Conceito de transparência

Conforme pode ser observado em Relly e Sabharwal (2009), o conceito de transparência não é consensual, trazendo dificuldades para sua operacionalização em pesquisas. Um dos sintomas da falta de consenso é o entendimento de Stiglitz (1999) de que os EUA e Reino Unido são países em que existem ainda muitos segredos e pouca transparência, mesmo com o entendimento de que se posicionam entre as democracias mais transparentes do mundo e portanto referências sobre esse aspecto. Stiglitz (1999) traz dois exemplos da falta de transparência nos EUA. O primeiro refere-se às práticas associadas ao pagamento de impostos de valor agregado, no qual o contribuinte nunca sabe exatamente quanto paga por serviços públicos. No segundo exemplo já fazia um alerta, ainda em 1999, sobre a opacidade que envolve práticas contábeis de grande parte da cadeia produtiva associada à bolha financeira que estourou em 2008 nos EUA.

Se um país que é referência mundial sobre transparência é lembrado em demasia por práticas que diminuem as possibilidades de exercício de cidadania a partir da falta de transparência sobre o custo de um serviço público, assim como pela opacidade que estava no âmago de um sistema de especulação que levou grande parte do mundo a uma crise que já dura meia década, é porque a transparência tem significados diferentes a depender de quem, no limite, tem o poder de estabelecer sua legitimidade. Essa constatação é particularmente importante para uma pesquisa que tenha entre seus objetivos específicos identificar entendimentos compartilhados sobre o que está em jogo num campo que é movido pela busca da transparência.

O paradoxo da transparência exemplificado através de Stiglitz (1999) mostra que um fator importante para a significação de transparência é a imagem passada para o ambiente. No nível organizacional, esse simbolismo também pode ser observado. Burger e Owens (2009) apontam a instrumentalização de códigos, padrões e normatização como demarcadores que simbolizam a adoção de práticas legítimas associadas à transparência. Os atores estariam, pois, adequados a um entendimento do que possa ser transparência, que por sua vez é uma leitura imposta por sujeitos que têm poder para definir as regras que caracterizariam as práticas que correspondem à noção de transparência (MOURDANT, 2006). Essa constatação traz à tona a necessidade de legitimação de práticas de transparência, discussão que será aprofundada sob a ótica do isomorfismo de DiMaggio e Powell (1983), um modelo de referência que discute como as organizações são induzidas a se adequarem e se moldarem umas às expectativas de outras.

DiMaggio e Powell (1983) apontam três tipos de isomorfismo: coercitivo, mimético e normativo. O isomorfismo coercitivo caracteriza-se por pressões exercidas por organizações que tenham poder hierárquico sobre outras. A ação principalmente do Estado através de regulamentações gera um ambiente legal que influencia muitos aspectos do comportamento e da estrutura de uma organização. O mecanismo mimético diz respeito à imitação. Para DiMaggio e Powell (1983), a imitação a partir de um modelo amplamente aceito é importante por diminuir incertezas. O processo mimético apoia a legitimação de práticas e tecnologias, já que, ao desenvolver imitações, as organizações demonstram que estão em conformidade com o que é percebido como mais legítimo ou mais bem sucedido. Por fim, o mecanismo normativo provém da profissionalização. DiMaggio e Powell (1983) interpretam a profissionalização como a necessidade de controlar o que é produzido, estabelecer uma base cognitiva comum e dar legitimidade de uma autonomia ocupacional. A profissionalização é decorrente da “[...] luta coletiva de membros de uma ocupação para definir as condições e métodos de seus trabalhos” (DIMAGGIO; POWELL, 1983, p.152).

Vários trabalhos mostram que as organizações reorientam suas rotinas de divulgação de informações, comumente tratadas como práticas de governança corporativa, como respostas a pressões isomórficas. As aplicações desse referencial de análise revelam-se em pesquisas que incluem temas como: (i) adoção de padrões contábeis internacionais sob a ótica dos mecanismos isomórficos (LASMIN, 2011; BRANDAU et al., 2012; HENDERSON et al., 2012); (ii) publicação de relatórios sociais corporativos em empresas multinacionais estabelecidas em países em desenvolvimento como resultados de pressões isomórficas (BEDDEWELA; HERZIG, 2012); (iii) desenvolvimento de iniciativas de governo eletrônico a partir de pressões e referências isomórficas (KIM et al., 2009); (iv) mecanismos isomórficos como legitimadores de práticas de auditoria (FREITAS; GUIMARÃES, 2007; ROBSON et al., 2007); (v) isomorfismo como legitimador da transparência pelo uso da internet para interação com stakeholders sobre práticas socioambientais e contábeis (UNERMAN; BENNETT, 2004; SAXTON, 2012).

Observa-se que em vários dos trabalhos citados no parágrafo anterior, os três tipos de mecanismos isomórficos, além de atuarem no sentido de orientar práticas de transparência, também estabelecem o uso de Tecnologias de Informação (TI) - mais precisamente a internet - como um referencial comum (UNERMAN; BENNETT, 2004; KIM et al., 2009, BRANDAU

et al. 2012; HENDERSON et al., 2012; SAXTON, 2012). A ocorrência desses trabalhos que

associam isomorfismo, transparência e uso de TI é um reflexo da complexidade de temas e fenômenos econômicos, sociais e naturais que as organizações precisam lidar no dia a dia, tais

como a globalização econômica ou financeira, desenvolvimento sustentável ou responsabilidade socioambiental. Essa complexidade implica em um grande número de atores que a priori tem interesse sobre as informações que precisam ser transparecidas através dos mecanismos isomórficos. As organizações encontram na internet um meio adequado para poder alcançar de forma impessoal o máximo possível de interessados nas suas informações (UNERMAN; BENNETT, 2004; LODHIA, 2012). Esse alcance é possível dado que a rede é mundial, costuma apresentar baixo custo para usuários finais e permite processamento de vários tipos de dados, incluindo textos, planilhas, sons e imagens. Por outro lado, as organizações em poder de demandar transparência também percebem o potencial da internet e incluem nas regras do jogo o uso dessa estrutura tecnológica para as divulgações de dados (WILLIAMS et al., 2006). Isso torna o uso da internet por organizações uma resposta isomórfica às demandas de transparência. A construção dos portais de internet, no que diz respeito à transparência, passa a ter representações de um ou mais dos três tipos de isomorfismo, a depender das forças que motivaram a transparência (LODHIA, 2012; SAXTON, 2012; SULLIVAN; GOULDSON, 2012; HAZELTON, 2013). Entende-se assim que as características de práticas de transparência na era eletrônica apontam para um novo paradigma de transparência em que as tecnologias de informação passam a ser legitimadas como uma ferramenta primordial para a rápida disseminação e ampliação de alcance do que precisa ser de alguma forma submetido à transparência.

Esse novo paradigma, apesar de ser marcado pela aderência à procura da legitimação isomórfica, é acompanhado também por novos atributos que não seriam facilmente observados em contextos prévios à disseminação da TI, tais como volume de informação disponível, viabilização de busca de informação, organização da informação e capacitação técnica para o

uso das ferramentas (JAEGER; BERTOT, 2010; CRAVEIRO; SANTANA;

ALBUQUERQUE, 2013). Jaeger e Bertot (2010) chamam a atenção para o sentido prático de que a transparência existe somente sobre aquilo que pode ser localizado e recuperado. Os grandes volumes de informação disponibilizados podem paradoxalmente limitar a transparência, por dificultar aos usuários a localização de algum conteúdo específico, mesmo que esse conteúdo exista. Para Jaeger e Bertot (2010), a transparência na era eletrônica passa a ser função do acesso da informação ao usuário, o que engloba três dimensões: (i) física: estar apto a alcançar o conteúdo, (ii) intelectual: ser capaz de entender o conteúdo; (iii) social: ser hábil para compartilhar o conteúdo. Como será visto mais adiante, essas características tenderão a fortalecer o capital técnico nas discussões sobre a emergência do campo de produção e consumo de dados abertos.

Um outro fator importante associado ao novo paradigma de transparência é que, com a expansão das práticas de governança, há a tendência de novos sujeitos serem incorporados aos debates, como atestam os trabalhos que levantam o direito à informação como um direito humano (JANSEN, 2011). Desta feita, são apresentados novos meios para alcançar a informação, novos valores sobre o que significa a informação e novos atores com novos propósitos relacionados a divulgação e uso das informações. Esses desdobramentos sociotécnicos que trazem novas ressignificações para a transparência podem levar, no limite, à formação de novos campos de ação estratégica que atuem sobre o conceito, como é o caso da produção e consumo de dados abertos.