Capítulo 2. Mercosul: evolução do quadro normativo e institucional
2.1. Competitividade e Políticas de Competitividade: conceitos e instrumentos
A competitividade é um tema relativamente recente na literatura econômica, sendo incorporada e tratada com maior profundidade a partir dos anos 80 no bojo da reestruturação produtiva e tecnológica e das mudanças em termos de padrão e dinamismo da inserção internacional das economias
avançadas e de algumas novas economias periféricas54. Nesse sentido, inicialmente, o conceito esteve fortemente associado à inserção comercial de empresas, setores e economias no mercado internacional. Em que pese a farta utilização de indicadores de competitividade e sua expressiva contribuição para a profusão de trabalhos empíricos sobre o tema, tanto a família de indicadores de desempenho comercial quanto a de indicadores de eficiência produtiva, abarcando indicadores de produtividade, de câmbio, de custos e de preços de produção, tinham a desvantagem de não explicarem ou não fornecerem informações relevantes sobre a evolução futura da competitividade. Portanto, em comum tinham a limitação de medir ou definir competitividade como um fenômeno estático.
Mais recentemente, as crescentes disparidades competitivas entre empresas, setores e países impuseram a necessidade de uma definição do conceito de competitividade que incorporasse uma dimensão sistêmica e dinâmica do fenômeno, o mesmo ocorrendo com indicadores para avaliá-la.
Dentro desta nova definição, admite-se explicitamente a influência de uma gama bastante extensa de fatores na determinação da competitividade, que vão desde os fatores internos à empresa em suas áreas de competência (gestão, inovação, produção e recursos humanos) sob as quais a empresa tem capacidade de influir e atuar intensa e diretamente, até os fatores sistêmicos externos à empresa, associados ao ambiente econômico e institucional em que atua a empresa, sob os quais a empresa tem limitado ou nenhum poder de influência. Dentre os fatores sistêmicos da competitividade destacam-se os macroeconômicos (taxa de câmbio, tamanho e dinamismo dos mercados, taxas de juros, oferta e custo de crédito, política salarial etc.), político-institucionais (política tributária, tarifária, apoio fiscal e creditício ao risco do investimento tecnológico, poder de compra de governo), legais-regulatórios (política de proteção à propriedade intelectual, de preservação ambiental, de defesa da concorrência, de proteção ao consumidor, de regulação ao capital estrangeiro), infra-estruturais (energia elétrica, transportes, telecomunicações, insumos básicos e serviços tecnológicos) e sociais (qualificação da mão- de-obra, educação, política trabalhista e de seguridade social etc.)55.
Mediando estes dois grupos de fatores, haveria um outro grupo de fatores determinantes da competitividade associados ao setor e mercado de atuação das empresas (fatores estruturais). Nesse caso se enquadram os fatores relacionados à oferta (estrutura patrimonial, escalas de produção, grau de concentração técnica e econômica, grau de verticalização e diversificação, distribuição espacial da
54 Para uma análise aprofundada da evolução do conceito de competitividade ver OCDE (1992a). Para um estudo empírico do caso brasileiro, utilizando esta visão mais recente e abrangente do conceito de competitividade, bem como a metodologia para a construção de seus indicadores ver ECIB (1994) e Ferraz e outros (1995).
55 Uma avaliação abrangente e criteriosa da evolução e contribuição dos fatores sistêmicos de competitividade na economia brasileira pode ser encontrada em ECIB (1994), Parte I.
produção, relações na cadeia produtiva, entre outros) e os fatores relacionados à demanda (tamanho e dinamismo de mercados específicos; distribuição geográfica, poder aquisitivo e grau de exigência da demanda; possibilidade e freqüência de acesso ao mercado internacional, entre outros), interagindo com as diferentes intensidades de progresso técnico e de esforço em pesquisa e desenvolvimento (P&D) em cada setor56.
A partir dos diferentes referenciais teóricos de competitividade, a busca de aumento de competitividade tem induzido uma gama ainda mais ampla de propostas de políticas. Erber & Cassiolato (1997) apontam quatro visões diferentes de políticas de competitividade, particularmente com relação às políticas tecnológicas e industriais, presentes na literatura especializada e/ou defendidas por instituições e organismos internacionais. A primeira visão seria aquela que concentra os argumentos da agenda "neo-liberal radical". Esta visão defende uma posição minimalista do Estado, focando suas atenções para a dimensão macroeconômica e, portanto, para o estabelecimento dos fundamentos macroeconômicos adequados para o bom funcionamento das livres forças de mercado. O mercado é o único mecanismo eficiente regulador da economia. A intervenção estatal só seria justificável em última instância se fosse para promover "reformas estruturais", no sentido de melhorar os referidos fundamentos macroeconômicos. Portanto as políticas públicas deveriam sempre atuar nas dimensões macroeconômicas e horizontais, não havendo espaço nem sentido econômico para políticas microeconômicas de competitividade. Nessa visão qualquer política setorial, seletiva e discricionária seria contraproducente e geraria distorção e ineficiência alocativas. Fornecidas as condições macroeconômicas favoráveis, a expansão da base produtiva se daria pelos ganhos de produtividade decorrentes da maior eficiência alocativa que, por sua vez, seria dada pela maior liberdade e mobilidade dos fatores produtivos.
A segunda visão, segundo os autores, se enquadraria dentro de uma "agenda neo-liberal reformista". O que fundamentalmente a diferencia da anterior é o fato de que se admite que o mercado não é um mecanismo perfeito para regular as relações econômicas. Portanto, na existência de "falhas de mercado" seria justificada a presença do Estado, ou ainda, como corolário da assertiva anterior, quanto maiores as imperfeições maior a intervenção necessária. Ainda que dentro desta visão seja possível agrupar linhas de pensamento e propostas de atuação bastante heterogêneas, em comum, existe a idéia de que no longo prazo as falhas tenderiam a ser sanadas e a intervenção tornar-se-ia desnecessária.
56 Para uma análise dos indicadores estruturais ver capítulo 1 de Porter (1980), Parte III ECIB (1994) e capítulo 1 de Ferraz e outros (1996).
Uma grande parcela destas falhas de mercado se concentraria na capacitação tecnológica das empresas, como visto no capítulo anterior, o que permite entender por que algumas agências e instituições internacionais com diretrizes explicitamente liberais admitem ou até defendem a adoção de políticas microeconômicas no campo tecnológico. Um exemplo importante estaria associado às externalidades tecnológicas. As empresas que investem em pesquisa e desenvolvimento (P&D) ou na capacitação de recursos humanos nem sempre se apropriam dos retornos desses investimentos devido à rotatividade da mão-de-obra, ao processo de imitação, entre outros. Com isso, as empresas seriam desestimuladas a investirem em P&D. Este problema é mais grave nos setores intensivos em tecnologia, onde a geração de inovações tecnológicas constitui-se em uma estratégia decisiva de concorrência. Nesse sentido, dada a existência da falha de coordenação de mercado, haveria espaço para a intervenção pública. Na visão liberal esta intervenção deveria limitar-se à concessão de subsídios às atividades de P&D, que iriam desde os financiamentos e/ou investimentos na infra-estrutura tecnológica até a concessão de incentivos fiscais e creditícios para gastos em P&D. Mas dentro desta visão, em momento algum o desenvolvimento tecnológico deveria ser buscado através de barreiras tarifárias ou não-tarifárias ao livre-comércio, ainda que se admita que em processos de abertura comercial as falhas de mercado associadas às externalidades tecnológicas podem se agravar.
A terceira visão considerada pelos autores é a “desenvolvimentista”. Também composta de um arco bastante amplo de pensamentos e propostas, o que há em comum entre seus formuladores é o conceito de que empresas, setores e países apresentam diferentes capacitações competitivas e dinamismos. As diferenças, que estão associadas a vários fatores históricos e institucionais, longe de contarem com um mecanismo de redução, tendem a se acentuar e se acumular na ausência de políticas intervencionistas. Até porque os desenvolvimentistas não reconhecem no sistema de mercado o único mecanismo regulador e capaz de homogeneizar as diferenças. O padrão de intervenção é necessariamente seletivo, de natureza transformadora, privilegiando o desenvolvimento tecnológico, que é o principal fator de diferenciação da capacitação competitiva e do perfil de inserção internacional. Ainda assim, uma diferença importante com relação à visão anterior é que as políticas verticais (setoriais) não se restringiriam aos setores estratégicos geradores e difusores de inovações tecnológicas, mas contemplariam também os setores decadentes e/ou com deficiências competitivas conjunturais57. Portanto, os instrumentos e políticas são predominantemente microeconômicos e
57 É fundamental atentar para o fato de que os benefícios e os avanços tecnológicos não se restringem aos setores estratégicos. Os avanços tecnológicos, sobretudo nas tecnologias de informação, têm potencializado a adoção de novos processos de organização da produção e de gerenciamento: just-in-time, kanban, total quality, zero defects, etc. A automação e a incorporação de novos equipamentos computadorizados têm permitido a produção em menores escalas e uma maior flexibilidade no uso da capacidade produtiva. Com isso foi viabilizada tanto em termos de custo quanto de qualidade
verticais, atuando no nível da empresa, do setor ou da cadeia produtiva, em sintonia com as políticas horizontais e macroeconômicas. Importante destacar que a importância conferida aos fatores sistêmicos de competitividade dentro desta visão não implica associá-los exclusivamente às políticas macroeconômicas e horizontais.
Por último, a visão “social-democrata” que guarda muitas semelhanças teóricas e de propostas com a anterior, mas que enfatiza a dimensão social, em particular a questão do emprego e da oferta de serviços básicos à população de baixa renda (educação, saúde, transporte e informação). A intervenção via políticas públicas seria vital para prover estes bens e serviços e teria um perfil seletivo, setorial e regional (esferas de governo locais ou regionais). A capacidade de oferecer estes bens e serviços tem se modificado bastante devido à revolução provocada pelas novas tecnologias de informação e exigido novos investimentos em capacidade tecnológica e de organização.
Com base na visão teórica e na extensão do conceito de competitividade adotado, uma política de competitividade pode ser constituída seguindo duas linhas básicas de ação estratégica58. A primeira, que grosso modo pode ser denominada de uma "política de concorrência", visa estimular a "competição", ou seja, incrementar a competição entre empresas e demais agentes econômicos, através da eliminação de restrições ou obstáculos à livre mobilidade dos fatores de produção e do aumento do número de competidores. Os impactos do aumento de competição sobre as decisões de produção e na formação de preços e custos e, portanto, na evolução da produtividade são, via de regra, imediatos. Os principais instrumentos utilizados para a implementação desta política são de natureza horizontal e não- discriminatória, tais como: a) a liberalização comercial ampla, geral e irrestrita através da redução e/ou eliminação de barreiras tarifárias e não-tarifárias; b) legislação anti-truste para coibir práticas de cartéis e elevado grau de concentração econômica; c) legislação anti-dumping e anti-subsídio visando coibir práticas desleais no comércio internacional; d) processos de privatização de bens e serviços públicos; e e) processos de desregulamentação econômica e financeira com a eliminação de controles cambiais, de preços e de remessas de capitais e lucros. A desregulamentação econômica e financeira teria como objetivo também eliminar ou reduzir as restrições à atuação de empresas privadas em setores e/ou por origem do capital, estimulando assim a entrada de novos competidores.
A segunda linha de ação estratégica, que poderia ser denominada de uma "política de competitividade propriamente dita", visa a capacitação competitiva das empresas e setores, ou seja, o e sofisticação, uma produção mais diversificada (“customização da produção”) e adequada para atender uma demanda crescentemente especializada, diferenciada e exigente. Ver a respeito Coutinho (1992a, 1992b ) e UNCTAD (1990:cap.II.c). 58 A taxonomia para as políticas de competitividade que se segue foi adotada com base em Erber (1992).
aumento da capacidade de competir. Nesse caso, os instrumentos e políticas utilizados são de diferentes perfis e abrangência: vertical (setorial) e horizontal, micro e macroeconômicos, creditícios e fiscais. Ao contrário da "política de competição", nesse caso não apenas a implementação das políticas, como também seus resultados e impactos sobre a estrutura produtiva demandam, via de regra, prazos maiores. Os principais instrumentos que compõem uma "política de competitividade propriamente dita" seriam a) reestruturação das condições de financiamento dos investimentos produtivos, com criação e melhoria de acesso a fundos de financiamento de longo prazo com taxas e prazos compatíveis; b) incentivos aos investimentos na geração, desenvolvimento e/ou transferência de tecnologia; c) investimento em infra-estrutura básica como portos, estradas, energia elétrica; d) constituição de uma infra-estrutura tecnológica nas áreas de ciência e tecnologia (C&T) e pesquisa e desenvolvimento (P&D); e) (re)estruturação do mercado de trabalho com formação e qualificação de recursos humanos; f) reestruturação empresarial e/ou patrimonial, incluindo incentivos à aquisição e fusão de empresas; g) política de promoção às exportações nas áreas de crédito, informação e regime tributário.
Uma política de competitividade equilibrada pressupõe a combinação dessas duas dimensões de ações estratégicas. Mas mais do que isso, ela pressupõe também uma articulação e hierarquização. Dado que os prazos de implementação e também de maturação dessas políticas sobre as decisões de produção, de investimento e de comercialização se dão em tempos distintos, as duas dimensões devem ser dosadas e concatenadas de modo a não comprometer a formação de capacidade produtiva de novos setores e a própria sobrevivência de empresas e setores com deficiências competitivas. O argumento é que, dependendo do grau de deficiência competitiva, do setor de atuação, da intensidade e importância tecnológicas no processo de concorrência, as capacidades de reação e de reestruturação das empresas diferem. Não há por que generalizar ou tomar como axioma a proposição de que todas as empresas adquirem capacidade de competição com mais competição.
Como veremos nas seções a seguir, tanto no âmbito doméstico quanto no comunitário não se logrou constituir uma política de competitividade equilibrada nos anos 90. Enquanto no plano doméstico observou-se um desmonte desarticulado das políticas de competitividade micro e macroeconômicas, no Mercosul, influenciadas pelas diretrizes domésticas, a política de competitividade foi parcialmente implementada, limitando-se às “políticas de concorrência”.