COMPREENDENDO OS CONCEITOS DE PARTICIPAÇÃO

Participação é uma palavra latina, cuja origem remonta ao século XV. Vem de

participatio, participacionis, participatum e significa "tomar parte em", compartilhar, associar-se pelo sentimento ou pensamento. Segundo Avelar (2004), a participação pode ser compreendida, de forma sucinta, como a ação de indivíduos e grupos com o objetivo de influenciar o processo político. De forma ampla, "a participação é a ação que se desenvolve em solidariedade com outros no âmbito do Estado ou de uma classe, com o objetivo de

modificar ou conservar a estrutura (e, portanto, os valores) de um sistema de interesses dominantes" (PIZZORNO, 1966, p. 30).

A participação é tema recorrente de vários autores que abordam a questão democrática, pois ela sempre está presente, em vários níveis. Alguns, como Lucia Avelar (2004) e Carole Pateman (1992) trazem a participação como ponto forte para a construção de um novo modelo democrático. Para estas autoras, a participação material diz respeito à participação real, à inclusão de todos de forma igual e efetiva para a construção de uma sociedade mais justa e menos desigual. Dessa forma, Avelar (1994) conceitua participação como a ideia de “soberania popular”, ou seja, a participação política para a autora seria o instrumento para legitimar e fortalecer as instituições democráticas, no intuito de ampliar os direitos de cidadania. Tais teorias, como será visto no Capítulo 5, aproximam a ideia de participação objetivada pelo Conselho Municipal de Saúde de Porto Alegre, já que este tem por objetivo participar de todas as etapas da gestão pública de saúde da cidade, desde sua elaboração até a fiscalização de seus retornos para a sociedade.

Complementando tal análise, alguns autores apontam que na sociedade atual a participação pode ser diferenciada de acordo com a classe econômica. Avelar afirma a esse respeito que “as formas de inserção política de membros das elites diferem daqueles provenientes da não elite. É mais fácil para os primeiros se iniciarem nas atividades dos partidos políticos, nas entidades corporativas, e se alçarem a cargos políticos” (AVELAR, 2004, p. 223). Pateman complementa Avelar com uma crítica à democracia representativa, pois ela contraria os preceitos da principal característica da democracia, já que não considera a participação material como o mais importante, mas sim a própria representação:

É um bocado irônico que a ideia de participação tenha se tornado tão popular, particularmente entre os estudantes, pois entre os teóricos da política e sociólogos políticos a teoria da democracia mais aceita (aceita de maneira tão ampla que poderia chamá-la de doutrina ortodoxa) é aquela na qual o conceito de participação assume um papel menor (PATEMAN, 1992, p. 9-10, grifo meu).

Ainda na esteira de tais ideias, Arnstein estuda a participação popular e formula uma teoria acerca da participação aliada aos níveis de poder dado ao cidadão em uma “escada da participação”. Neste trabalho, ela aponta oito degraus necessários para que no último nível dessa escada ocorresse a participação ideal. No nível mais baixo de participação está a não participação, feita através da manipulação (degrau 1) e da terapia (degrau 2), que é quando a população é impedida de participar nos processos de planejamento. O segundo nível diz respeito à concessão mínima de poder, que pode ser feita através da informação (degrau 3),

consulta (degrau 4) e pacificação (degrau 5). O nível mais alto de concessão de poder ao cidadão é dividido em três formas: parceria (degrau 6), delegação de poder (degrau 7) e controle cidadão (degrau 8). A autora define quais seriam as formas de participação em cada nível de poder, sempre exaltando a principal ideia, que seria: “a participação constitui o meio pelo qual os sem-nada (negros, imigrantes mexicanos, porto-riquenhos, índios, esquimós e brancos-pobres) podem promover reformas sociais significativas que lhes permitam compartilhar dos benefícios da sociedade moderna” (ARNSTEIN, 2002, p. 4).

De outro lado, muitos autores percebem a participação de forma a complementar a democracia representativa. E, como já estudado, no Brasil, participamos deste modelo de democracia; por isso, é importante ressaltar as formas pelas quais pode-se participar e controlar a gestão pública no país. Dito isso, Parry, Moyser e Day (1992) definem o termo

participação como uma vasta quantidade de atividades políticas, desde a prática do voto nas eleições até e-mails, passando por participações em audiências públicas, discussão de políticas públicas, contato com membros do legislativo, protestos, movimentos populares e elaboração de orçamento. Por esse motivo que o trabalho selecionou os entrevistados (especificados no Capítulo 5) e, portanto, estudou as formas de participação acima mencionadas existentes no IMESF, que trata de um prestador de serviços que ainda cumpre o papel de reafirmar uma política pública de saúde municipal.

Na esteira dessas ideias, Streck e Adams (2006, p. 105-111) elencam as formas de participação:

• O voto: para os autores, não se trata apenas do voto efetuado durante a eleição dos representantes em cada período de mandato, mas acrescentam ainda os casos adicionais previstos na Constituição Federal, em que os cidadãos são chamados a participar, de forma individual e secreta, opinando sobre questões políticas, mediante plebiscito ou referendo, ou, ainda, a participação no encaminhamento de projetos de lei de iniciativa popular. No entanto, é necessário ressaltar o fato de que essas ocasiões raramente ocorrem no Brasil – e são mais raras ainda quando se trata de opinar acerca de questões importantes, como salários e orçamento público.

• As manifestações públicas: são atos esporádicos, que têm por finalidade chamar a atenção não só do governo, mas da sociedade em geral para determinado fato político emergencial, como no caso das manifestações ocorridas em 2009, em Porto Alegre, contra o descaso com a educação pública superior, ou o grande movimento ocorrido na década de 1990, para depor o então presidente da

república, Fernando Collor de Melo, ou, ainda, as manifestações promovidas pelo CMS de Porto Alegre, entre o fim de 2010 e o início de 2011, contra a criação do IMESF em Porto Alegre.

• Os movimentos sociais: bastante evidenciados para estes autores, no intuito de fortalecer a democracia representativa, pois, para eles, tais movimentos explicitam conflitos ocorridos no seio da sociedade e, geralmente, em espaços não institucionalizados, aumentando as interações políticas – como, por exemplo, a questão da distribuição de terra, a garantia de moradia e os direitos humanos. • As associações: denominadas pelos autores como organizações da sociedade

civil. São entidades sem fins lucrativos, com objetivos variados, que, segundo eles, atuam como importantes locais para o desenvolvimento da participação. • As redes: segundo os autores, estas estariam sendo facilitadas pela adição de

novas tecnologias da informação e das comunicações e constituem-se como um instrumento importante na nova configuração da democracia, já que trazem mudanças significativas nas interações sociais, inclusive criando espaços diferenciados para a ação coletiva.

• Os fóruns da sociedade civil: tais fóruns adicionam representantes de entidades da sociedade institucionalizados ou não através de termos ou protocolos, e tem como objetivo debater problemas e desenvolver ações de interesse comum, tal como ocorre no fórum de entidades em defesa do SUS.

• As câmaras setoriais: são grupos técnicos instituídos como fóruns de apoio para formular e acompanhar atividades de cada setor governamental. Destacam-se nesse quesito o setor de habitação, transporte e mobilidade urbana.

• A gestão participativa: ocorre, segundo os autores, por conta das limitações da democracia representativa, por conta da falta de sintonia entre os representantes e os representados. Nesse caso, é citado o Orçamento Participativo como exemplo no qual os cidadãos tem a possibilidade de participar diretamente na elaboração do orçamento público;

• As conferências: ocorrem nas três esferas de governo. Altamente institucionalizadas e praticadas de acordo com leis específicas para cada área em que ocorrem, tratam de reunir representantes de conselhos e da sociedade civil, no intuito de estabelecer diretrizes gerais que nortearão os planos dos conselhos de acordo com a sua respectiva área.

• Os conselhos: também são institucionalizados e mantidos pelo governo, compostos em parte por entes do próprio governo e por representantes da sociedade civil.

Lüchmann acrescenta que, embora ocorram diferentes dificuldades e limites, as experiências de participação brasileira “parecem bastante pertinentes e instigantes para o aprofundamento do debate teórico acerca da democracia deliberativa, na medida em que, entre outros, ao oportunizar a participação dos setores até então excluídos dos processos decisórios, contribuem para a desnaturalização da tese da apatia política da população” (LÜCHMANN, 2006, p. 129). Por esse motivo, a partir deste momento serão apresentadas diversas formas consideradas importantes na promoção da participação cidadã.

O Orçamento Participativo (OP) é um consagrado dispositivo de participação, oriundo da cidade de Porto Alegre, empregado para a formulação do plano de investimentos da proposta orçamentária pelo executivo, submetendo diretamente a população à deliberação sobre o que executar e com qual prioridade. O OP foi concebido e implementado em Porto Alegre pela coalizão política liderada pelo Partido dos Trabalhadores, que venceu a eleição para o executivo municipal na capital em 1988. Segundo Sobottka (2004, p. 104), o fato de ter “minoria acanhada” no parlamento (11 das 33 cadeiras), situação que não permitiria implementar mudanças profundas por meio de leis, fez com que o OP fosse um dos instrumentos utilizados para pôr em prática, com legitimidade, as promessas feitas à base eleitoral, sobre a formulação e prioridades das políticas de investimentos do governo municipal.

Santos e Avritzer (2003), por exemplo, salientam a ideia de que Orçamento Participativo porto-alegrense se articula como espaço de participação política real pelos atores que fazem parte do processo. O OP surge com essa intenção e, segundo os autores, se manifesta de três formas:

(1) participação aberta a todos os cidadãos sem nenhum status especial atribuído a qualquer organização, inclusive as comunitárias; (2) combinação de democracia direta e representativa, cuja dinâmica institucional atribui aos próprios participantes a definição de regras internas; e (3) alocação dos recursos para investimentos baseados na combinação de critérios gerais e técnicos, ou seja, compatibilização das decisões e regras estabelecidas pelos participantes com as exigências técnicas e legais da ação governamental, respeitando também os limites financeiros (SANTOS; AVRITZER, 2003, p. 18).

Vários autores se interessam pelo tema, além dos já citados; entre eles, Alfredo Alejandro Guliano (2002) – que efetua comparações entre o orçamentos participativos de dois países: Porto Alegre (Brasil) e Montevidéu (Uruguai) –, Euzineia Carlos (2006) – que concentra seus estudos nas experiências ocorridas em Vitória e Serra, no Espírito Santo, entre

1989 e 2003 – e Emil Sobottka (2004) – que aborda o Orçamento Participativo como uma possível oportunidade política para segmentos que buscavam assegurar pela via legal a conquista de direitos sociais de cidadania e como instrumento político dos gestores, em busca de legitimidade num contexto adverso.

Outra forma bastante estudada de participação são os grupos de interesse, analisados por autores como Crotty e Crotty (2004), Binderkrantz (2005), Dür e Bièvre (2007) e Holyoke (2009). Ambos autores concordam em dois pontos específicos sobre grupos de interesse: o fato de representarem um papel importante no sentido de influenciar o ciclo de políticas públicas e o fato de que ainda existem questões a serem desenvolvidas acerca do tema.

Dür e Bievre (2007) apontam que os grupos de interesse são importantes para que haja interação entre os cidadãos e as autoridades públicas; porém, afirmam que “se alguns grupos constantemente ganham, a política dos grupos de interesse pode comprometer a legitimidade das tomadas de decisões numa democracia” (DÜR; BIEVRE, 2007, p. 1). Entendem, também, que a estratégia de atuação desses grupos visa interesses diversos, utilizando-se de estratégias abertas (que, por outro lado, não são usadas por grupos de interesses específicos).

Nos grupos de interesse a representação é diferenciada, já que estes ocorrem na forma de sindicatos, associações, fóruns, conselhos ou movimentos que se apresentam e atuam por representação – que pode ser exercida por diretoria, conselho, coordenação, ou outras formas. Santos (2002) afirma sobre esse assunto que, conforme os objetivos, os grupos de interesses se distinguem em duas formas: aqueles que têm como objetivo os interesses econômicos e, normalmente, são compostos por associações e sindicatos de empresários ou de empregados e os compostos a partir de iniciativas de grupos ou entidades que, ao contrário dos primeiros, não visam fins econômicos, mas sim finalidades cívicas, religiosas, humanitárias, entre outras. O que importa a esse respeito é que, independentemente da finalidade, elas se caracterizam por serem independentes do governo e influenciarem a formulação e implementação de políticas públicas em diversas áreas.

Santos (2002, p. 198) analisa, também, os destinatários dos grupos de interesse, que seriam a burocracia ministerial, os partidos políticos, o chefe do executivo, o congresso nacional e a opinião pública. Segundo o autor, “Na literatura disponível há, no entanto, um déficit considerável de abordagens recentes que levem em consideração a forma como os grupos de interesse setoriais se articulam na tentativa de intervir diretamente neste processo” (SANTOS, 2002, p. 194).

Croty e Croty (2004) mencionam estudos da década de 1990 que sugerem a influência dos grupos de interesse nas decisões dos administradores públicos e que, contudo, essa influência não chega a ser tão impactante. Eles afirmam que a temática dos “grupos de interesse” deve ser utilizada em qualquer estudo sobre quais influências os gestores públicos têm na tomada de decisão (CROTTY; CROTTY, 2004, p. 571).

Diniz e Bosch (2004) ressaltam que grupos de interesse bastante organizados, com grande poder econômico ou grande número de integrantes, além de interagir e pressionar as autoridades governamentais, indicam membros a partidos políticos para mandatos eletivos de representação. Acerca do tema parlamentares, Teater (2008) desenvolve uma pesquisa nos Estados Unidos, onde, segundo a autora, os parlamentares estariam sintonizados com os temas propostos pelos grupos de interesse e, mais do que isso, eles utilizariam tais grupos para se informarem acerca da agenda política e tomarem decisões.

Holyoke (2009) trata das interações entre grupos de interesse e, mais especificamente, sobre as situações de competições e coalizões. Segundo o autor, ocorre uma competição entre grupos de interesse, pois, numa sociedade plural e democrática, quando o governo oferta determinados benefícios a uma classe ou grupo, poderá estar restringindo as benesses de outro grupo. Trabalhando a teoria da ação coletiva, ele argumenta que as pessoas se tornam ativas e motivadas a participarem quando estão convencidas de que seus interesses estão sendo prejudicados; e ressalta que os grupos de interesse procuram superar antagonismos sempre que estão em pauta causas comuns e importantes (HOLYOKE, 2009. p. 361). Tais coalizões abrem margem para o estudo acerca do funcionamento de organizações da sociedade civil e suas interações com o governo, definidas como redes de políticas

públicas.

Portanto, as redes de políticas públicas podem ser consideradas as interações de diversos atores: governo, mercado ou sociedade civil. Tais redes se unem em torno de um objetivo comum. Frey (2000) complementa tal afirmativa concluindo que as redes tratam de interações entre organizações interessadas em áreas de políticas setoriais, como saúde, educação, infraestrutura, meio ambiente etc., que agem de forma não institucionalizada e utilizam ferramentas modernas de tecnologias das comunicações.

Para Santos (2005), uma rede de políticas públicas se estabelece quando uma ou mais comunidades políticas interagem com setores governamentais para formulações e implementações das políticas do setor. O autor afirma ainda que antes de ser perniciosa para a sociedade e para a democracia, a atuação das redes de políticas públicas não maculam o papel e a autoridade do Estado quanto à formulação e execução das políticas, tratam-se, sim, de uma

forma diversa de relacionamento com a sociedade, proporcionando a possibilidade de identificação de problemas setoriais e, em determinados casos, o comprometimento desta no encaminhamento das soluções (SANTOS, 2005, p. 62).

Frey (2000) complementa tal análise afirmando que, no fundo, os objetivos são apenas a luta pela distribuição dos recursos públicos entre os setores que participam destas redes. Nas palavras do autor, “Na luta pelos escassos recursos financeiros surgem relações de cumplicidade setorial, tendo como objetivo comum a obtenção de um montante – o maior possível – de recursos para sua respectiva área política” (FREY, 2000, p. 222).

Para Przeworski (1995), as redes constituem uma pressão de forças sobre o Estado, na tentativa de interferir na formulação de políticas e, de forma significativa, em relação às forças do mercado, para o autor ocorre como reação natural ao aumento da capacidade do Estado de intervir na economia. Dessa forma, em regimes democráticos capitalistas, o empresariado teria liberdade para empreender ou retirar-se do sistema produtivo. O que aponta ao fato já discutido durante este texto, que é a aproximação da teoria liberal com a democracia representativa e suas formas de controlar e interferir no Estado liberal, que devem ser visualizados sob tal ótica.

Schneider (2005) aborda ainda, como forma de complementar esta análise, o conceito de rede e de governança, que, segundo o autor, são ideias antigas que ganharam novos significados nas últimas décadas, por conta das transformações ocorridas em torno das relações entre o Estado e a sociedade. Para o autor, governança pode ser entendida como além do ambiente que envolve atores do mercado e da sociedade civil, com o objetivo de solucionar problemas da sociedade de forma organizada, ocorrendo para que soluções para estes problemas sociais aconteçam de forma organizada, para que resulte em uma ordem social tanto no aspecto material como nos mecanismos sociais, de dentro e de fora do governo (SCHNEIDER, 2005, p. 34). Diniz complementa a questão das redes afirmando que “lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e aperfeiçoar os meios de interlocução e de administração do jogo de interesses” (DINIZ, 1998, p. 42).

Papadopoulos (2007) argumenta acerca do impacto das redes de políticas públicas na União Europeia em seus diversos níveis de poderes políticos e aponta que tal forma de conduzir a gestão pública, mesmo que possa parecer boa, à primeira vista, há sempre a possibilidade de conter prejuízos para a qualidade dos regimes democráticos. Para o autor, podem surgir problemas relacionados à representatividade e à legitimidade no acompanhamento público das decisões e dos resultados, pelo fato de ser mais tranquila a responsabilidade dos integrantes das redes (PAPADOPOULOS, 2007, p. 471).

Por fim, Aars e Fimreite (2005) abordam a questão sobre a accountability das redes de políticas públicas. Os autores se preocupam, como Papadopoulos, com a questão da informalidade das redes e do afrouxamento das regras para prestação de contas. Cria-se, então, uma encruzilhada, já que as redes têm como característica principal a informalidade e não a institucionalização, em outras palavras, um “dilema crucial da teoria democrática: a tensão entre o formal e o informal” (AARS; FIMREITE, 2005, p. 240).

Além das formas de participação já mencionadas até aqui, há ainda os conselhos gestores, que serão tratados de forma mais aprofundada no item 2.4 – principalmente pelo fato de os conselhos gestores representarem uma das principais formas de controle social institucionalizadas na saúde pública brasileira.