Compradores
Um sistema de PSA requer, em primeiro lugar, que alguém demande o serviço, ou seja, que haja um comprador para os serviços ambientais. Pode ser qualquer pessoa física ou jurídica que esteja disposta a pagar pelos mesmos: ONGs, empresas privadas, governos estaduais ou municipais, pesso- as físicas etc. (Wunder et al., 2008). Entretanto, de- vido às característcas de bens públicos dos serviços ambientais, a disposição a pagar por eles tende a ser baixa (Costanza et al., 1997). Nesse contexto, a pergunta que se coloca é: como definir os direitos de propriedade para os serviços ambientais e indu- zir a formação de demanda por eles?
A formação de demanda está intimamente li- gada ao grau de não exclusividade e não rivalidade quanto ao uso do serviço ambiental. PSA basea- dos em interesses voluntários, também chamados de PSA financiados por usuários, podem nascer a partir do interesse voluntário de empresas para melhorar sua imagem ou de indivíduos que quei- ram mitigar os impactos de suas ações ao meio ambiente. A maior parte dos PSA de interesse vo- luntário emerge em casos em que há certo grau de exclusividade e rivalidade no uso do serviço ambiental como, por exemplo, quando um usuá- rio individual tem uma parcela suficientemente grande de benefícios dos serviços ambientais que valha a pena para ele pagar por todos custos para conservá-los. Outro caso é quando um usuário (ou alguns) se beneficia de uma parcela tão grande dos serviços ambientais em questão, que seria irreal adotar uma estratégia de caronista (esperando que outros paguem para que ele se beneficie do servi- ço) (Engel et al., 2008). Esses sistemas voluntários surgem muitas vezes para a água, por exemplo.
Voluntariedade
A característica de voluntariedade diferencia o PSA de instrumentos de comando e controle. Ela ressalta que PSA não é compulsório, mas sim um arcabouço negociado e pressupõe que potenciais provedores têm alternativas de uso da terra (Wun- der, 2007).
Na prática, nem sempre projetos de PSA são voluntários e provedores têm de fato alternativas de uso da terra. Há exemplos de PSA aplicados para apoiarem uma conduta a se adequar a uma lei, como no caso do programa de PSA da Costa Rica. Lá, o desmatamento é proibido e parte dos pagamentos visa aumentar a aceitação social, bem como atenuar o impacto da lei de proibição do des- matamento em propriedades particulares (Pagiola, 2008). No Brasil, este é o caso do projeto de Produ- tores de Água, em Extrema (Ficha 1 - PSA-Água), que paga produtores rurais para que os mesmos permitam que suas APPs sejam restauradas, já que o desmatamento nessas áreas é proibido.
Além disso, é importante ressaltar que também políticas públicas têm sido consideradas PSA, até mais do que transações voluntárias de mercado (Parker e Cranford, 2010). No Brasil, os projetos de PSA que têm maior abrangência são baseados em políticas públicas, como o Programa Produtor de Água da Agência Nacional de Águas (ANA); Pro- grama Bolsa Verde, em Minas Gerais; o Programa ProdutorES de Água, no Espírito Santo; e o Progra- ma Mina D’água, em São Paulo (Quadros no Capí- tulo 5) e o Projeto Produtores de Água, em Extre- ma – MG (Ficha 1 no Capítulo 3). Principalmente no processo de criação de demanda ou mercados para os serviços ambientais, os governos podem ter um papel chave (Vatn, 2010), como será aprofun- dado mais adiante.
foram divididas entre os países. Por fim, criaram- se mecanismos de flexibilização que permitem a transação de emissões entre as partes, nascendo os mercados oficiais de carbono.
O Brasil é pioneiro no mundo quanto ao esta- belecimento de uma legislação federal, o Código Florestal, que determina o limite biofísico mínimo do ambientalmente bom, criando demanda por conservação de ecossistemas nativos e reconhe- cendo o papel deles para a manutenção dos servi- ços ambientais para o bem-estar da sociedade e das próximas gerações (Tabela 4).
Logo, os indutores, que atuam na formação da demanda e impulsionam sistemas de PSA, podem ser divididos em três: interesses voluntários, paga- mentos mediados por governos e regulamentações ambientais (Becca et al., 2010) (Tabela 4). Princi- palmente a estatégia de combinar instrumentos é promissora e sua viabilidade e possibilidade de im- plantação deveriam ser mais estudadas para garan- tir que a demanda por serviços ambientais cresça, contribuindo efetivamente à conservação e ao uso sustentável dos recursos naturais.
surja de forma voluntária, como visto acima. Logo, a formação da demanda pode se dar de duas for- mas. Em uma delas, o governo assume o papel de comprador de serviços ambientais. O Estado cria leis e programas de PSA e atua como a principal fonte de recursos para o mecanismo. Outra ma- neira de criar demanda pelos serviços ambientais é através da definição de direitos de propriedade à externalidades a partir de leis, acordos ou regula- mentações, que definem limites biofísicos à atua- ção da sociedade na natureza, o que Daly chama de determinação de escala (Daly, 1999). Estes limites devem considerar a capacidade de carga do meio ambiente, de forma que garantam o mínimo de biodiversidade e ecossistemas naturais capazes de prover serviços ambientais necessários para a so- ciedade (Daly, 1999). Podem-se definir tanto limi- tes máximos para um malefício ambiental quanto limites mínimos de benefícios ambientais a serem garantidos.
A partir da determinação do limite biofísico total para a sociedade, cotas individuais podem ser distribuídas às partes, idealmente, seguindo critéri- os equitativos. Depois que as cotas forem distribuí- das, pode-se permitir a negociação entre as partes, ou seja, aquele que exceder sua cota deve comprar cotas de outros. Dessa forma, possibilita-se o surgi- mento de um mercado com demandantes e ofertan- tes de serviços ambientais, o que pode levar a siste- mas de PSA (Seehusen, 2007). Combinam-se assim, instrumentos regulatórios e econômicos visando obter o melhor de cada um deles. Uma regulamen- tação, por exemplo, atua para criar demanda para os serviços ambientais e o mercado depois aloca os recursos de forma eficiente (Daly, 1999).
Foi como consequência da aplicação desta es- tratégia que surgiram os mercados de carbono.
Provedores
Além da demanda, para que um sistema de PSA se consolide é necessário que haja oferta. É preciso haver provedores que se comprometam a manter o provimento dos serviços ambientais ao adotarem atividades de proteção, manejo dos recursos natu- rais ou usos da terra sustentáveis, como estabeleci- mento de áreas protegidas, manejo sustentável de recursos não madeireiros, sistemas agroflorestais, sistemas de agricultura orgânica, restauração de matas ciliares, estabelecimento de corredores eco- lógicos, entre outros.