De tudo o que foi exposto, não podemos concordar com aqueles que sustentam a inviabilidade de alteração da distribuição das competências tributárias fixadas no texto original da Constituição Federal de 1988. A nosso ver, a modificação dessa partilha de poder é possível dentro de nosso sistema jurídico, desde que respeite o princípio federativo, o qual se baseia na autonomia das diversas pessoas políticas, e os direitos e garantias individuais.35
35
Em sentido contrário à nossa posição está a lição de JOSÉ EDUARDO SOARES DE MELO, nos seguintes termos: “O requisito da indelegabilidade proíbe que uma pessoa política transfira o direito à instituição do tributo a outra pessoa, simplesmente pela circunstância de que estaria sendo violado o princípio federativo, que conferiu a cada esfera de governo tributos e receitas distintas. A intransferibilidade nem mesmo seria viável por Emenda à Constituição, em face da
COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E REFORMA CONSTITUCIONAL • 169
A propósito, confira-se a lição de ROQUE ANTONIO CARRAZZA,36
que assim reforça a idéia:
Ademais, convém que recordemos que a competência tributária é concedida às pessoas políticas pela Constituição. Sendo assim, só pode extinguir-se por vontade do poder constituinte (originário ou derivado). Enquanto isto não acontece, ela continuará existindo.37
Nesse mesmo sentido é a lição de PAULO DE BARROS
CARVALHO:
(...) a alterabilidade está ínsita no quadro das prerrogativas de reforma constitucional e a experiência brasileira tem sido rica em exemplos dessa natureza. Se aprouver ao legislador, investido do chamado poder constituinte derivado, promover modificações no esquema discriminativo das competências, somente outros limites constitucionais poderão ser levantados e, mesmo assim, dentro do binômio “federação e autonomia dos municípios”. A prática de inserir alterações no painel das competências tributárias, no Brasil, tem sido efetivada
vedação categórica contida no inciso I, § 4º, do art. 60, de seu texto, por implicar na abolição da forma federativa do Estado. Portanto, não pode a União transferir aos Estados o exercício da competência para instituir quaisquer espécies de empréstimos compulsórios, porque o art. 149 conferiu-lhe competência exclusiva” (in Curso de Direito Tributário, p. 120).
Data maxima venia, não comungamos desse entendimento. Isso porque, a nosso ver, pode uma
emenda constitucional alterar competências tributárias, até mesmo passar uma espécie de tributo (empréstimo compulsório), do âmbito de competência de uma pessoa política (União), para outras (Estados ou Municípios), quando essa mudança não malferir o princípio da autonomia, suporte do princípio federativo. Assim, mantida a autonomia, não vislumbramos inconstitucionalidades em possíveis emendas com essas características.
Inconstitucional, por exemplo, seria uma emenda que retirasse o ICMS da competência dos Estados, passando-a para a União (que já comporta a maior parcela do poder de tributar, que lhe dá uma enorme fonte de receitas, sem a respectiva compensação) porque aí sim estaríamos diante de uma flagrante violação do princípio da autonomia.
36
Confira-se o excerto citado no capítulo anterior (item 4.5), da lavra desse mesmo autor.
37
COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E REFORMA CONSTITUCIONAL • 170
reiteradamente, sem que seu exercício haja suscitado oposições mais graves.38
Isso ocorre também porque, conforme já estudado, a competência tributária não pode sofrer alterações por meio da legislação infraconstitucional, em razão dos contornos e características que o Texto Magno lhe confere. Contudo, nada impede que essas modificações advenham de uma reforma constitucional, desde que não extrapolem os limites insertos no seu art. 60, § 4º, isto é, não violem as chamadas cláusulas pétreas.
De fato, conforme já dito, desde que não atentem contra o princípio federativo, fundado na autonomia das pessoas políticas, ou contra os direitos e garantias individuais, pode o poder constituinte derivado adentrar nessa matéria e, conseqüentemente, alterar a discriminação de competências tributárias fixada pela Constituição.
Aliás, na égide da atual Carta Política, isso já ocorreu inúmeras vezes, conforme alerta PAULO DE BARROS CARVALHO, no trecho acima transcrito, ora com extinções de competências tributárias, ora com ampliações, e em nenhum dos casos considerou-se que as respectivas emendas eram inconstitucionais por violarem aqueles princípios.
Como exemplo, podemos citar a Emenda Constitucional nº 3/1993, que extinguiu o adicional do imposto de renda, de competência dos Estados, e o imposto sobre vendas a varejo de combustíveis líquidos e gasosos, de competência dos Municípios.39 À época ninguém sustentou que o
38
Curso de Direito Tributário, p. 219.
39
Eis o teor dos artigos da referida emenda que trataram dessas questões: “Art. 3º. A eliminação do adicional ao Imposto sobre a Renda, de competência dos Estados, decorrente, desta Emenda Constitucional, somente produzirá efeitos a partir de 1º de janeiro de 1996, reduzindo-se a correspondente alíquota, pelo menos, a dois e meio por cento no exercício financeiro de 1995”.
COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E REFORMA CONSTITUCIONAL • 171
princípio federativo estava ameaçado, provavelmente pela pequena importância financeira que esses tributos representavam nos orçamentos daquelas pessoas políticas ou, em razão de alguma compensação, também financeira, que tenham recebido.
O mesmo se diga em relação à Emenda Constitucional nº 12/1996, que outorgou competência à União para instituir contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira (CPMF).
Ainda podemos citar a Emenda Constitucional nº 39/2002, que atribuiu aos Municípios e ao Distrito Federal competência para a instituição de contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública e, também, a Emenda Constitucional nº 41/2003, que conferiu a todas as pessoas políticas competência, antes inexistente, para cobrar contribuição previdenciária de seus servidores inativos.
Em nenhum desses casos houve declaração de inconstitucionalidade das referidas emendas por causa da alteração que impunham ao então sistema de discriminação de competências tributárias, fixados na Constituição Federal.
Portanto, é possível concluir que o só fato de uma emenda constitucional alterar a discriminação das competências tributárias posta na Constituição não significa, prima facie, uma violação ao princípio federativo, como conseqüência de um atentado ao princípio da autonomia dos entes federados. É preciso que se faça um exame específico para chegar a tal conclusão.
“Art. 4º. A eliminação do imposto sobre vendas a varejo de combustíveis líquidos e gasosos, de competência dos Municípios, decorrente desta Emenda Constitucional, somente produzirá efeitos a partir de 1º de janeiro de 1996, reduzindo-se a correspondente alíquota, pelo menos, a um e meio por cento no exercício financeiro de 1995”.
COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E REFORMA CONSTITUCIONAL • 172
Esses não são os únicos exemplos que comprovam a possibilidade de se alterar a competência tributária mediante a reforma constitucional. Muitos outros existem, mas, sobre um deles, refere-se, especificamente, o capítulo seguinte, qual seja, a questão relativa à constitucionalidade da Emenda Constitucional n. 33/2001, que, ampliando a competência tributária dos Estados e do Distrito Federal, previu a possibilidade de instituição do ICMS na importação de bens, realizada por pessoa (física ou jurídica) que não seja contribuinte habitual do imposto.
No capítulo seguinte, portanto, não examinaremos todas as modificações inseridas no texto constitucional pela Emenda Constitucional nº 33, 11 de dezembro de 2001, mas, apenas, a que conferiu nova redação à alínea “a”, do inciso IX, § 2º, do art. 155.
A CONSTITUCIONALIDADE DA EC33/2001... • 173
C
APÍTULO5
A CONSTITUCIONALIDADE DA EC 33/2001
NA PARTE EM QUE DEU NOVA REDAÇÃO AO
ART. 155, § 2º, IX, “a”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
1. A incidência do ICMS na importação de bem realizada por