Competência Tributária na Doutrina

Se partirmos da definição segundo a qual o direito tributário é o conjunto de normas que dispõe acerca da instituição, fiscalização e arrecadação de tributos, as normas de competência tributária seriam todas aquelas que regulam a produção de normas desse jaez.

Tanto a inserção de normas tributárias em caráter inaugural no sistema como a produção de normas individuais e concretas pelos agentes credenciados pelo sistema para fazê-lo, estão sujeitas ao exame de validade em relação às normas que preveem a forma de sua produção e a matéria de que tratam.

A norma que prevê a possibilidade de instituição de um tributo ou a norma que prevê o procedimento que o agente fiscal deve observar para formalizar um lançamento, por exemplo, são normas de estrutura dispondo sobre matéria tributária.

Podemos dizer, por exemplo, que o Estado é competente para instituir o imposto sobre doações, da mesma forma como o agente fiscal é autoridade competente para lavrar um auto de infração, ou que o Poder executivo é competente para expedir normas que visam à fiscalização do tributo. Os exemplos são intermináveis.

Distinguimos, portanto, competência tributária como normas que regulam a produção de toda e qualquer norma de cunho tributário (lato sensu), e competência tributária que se refere tão-somente às normas que tratam da instituição, em abstrato, de tributos (stricto sensu).

É no sentido estrito de competência tributária que se voltam os olhos da atual doutrina.

Segundo o magistério de Roque Antonio Carraza65, competência tributária é “[...] a possibilidade de criar in abstrato, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos ativos, seus sujeitos passivos, suas bases de cálculo e suas alíquotas”.

Na mesma linha Luciano Amaro66 afirma:

A Constituição não cria tributos; ela outorga competência tributária, ou seja, atribui aptidão para criar tributos. [...] Por isso, a competência tributária implica competência para legislar inovando o ordenamento jurídico, criando o tributo ou modificando sua expressão qualitativa ou quantitativa, respeitados, evidentemente, os balizamentos postos na Constituição ou em outras normas que, nos termos de previsão constitucional, fixem os limites do campo possível de ser submetido à incidência pela lei criadora do tributo.

Essas lições concebem a competência tributária em sua relação com a atividade de legislar cerca de tributos.

Nesse particular, Paulo de Barros Carvalho67 adverte que atividade de produção normativa na seara tributária, é deveras ampla.

A competência tributária, em síntese, é uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes de que são portadoras as pessoas políticas, consubstanciada na possibilidade de legislar para a produção de normas jurídicas sobre tributos.

Mas essa é apenas uma entre as várias proporções semânticas com que a expressão se manifesta, justificando o acerto de Becker segundo o qual o jurista é o semântico da linguagem do direito. Não podemos deixar de considerar que têm, igualmente, competência                                                                                                                

65

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 567.

66

AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. São Paulo: Saraiva, 1997, p. 97.

67

tributária o Presidente da República, ao expedir um Decreto sobre IR, ou seu ministro ao editar a correspondente instrução ministerial; o magistrado e o tribunal que vão julgar a causa; o agente da administração encarregado de lavrar o ato de lançamento, bem como os órgãos que irão participar da discussão administrativa instaurada com a peça impugnatória; aquele sujeito de direito privado habilitado a receber o pagamento de trbuto (bancos, por exemplo); ou mesmo o particular que, por força de lei, está investido na condição de praticar a sequência procedimental que culminará com a produção de norma jurídica tributária, individual e concreta (casos de IPI, ICMS, ISS etc.). Todos eles operam revestidos de competência tributária, o que mostra a multiplicidade de traços significativos que a locução está pronta para exibir.

Mas além da aptidão de legislar, a competência tributária também pode ser estudada a partir de sua finalidade, qual seja a de dotar as pessoas políticas designadas no texto constitucional, de recursos necessários ao exercício de suas competências e, consequentemente, à garantia de suas respectivas autonomias.

Antônio Roberto Sampaio Dória68, um dos pioneiros no estudo do tema, empregava-lhe tal visão política, tendo anotado que, conforme doutrina americana, a competência impositiva seria “the strongest, he most pervading of all powers of

government”.

A competência tributária, na acepção adotada pelo autor retro mencionado, envolveria o conjunto de normas destinadas a “atingir uma adequada repartição de fontes tributárias”, sem as quais haveria desestabilização, por ausência de autonomia dos entes políticos.

A competência tributária, nessa visão, seria um instrumento de formatação da estrutura jurídica de um Estado. Nas federações formadas por aglutinação teríamos uma tendência para libertar o poder central da dependência financeira dos Estados membros; e naquelas instituídas a partir de sistemas unitários, a tendência seria a de conferir autonomia aos entes federados; sempre no sentido de obter o equilíbrio entre as pessoas políticas internas.

68

DÓRIA, Antônio Roberto Sampaio. Discriminação de rendas tributaries. São Paulo: José Bushatsky, 1972, p. 12.

Adotando essa mesma noção de competência tributária, Aliomar Baleeiro69 conclui que “o problema da discriminação das rendas, como é óbvio, quase não tem sentido para os países do tipo unitário”.

Podemos então, destacar duas acepções de competência tributária que mais interessam ao presente estudo: uma relativa ao “direito de legislar”, ou seja, de produzir normas em cujo consequente há a previsão de uma relação que obriga o contribuinte a entregar certa soma em dinheiro ao Estado; e outra relativa ao “direito de arrecadar”, com o enfoque de organização do Estado.