Capítulo 1. Integração Regional e Desenvolvimento Econômico
1.2. Breve Histórico da Integração Regional Latino-americana e do Mercosul
1.2.1. Determinantes, condicionantes e objetivos do Mercosul
Para Fishlow e Haggard (1992), o conceito de regionalismo é utilizado para expressar dois diferentes fenômenos. O primeiro seria um processo econômico no qual os fluxos de comércio e de investimento dentro de uma dada região (intra-região) crescem mais rapidamente do que em relação aos fluxos da região com o resto do mundo (integração econômica ou de fato). O segundo fenômeno seria a formação de grupos ou blocos políticos que objetivem a redução de barreiras intra-regionais para incentivar os fluxos de comércio e de investimento (cooperação política), via de regra, pouco significativos. A rigor, as duas definições podem ser complementares, uma vez que a partir de decisões políticas e da institucionalização do processo, cria-se um ambiente propício para o avanço da integração econômica.
para facilitar a expansão dos fluxos recíprocos de comércio e investimentos" (2000:950). Apesar de contemplado na Aladi e utilizado dentro do intercâmbio regional, o Convênio de Crédito Recíproco foi suspenso no final dos anos 90.
27 Como discutido na seção anterior, segundo Araújo Jr. (1988), a falta de integração do Brasil aos demais países da América Latina foi provocada pela visão autárquica da economia na política de investimentos e na política de controle do Balanço de Pagamentos, uma vez que o Brasil não conferiu tratamento diferenciado à América Latina. Para o autor esta foi uma política inócua, pois menores importações dos países da região representaram menores exportações brasileiras para a região.
As motivações de cunho político foram fundamentais para os primeiros passos no processo de integração ainda nos anos 8028. De um lado, tanto Brasil quanto Argentina buscavam superar antigas divergências geo-políticas e militares e tinham em comum o objetivo de aprofundamento do processo de democratização nos dois países29. De outro, a formação de um bloco político-econômico possibilitava aumentar o poder de barganha política da região, enfraquecido com a perda de importância estratégica da América Latina a partir do processo de distensão da Guerra Fria, visando melhores posicionamento e resultados no processo de renegociação da dívida externa e nas discussões no âmbito da rodada Uruguai do Gatt que se iniciou em 1986.
Apesar das motivações políticas propriamente ditas, a visão diplomática da importância econômica da integração foi decisiva30. A dimensão econômica da região por si só não seria suficiente para gerar coesão em torno de um processo de integração, seja em razão dos fracassos da Alalc e da Aladi, seja porque os fluxos de comércio e de investimento intrarregionais eram ainda relativamente modestos na segunda metade dos 80 até início dos 90, como será discutido nos capítulos três e quatro.
Entretanto, um fator importante para o início das negociações em torno da integração foi que se tornou crescente a percepção da necessidade da participação dos países da região em blocos econômicos. O período foi marcado pela tendência de formação ou aprofundamento de blocos econômicos e políticos, em um quadro de transição marcado, segundo o diagnóstico do momento, pela aparente perda de hegemonia dos EUA31 e por uma indefinição quanto ao surgimento de um ou mais países hegemônicos política e economicamente32 (Cepal 1994, Oman, 1994; Guimarães Neto, 1999)33.
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Dois fatos políticos importantes corroboram este argumento. O primeiro foi o apoio brasileiro à Argentina no contencioso militar com a Inglaterra por causa das reivindicações de soberania sobre as ilhas Malvinas. O segundo foi o acordo de cooperação nuclear e as visitas dos presidentes argentino e brasileiro às respectivas bases nucleares do país vizinho. Para uma análise mais aprofundada das determinações políticas do processo de integração ver Hirst (1990 e 1992) e Marques (1996) .
29 As relações políticas e diplomáticas entre Argentina e Brasil foram bastante afetadas negativamente com os regimes militares e as doutrinas de soberania e supremacia regional. Em particular, as discussões em meados dos anos 70 em torno da construção de Itaipu - empresa binacional de capital brasileiro e paraguaio - para a exploração do potencial hidroelétrico do rio Paraná acirraram as rivalidades existentes entre o Brasil e a Argentina. Ver a respeito Almeida (1995).
30 Em 1985, já com o retorno de governos civis tanto no Brasil quanto na Argentina, os presidentes dos dois países - Raul Alfonsin (Argentina) e José Sarney (Brasil) - assinaram a Declaração de Iguaçu, na qual foi explicitada a vontade política de promover a integração bilateral, e criada, para tanto, uma Comissão Mista de Alto Nível. Mas o grande impulso para o processo de integração se deu a partir de julho de 1986 com a Ata para Integração Brasil / Argentina que criou o Programa de Integração e Cooperação Econômica - PICE.
31 Importante destacar o lançamento em 1990 da "Iniciativa para as Américas" pelo governo norte-americano, visando uma zona de livre comércio hemisférica. Aparecem na agenda não apenas os temas relacionados a comércio, mas também aqueles ligados a investimento e renegociação da dívida externa.
32 No documento da Cepal (1994) sobre o Regionalismo aberto, embora a integração seja defendida como um processo complementar e subordinado ao multilateralismo, admitia-se a possibilidade de um fracasso das iniciativas pró livre- comércio: " por essa perspectiva, a integração continua a fazer sentido, desta vez como um mecanismo de defesa para
Apesar que as motivações e determinações de ordem econômica tenham sido de grande importância, a condução do início do processo negociador coube quase que exclusivamente à diplomacia e às demais autoridades governamentais. A ausência da iniciativa privada de Argentina e Brasil deveu-se, em grande medida, à pequena importância e influência econômica dos países vizinhos nas decisões de produção, comercialização e investimento.
Estudo realizado pelo Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT/IE/UNICAMP) intitulado “Grupos Econômicos da Indústria Brasileira” corrobora o argumento de que o Mercosul exercia pouca influência sobre as decisões empresariais no Brasil, ao menos sobre as dos grandes grupos nacionais no início dos anos 90, quando eram dados os primeiros passos da integração. Dada a representatividade da amostra - foram analisados quase a totalidade dos grandes grupos econômicos nacionais -, seria possível generalizar o argumento para as demais empresas, sobretudo para as pequenas e médias empresas nacionais34.
Importante observar que os grupos nacionais seriam, em tese, os maiores beneficiados pela integração regional. Com efeito, ao contrário dos grupos estrangeiros com filiais em várias economias da região, os grupos nacionais sempre se caracterizaram por um baixo grau de internacionalização tanto comercial quanto produtiva. Neste sentido, seria de se esperar que qualquer iniciativa em termos políticos e institucionais em favor de uma integração regional afetasse fortemente as decisões de produção, de comercialização e mesmo de investimentos. Até porque uma integração regional e a atuação em mercados regionais demandaria um menor grau de exigência em termos de capacitações competitivas, financeiras e tecnológicas vis-à-vis uma inserção comercial e/ou produtiva em economias mais distantes e avançadas.
O estudo analisou o desempenho e as estratégias adotadas por grupos econômicos nacionais de várias áreas de atividades no início dos anos 90. Especificamente ao Mercosul, em uma amostra de
compensar alguns dos custos de um isolamento ainda maior, resultante do eventual aumento do protecionismo nos países desenvolvidos (...) ela se converte num mecanismo de diversificação dos riscos, numa economia internacional carregada de incertezas" (2000: 943).
33 No preâmbulo do Tratado de Assunção esta preocupação aparece explícita: "tendo em conta a evolução dos acontecimentos internacionais, em especial a consolidação de grandes espaços econômicos, e a importância de lograr uma adequada inserção internacional para seus países; expressando que este processo de integração constitui uma resposta adequada a tais acontecimentos."
34 No caso das filiais de empresas estrangeiras, tanto o aumento quanto a perda de importância econômica da região influenciaram a atuação das empresas. A desaceleração econômica e os resultados negativos nos anos 80 foram os principais determinantes da joint-venture entre a Volkswagen e a Ford (Autolatina) para atuação na América do Sul, ensejando decisões de complementaridade produtiva entre as filiais no Brasil e na Argentina, antecipando-se ao próprio processo de integração dos anos 90.
trinta e oito grandes grupos, foi avaliada a importância, naquele momento e com relação às perspectivas futuras, do processo de integração sobre o desempenho e as estratégias adotadas.
Em um grupo de questões foi abordada a importância do Mercosul como determinante / condicionante do desempenho e da forma de estruturação / reestruturação produtiva e gerencial do grupo no período 1990/93. No primeiro caso, das trinta e duas respostas disponíveis, apenas seis grupos (19%) apontaram a influência positiva do Mercosul para seu desempenho, um grupo considerou a influência negativa35 e as outras neutra (75%). Com relação à importância no processo de reestruturação, das trinta e uma respostas disponíveis, apenas cinco grupos (16%) consideraram que o Mercosul exerceu uma influência positiva e os restantes (84%) uma influência neutra. Em outro grupo de questões, foi sugerida a escolha, por ordem de importância, de três fatores principais para a decisão de investimento em novos projetos. Apenas quatro (11%) entre trinta e cinco grupos apontaram o Mercosul, e ainda assim, em nenhum caso como o fator mais importante.
Outra questão procurou avaliar as condições de concorrência nos principais mercados de atuação das empresas do grupo, sugerindo que fossem indicados dois fatores, entre vários possíveis (entrada de empresas rivais, comportamento do mercado interno, perspectivas de preços no mercado internacional etc.), mais relevantes para as decisões de investimento. Seis grupos indicaram a “avaliação positiva do futuro do Mercosul” como um fator de estímulo às decisões de investimento, nenhum apontou uma avaliação negativa do Mercosul como possível fator de inibição ou postergação destas decisões, e a grande maioria desconsiderou o Mercosul nesta avaliação.
Este quadro de reduzida influência do mercado regional nas decisões empresariais alterou-se com o avanço das negociações e da institucionalização do Mercosul e com o conseqüente incremento dos fluxos comerciais extra e intra-bloco e de investimentos externos e cruzados, como será discutido nos capítulos três e quatro.
35 A avaliação negativa do Mercosul foi do Grupo Sadia que atua no setor de alimentos industrializados e à época também no de grãos e derivados. A avaliação negativa esteve associada à importância da Argentina nas operações do grupo e aos contenciosos comerciais do período 1992-93 entre os dois países, devido ao brusco aumento das importações argentinas de produtos brasileiros. Desde o início dos anos 90, o grupo adotou como prioridade para suas exportações o Mercosul (e também o Japão), priorizando o segmento de carne de frango. A estratégia era compensar a perda de receitas em outros mercados importantes, sobretudo o Oriente Médio, dadas a acirrada e crescente competição no mercado internacional dos produtores tradicionais (franceses e americanos), mas também de novos produtores (indonésios e tailandeses), bem como o aumento do protecionismo nos mercados mais dinâmicos (Europa). A inserção da Sadia na Argentina foi uma estratégia exitosa e bem planejada. Iniciando com exportações de aves em finais da década de 70, o grupo posteriormente abriu uma filial (Sadia Trading) em 1992. Em 1993, foi criada a Sadia Trading Sur, que era uma joint venture entre a Sadia Concórdia S.A e a empresa argentina Granja Três Arroyos, antiga cliente e distribuidora de seus produtos na Argentina. A empresa foi a primeira base de distribuição própria no exterior, possibilitando a atuação no mercado de varejo argentino, beneficiando- se dos canais de comercialização já existentes e de uma marca conhecida e tradicional do sócio argentino. Com produção
O incremento dos fluxos econômicos não foi acompanhado, ao menos não na mesma intensidade, do aumento da participação e do conhecimento de empresários e trabalhadores com relação às negociações e montagem do aparato institucional, normativo e legal. Uma sondagem abrangente realizada pelo Departamento de Comércio Exterior da Fiesp-Ciesp (Ciesp, 1998) em final de 1997, envolvendo 597 empresas nacionais e estrangeiras revelou o baixo grau de conhecimento do Mercosul. Apenas 15% das empresas alegaram ter um elevado nível de conhecimento do processo de integração (percentual que atingiu apenas 5% para as pequenas empresas), mesmo percentual de empresas que alegaram desconhecer o processo. Quando o tema tratado foi ainda mais específico - o grau de conhecimento com relação às listas de exceções e de adequação do Mercosul -, duas em cada três empresas reconheceram baixo ou nenhum conhecimento. Neste caso, mesmo entre as grandes empresas, ou seja, empresas com departamentos especializados em comércio exterior, apenas uma em cada três admitiu ter um elevado conhecimento.
Importante destacar que com o intuito de estimular a participação dos agentes privados no processo negociador e assim assegurar uma maior adesão e dinamismo ao processo, foram constituídos oficialmente, como foros de discussão, os "Acordos Setoriais"36. Entretanto, este instrumento acabou tornando-se palco de grandes divergências entre os agentes envolvidos e destes com as diretrizes oficiais propostas no Tratado de Assunção, sendo em pouco tempo abandonado37. Várias das propostas surgidas no âmbito dos Acordos contrariavam o "espiríto do livre comércio de bens e serviços" apregoado no Tratado de Assunção. Segundo Hirst e outros (1994), enquanto os protocolos expressavam iniciativas governamentais gerais, os acordos setoriais refletiam as iniciativas empresariais fragmentadas com interesses específicos. Os casos mais freqüentes diziam respeito à reserva e à proteção de mercados nacionais ou regionais através de barreiras não-tarifárias (questões sanitárias, preço de referência etc.), estratégias oligopolistas (como no caso do setor automobilístico e siderúrgico) e oligopsônicas (setores de fumo e de couro), estabelecimento de cotas (automobilístico, têxtil, siderúrgico), tanto em relação aos produtores/compradores dos países-membros quanto em relação aos de terceiros países.
própria e uma linha diversificada de produtos, a filial argentina constitui-se atualmente na principal base de operação do grupo fora do Brasil.
36 Os acordos setoriais foram regulamentados pela decisão n.3/1991 do Conselho Mercado Comum e constam no Tratado de Assunção como um dos instrumentos principais, durante o período de transição, para a constituição de um mercado comum: "a adoção de acordos setoriais, com o fim de otimizar a utilização e mobilidade dos fatores de produção e alcançar escalas operativas eficientes".
37 Para uma análise aprofundada dos acordos setoriais no setor de bens de capital, de material de transporte, metalurgia e siderurgia e químico ver Sarti & Furtado (1993).
Concluindo e usando a definição de Fishlow e Haggard (1992), o Mercosul seria uma experiência de regionalismo na qual as perspectivas econômicas favoráveis explicariam a emergência da cooperação política regional, cujo objetivo seria construir um aparato institucional e legal (integração de jure) para obter uma crescente integração econômica (integração de fato). As duas dimensões da integração – de jure e de fato – não evoluíram na mesma intensidade e velocidade. Como será discutido nas seções que se seguem, a institucionalização do Mercosul não conseguiu acompanhar a dimensão econômica, o que contribuiu em vários momentos para a geração de conflitos políticos no processo negociador.
Se bem é verdade que a institucionalização do Mercosul avançou de forma insuficiente e inadequada, as diretrizes das políticas nacionais das economias latino-americanas, em geral, e do Mercosul em particular, eram contraditórias com qualquer processo de integração que não se enquadrasse nos moldes do "Regionalismo Aberto", discutido na seção anterior. Segundo Cepal (1994), documento reproduzido em Bielschowsky (2000), o predomínio dos processos de integração de fato "foi possível graças a vários elementos: a tendência comum para a constituição de um quadro macroeconômico coerente e estável, a liberalização comercial unilateral, a promoção não discriminatória das exportações, a desregulamentação e a eliminação de entraves aos investimentos estrangeiros, as privatizações e a supressão das restrições de pagamentos". Neste sentido, o rumo da integração de fato seria pautada pelas "reformas estruturais" de caráter liberal propostas pelo Consenso de Washington.