram abolidos, mantendo-se o regime drawback. Com relação à liberalização das importações, iniciou-se o processo eliminando os regimes especiais, logo depois eliminando as restrições quantitativas, como em seguida, um processo de redução tarifária (Lavagna, 1997).
A adoção da Tarifa Externa Comum (TEC) no Mercosul proporcionou uma trajetória diferente para as políticas industriais e comerciais locais. Existe nesse bloco um regime de “convergência ascendente” no qual as tarifas podem elevar-se até o nível da TEC, e um regime
de “convergência descendente” no qual as tarifas nacionais deveriam ser reduzidas para atingir o nível da TEC20.
A Argentina vem utilizando mais o regime ascendente, visto que parte dos bens, inclusive os bens de capital, estavam abaixo de 14% ou 16% fixados na TEC. Já o Brasil, ao contrário, vem utilizando mais o regime descendente por causa da sua proteção à indústria de bens de capital, de informática e de telecomunicações. Mas, após a assinatura do Tratado de Ouro Preto, a Argentina adiantou algumas convergências, enquanto que o Brasil usou um regime especial chamado de Extarifário para determinados bens de investimentos.
Segundo Ferreira (1993, p. 1):
“o comércio bilateral concentra-se em trocas de natureza interindustrial, o que tende a estimular a especialização das economias envolvidas, a favor do fator de produção abundante, em detrimento do escasso. Os setores em que é possível identificar a ocorrência de trocas de natureza intra-industrial são: produtos químicos inorgânicos, extratos tintoriais, produtos químicos diversos, têxteis sintéticos e artificiais, ferramentas, veículos automotores e máquinas/caldeiras/instrumentos mecânicos (...)”.
A Tabela 6 apresenta o crescente intercâmbio comercial entre o Brasil e a Argentina como resultado da formação do Mercosul. As exportações brasileiras para a Argentina cresceram mais de 830% ao longo do período de 1990 a 2000, passando de US$ 645 milhões para US$ 6 bilhões . O efeito da integração proveniente da formação do bloco também foi verificado nas importações brasileiras da Argentina, que cresceram mais de 580% ao longo desse período, passando de US$ 1 bilhão para US$ 6,8 bilhões.
Tabela 6
Intercâmbio Comercial Brasileiro com a Argentina
(Valores em US$ milhões FOB)
Ano Exportação Importação Saldo Corrente de Comércio 1990 645 1.399 (754) 2.044 1991 1.476 1.614 (138) 3.090 1992 3.039 1.731 1.308 4.770 1993 3.658 2.717 941 6.375 1994 4.135 3.661 474 7.796 1995 4.041 5.591 (1.550) 9.632 1996 5.170 6.805 (1.635) 11.975 1997 6.769 8.032 (1.263) 14.801 1998 6.748 8.034 (1.286) 14.782 1999 5.363 5.812 (449) 11.175 2000 6.232 6.843 (611) 13.075 Fonte: SECEX/MDIC
Observa-se na Tabela 6, que apesar do saldo comercial em alguns anos ter apresentado déficits, a corrente de comércio cresceu 550% ao longo do período, passando de US$ 2 bilhões para US$ 13 bilhões, firmando a criação do Mercosul como um bloco econômico ativo diante dos seus grandes parceiros comerciais, o Brasil e a Argentina21.
Desde 1998, quando o Brasil mudou o sistema cambial, as relações comerciais com a Argentina tem sofrido várias turbulências. A desvalorização do Real provocou o barateamento dos preços dos produtos brasileiros na Argentina, e afetou fortemente as exportações deste país para o Brasil.
4.2 CRIAÇÃO OU DESVIO DE COMÉRCIO
A formação do Mercosul tem provocado vários debates acerca de seus efeitos sobre o bem- estar dos países membros. O estudo mais polêmico é o elaborado por Alexander Yeats do Banco Mundial, no qual afirmou que o Mercosul havia construído um mundo artificial de crescimento econômico, onde indústrias ineficientes prosperaram protegidas por barreiras tarifárias. Segundo ele, os países do Mercosul, isolados da competição externa, estão
investindo em fábricas que montam produtos caros demais para serem exportados de forma competitiva para os países fora do bloco (Mollicone, 1998).
O objetivo de Yeats nesse estudo foi demonstrar que os processos de integração regional reduzem o bem-estar da humanidade e dos países membros desses acordos. Defensor do livre comércio demonstrou os malefícios do Mercosul utilizando as elasticidades de demanda calculadas 25 anos atrás, como também, o Índice de Intensidade do Comércio Bilateral. Esta última fórmula tem no numerador as exportações do país A ao país B, divididas pelas exportações totais de A; no denominador, a participação das importações de B nas importações mundiais, descontando-se as importações de A. Através desse índice, pode-se observar que o mesmo cresce a medida que diminui o tamanho dos países analisados.
Para Yeats, “se o índice de intensidade assume um valor superior (inferior) à unidade, os países terão um comércio bilateral maior (menor) do que seria esperado em função da participação do parceiro no comércio mundial”. Dessa forma, quanto maior o índice, mais intenso é o comércio bilateral (Ibidem).
Esse índice, também chamado de Índice de Vantagem Comparativa Revelada foi utilizado por Machado & Cavalcanti (1997) para detectar criação e desvio de comércio no comério bilateral Brasil e Argentina.
De acordo com Machado & Cavalcanti (1997), a eliminação das barreiras tarifárias incidentes sobre o intercâmbio intra-regional e o estabelecimento de uma TEC na região configuram os elementos básicos da abordagem clássica de avaliação dos impactos estáticos dos processos de integração centrada na mensuração da “criação” e do “desvio” de comércio. Parte do trabalho de Machado & Cavalcanti (1997) consiste numa análise quantificada do impacto da integração do Mercosul, bem como os impactos de criação e desvio de comércio do intercâmbio bilateral Brasil e Argentina.
Podem ser observadas recentemente duas características do padrão de comércio Argentina- Brasil, o rápido crescimento dos fluxos de comércio intra-regional e a maior participação de
bens de maior conteúdo tecnológico no intercâmbio intrabloco, quando comparada com os fluxos extrabloco. Dessa forma, segundo o autor, o processo de integração no Mercosul apresenta potencial para redução de bem-estar em relação a uma estratégia de liberalização comercial de natureza não discriminatória.
Portanto, essa análise envolve tanto a consideração de fatores estáticos, relacionados com a criação e o desvio de comércio, como de fatores dinâmicos22, associados à geração de economias de escala, economias de aglomeração e localização, entre outros.
Machado & Cavalcanti (1997) elaboraram uma simulação do “efeito integração” sobre o comércio bilateral Argentina-Brasil considerando a evolução do intercâmbio bilateral entre 1985 e 1997 para verificar os impactos do Mercosul (Quadro 1).
Segundo o autor :
“O quadro abaixo revela o papel do ‘efeito integração’ como fator determinante dos fluxos comerciais entre a Argentina e o Brasil. No período considerado - 1986-1997 - em apenas dois anos a taxa de crescimento dos fluxos comerciais do Brasil e da Argentina com o resto do mundo foi maior do que a taxa de crescimento do comércio bilateral. A partir de 1991, o ‘efeito integração’ supera em todos os anos o valor de US$ 1 bilhão/ano, com exceção dos anos de 1994 e 1995, quando cresce a taxas expressivas as importações do Brasil do resto do mundo, como resultado da implementação do Plano Real” (Machado; Cavalcanti, 1997, p. 1101).
Dessa forma, tomando como base o ano de 1985, e supondo que entre este ano e o de 1997 o comércio bilateral Argentina-Brasil tivesse crescido à mesma taxa do comércio dos dois parceiros com o resto do mundo, a corrente de comércio entre os dois países teria alcançado apenas US$ 4,6 bilhões, ao passo que o intercâmbio efetivo chegou a US$ 14,9 bilhões. Conclui-se que os acordos entre a Argentina e o Brasil após a criação do Mercosul permitiram, no prazo de doze anos, multiplicar por três o comércio bilateral na região (Machado; Cavalcanti, 1997).
Quadro 1
Efeito Integração no Comércio Bilateral Argentina-Brasil
(em US$ milhões)
Ano Corrente de Comércio Arg-Bra Corr. De Com. Arg-Bra (var. % ano Corr. de Com. Arg+Br c/ mundo Corrente de Comércio presumida Efeito Integração
(a) Anterior) (var.% ano anter.) (b) (c) = (a) - (b)
1985 1.017 - - 1.017 - 1986 1.419 39,5 -7,4 942 477 1987 1.407 -0,8 14,0 1.618 -211 1988 1.686 19,8 17,2 1.648 38 1989 1.961 16,3 8,5 1.830 131 1990 2.045 4,3 -1,3 1.936 109 1991 3.091 51,1 -0,9 2.026 1.064
1992 4.772 54,4 4,0 3.216 1.556 1993 6.376 33,6 11,4 5.314 1.062 1994 7.798 22,3 19,8 7.641 157 1995 9.632 23,5 26,2 9.841 -208 1996 11.954 24,1 2,6 9.882 2.072 1997 14.887 24,5 11,6 13.341 1.543
Fonte: Machado; Cavalcanti, 1997, p. 1102.
Obs.: (b) = valor dos fluxos bilaterais, o com base na taxa de crescimento do comércio da Argentina e do Brasil com o resto do mundo.
Uma segunda análise consistiu na verificação dos impactos estáticos, através do cálculo de criação e desvio de comércio no período de transição, compreendido entre a assinatura do Tratado em 1991 e a criação da união aduaneira em 1995 (Quadro 2).
Quadro 2
Criação e Desvio de Comércio – 1991/1995
(em US$ mil) Exportações do Brasil para a Argentina:
Período Desvio Criação Saldo Total
1992/1991 344.508,73 121.893,59 -222.615,14 466.402,32 1993/1992 257.804,44 71.337,63 -186.466,81 329.142,07 1993/1994 144.113,41 42.489,15 -101.624,26 186.602,56 1995/1994 119.038,49 52.995,59 -66.042,9 172.034,08
Total 865.465,07 288.715,96 (576.749,11) 1.154.181,03
Período Desvio Criação Saldo Total 1992/1991 37.962,90 4.054,87 (33.908,03) 42.017,77 1993/1992 328.100,73 50.763,79 (277.336,94) 378.864,52 1993/1994 170.320,22 76.374,90 (93.945,32) 246.695,12 1995/1994 478.494,19 47.485,36 (431.008,83) 525.979,55 Total 1.014.878,04 178.678,92 (836.199,12) 1.193.556,96 Brasil + Argentina:
Período Saldo Total