Hodiernamente, os princípios norteadores do Direito Administrativo devem ser compreendidos à luz do princípio da probidade administrativa, consagrado expressamente no artigo 37, § 4º, da Constituição Federal, que trata do regime sancionatório aplicável aos sujeitos ativos de atos ímprobos.
A probidade administrativa, como princípio autônomo, constitui o dever de boa administração, que deve ser observado por todos os agentes públicos, impondo a prática de atos em conformidade com os demais princípios administrativos e tendo como finalidade o alcance do interesse público.
Regulamentando o referido mandamento constitucional, a Lei nº 8.429/92 foi elaborada com a finalidade de proporcionar uma maior efetividade na tutela da probidade no âmbito da Administração Pública, elencando, de modo exemplificativo, os atos caracterizadores de improbidade, que podem ocasionar enriquecimento ilícito, prejuízo ao Erário, ou atentar contra os princípios administrativos.
De acordo com a Lei de Improbidade, o conceito de sujeitos ativos dos atos ímprobos é bastante amplo, estando incluídos nessa categoria os agentes políticos, espécies de agentes públicos, que são representados por todos aqueles que possuem vínculo de natureza política com o Estado, atuando com independência funcional e tendo a Constituição como fonte imediata de suas atribuições, responsabilidades e prerrogativas.
Como os demais agentes públicos, os agentes políticos estão sujeitos à responsabilização pela prática de atos de improbidade, que podem ser sancionados em diferentes esferas, quais sejam, a penal, a civil e a administrativa, em conformidade com o disposto no artigo 37, §4º, da Constituição, e no artigo 12, da Lei nº 8.429/92.
Além das mencionadas esferas sancionatórias, determinados agentes políticos também estão submetidos a um regime especial de responsabilização, em decorrência dos relevantes cargos exercidos, que incide quando configurados os crimes de responsabilidade.
Trata-se de regime sancionatório de natureza político-administrativa, aplicável quando praticadas infrações devidamente tipificadas nas leis regulamentadoras dos crimes de responsabilidade, que são se confundem com o ilícito de improbidade, de natureza civil.
A despeito da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Reclamação nº 2.138-DF, não há falar em bis in idem na aplicação em conjunto da Lei de Improbidade e das leis regulamentadoras de crimes de responsabilidade aos agentes políticos, quando forem praticados atos que configurem, ao mesmo tempo, improbidade administrativa e crime de responsabilidade.
A independência das esferas sancionatórias dos atos de improbidade impõe a aplicação da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos, pois em cada instância há a tutela de bem jurídico diverso.
Por sua vez, o princípio da força normativa da Constituição, que tem por objetivo tornar as normas constitucionais mais efetivas, impõe, do mesmo modo, a aplicação da Lei de Improbidade aos agentes políticos, tendo em vista que o artigo 37, § 4º, da Constituição, não faz qualquer restrição quanto a sua abrangência subjetiva. No mesmo sentido, a Lei 8.429/92, que regulamenta o referido mandamento constitucional, também não faz qualquer limitação ao conceito de sujeito ativo de atos de improbidade.
De outra ponta, o exercício de relevantes funções pelos agentes políticos não pode representar tratamento privilegiado em face dos demais agentes públicos, e sim uma atribuição de maior responsabilidade pelos atos praticados. Entender em sentido contrário significaria violar o princípio da isonomia no regime sancionatório dos agentes públicos, pois os agentes políticos estariam sujeitos à sanções menos severas que aquelas aplicáveis aos demais agentes, quando praticassem atos caracterizadores de improbidade administrativa.
O princípio da isonomia também restaria violado caso fosse admitida a possibilidade de aplicação da Lei de Improbidade aos agentes políticos apenas se o ato ímprobo perpetrado não encontrar correspondência nas leis tipificadoras de crimes de responsabilidade. Isso ocorre porque, nesse caso, apenas determinados agentes políticos estariam sujeitos às sanções mais severas da Lei de Improbidade.
Embora a incidência simultânea da Lei de Improbidade e de lei regulamentadora crime de responsabilidade possa ocasionar a aplicação de sanções parcialmente coincidentes, quais sejam, a perda da função e a inabilitação para o exercício de função pública por determinado período, as sanções decorrentes de atos ímprobos são bem mais amplas, não sendo justificável a sua não aplicação
por caracterizar bis in idem, que somente haveria se todas as sanções dispostas nas leis em análise fossem idênticas.
Por todo o exposto, a melhor interpretação, em consonância com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, é a de que não são permitidas restrições injustificadas ao mandamento expresso no artigo 37, §4º, da Constituição, ao qual deve ser dada a máxima eficácia, com a finalidade de promover a observância do princípio constitucional da probidade administrativa.
REFERÊNCIAS
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 6ª Edição. Coimbra: Almedina, 1993.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 20ª Edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
COSTA, Tito. Responsabilidade de prefeitos e vereadores. 4ª Edição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23ª Edição. São Paulo: Atlas, 2010.
FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental à
boa administração pública. 2ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2009.
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade administrativa. 6ª Edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
JESUS, Damásio de. Ação penal sem crime. Revista do Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Vol. 13, nº 11, 2001.
MARQUES JUNIOR, William Paiva. Os direitos fundamentais sociais dos
servidores públicos ante os novos paradigmas do direito administrativo. 2009.
258 f. Dissertação (Mestrado em Direito Constitucional). Faculdade de Direito, Universidade Federal do Ceará, 2009.
MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 4ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2009.
MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O limite da improbidade administrativa: o
direito dos administrados dentro da lei nº. 8.429/92. 4ª Edição. Niterói: Impetus,
2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 35ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2009.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2010.
MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada. 2ª Edição. São Paulo: Atlas, 2003.
MORAES, Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da administração pública. 2ª Edição. São Paulo: Dialética, 2004.
OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade administrativa e sua autonomia
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>
Acesso em: 02 de maio 2012.
BRASIL. Decreto-lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967 – Dispõe sobre a responsabilidade de Prefeitos e Vereadores, e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0201.htm>. Acesso em: 30 de abril de 2012.
BRASIL. Decreto-lei nº 2.848, de 07 de dezembro de 1940 – Código Penal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto- lei/Del2848compilado.htm>. Acesso em: 02 de maio de 2012.
BRASIL. Decreto-lei nº 3.689, de 03 de outubro de 1941 – Código de Processo Penal. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto- lei/del3689.htm>. Acesso em: 21 de maio de 2012.
BRASIL. Decreto-lei nº 3.914, de 09 de dezembro de 1941 - Lei de introdução do Código Penal (decreto-lei n. 2.848, de 7-12-940) e da Lei das Contravenções Penais (decreto-lei n. 3.688, de 3 outubro de 1941). Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del3914.htm>. Acesso em: 21 de maio de 2012.
BRASIL. Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1.950 – Define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo e julgamento. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L1079consol.htm>. Acesso em: 30 de abril de 2012.
BRASIL. Lei nº 7.106, de 28 de junho de 1986 - Define os crimes de responsabilidade do Governador do Distrito Federal, dos Governadores dos Territórios Federais e de seus respectivos Secretários, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7106.htm>. Acesso em: 30 de abril de 2012.
BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 - Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm>. Acesso em: 30 de abril de 2012.
BRASIL. Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1.992 - Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>. Acesso em: 30 de abril de 2012.
BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 – Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 11 de maio de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Improbidade Administrativa: desonestidade na
gestão dos recursos públicos. Disponível em:
<http://www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=398&tmp.texto=10 3422#>. Acesso em: 09 de maio de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo regimental no Recurso Especial nº 200900249833. Relator Ministro Arnaldo Esteves Lima. Primeira Turma. Data de julgamento: 16/12/2010. Data de publicação: 02/02/2011. Disponível em: <http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&livre=RES P&processo=200900249833&b=ACOR>. Acesso em: 04 de maio de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo regimental no Recurso Especial nº 200901325131. Relator Ministro Arnaldo Esteves Lima. Primeira Turma. Data de julgamento: 16/12/2010. Data de publicação: 02/02/2011. Disponível em: <http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&livre=RES P&processo=200901325131&b=ACOR>. Acesso em: 04 de maio de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo regimental no Recurso Especial nº 1189265/MS. Relator Ministro Humberto Martins. Segunda Turma. Data de julgamento: 03/02/2011. Data de publicação:14/02/2011. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?registro=201000631594&dt_publicac ao=14/02/2011>. Acesso em: 09 de maio de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1205562-RS. Relator Ministro Napoleão Nunes Mais Filho. Primeira Turma. Data de julgamento: 14/02/2012. Data de publicação: 17/02/2012. Disponível em: <http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&livre=RES P&processo=1205562&b=ACOR>. Acesso em: 08 de maio de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Reclamação nº 2.790-SC. Relator Ministro Teori Albino Zavascki. Corte Especial. Data de julgamento: 02/12/2009. Data de
publicação: 04/03/2010. Disponível em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&processo= 2790&b=ACOR>. Acesso em: 04 de maio de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 200700833410. Relatora Ministra Denise Arruda. Primeira Turma. Data de julgamento: 03/11/2009. Data de
publicação: 26/11/2009. Disponível em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&livre=RES P&processo=200700833410&b=ACOR>. Acesso em: 04 de maio de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 200801298061. Relator Ministro Benedito Gonçalves. Primeira Turma. Data de julgamento: 25/08/2009. Data
de publicação: 03/09/2009. Disponível em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&livre=RES P&processo=200801298061&b=ACOR>. Acesso em: 04 de maio de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 200901322299. Relatora Ministra Eliana Calmon. Segunda Turma. Data de julgamento: 01/06/2010. Data de
publicação: 17/06/2010. Disponível em: <
http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=null&livre=RESP &processo=200901322299&b=ACOR#>. Acesso em: 04 de maio de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 456649. Relator Ministro Francisco Falcão. Relator para Acórdão Ministro Luiz Fux. Primeira Turma. Data de julgamento: 05/09/2006. Data de publicação: 05/10/2006. Disponível em: < https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?registro=200201000749&dt_publicacao =05/10/2006>. Acesso em: 08 de maio de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 769811/SP. Relator Ministro Francisco Falcão. Relator para Acórdão Ministro Luiz Fux. Primeira Turma. Data de julgamento: 19/06/2008. Data de publicação: 06/10/2008. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/ita.asp?registro=200501239470&dt_publicac ao=06/10/2008>. Acesso em 08 de maio de 2012.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.797. Relator Ministro Menezes Direito. Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=2797 &processo=2797>. Acesso em 21 de maio de 2012.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 637. Relator Ministro Sepúlveda Pertence. Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=637& processo=637>. Acesso em: 18 de maio de 2012.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação nº 2.138-DF. Relator Ministro Nelson Jobim. Relator para Acórdão: Ministro Gilmar Mendes. Tribunal Pleno. Data de julgamento: 13/06/2007. Data de publicação: 18/04/2008. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=Rcl+%28213 8.NUME.+OU+2138.ACMS.%29&base=baseAcordaos>. Acesso em: 04 de maio de 2012.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamação nº 6.702-PR. Relator Ministro Ricardo Lewandowski. Tribunal Pleno. Data de julgamento: 04/03/2009. Data de
publicação: 29-04-2009. Disponível em: <
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%286702.NUM E.+OU+6702.ACMS.%29&base=baseAcordaos>. Acesso em: 04 de maio de 2012. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso em Habeas Corpus nº 73210. Relator Ministro Maurício Corrêa. Segunda Turma. Data de julgamento: 31/10/1995. Data de
publicação: 01/12/1995. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%2873210.N UME.+OU+73210.ACMS.%29&base=baseAcordaos>. Acesso em 04 de maio de 2012.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 228977. Relator Ministro Néri da Silveira. Segunda Turma. Data de julgamento: 05/03/2002. Data de
publicação: 12/04/2002. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28228977.N UME.+OU+228977.ACMS.%29&base=baseAcordaos>. Acesso em 18 de maio de 2012.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula nº 722. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumula&pagin a=sumula_701_800>. Acesso em: 20 de maio de 2012.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula Vinculante nº 13. Disponível em: < http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumulaVinculante/anexo/DJE_11.11. 2008.pdf>. Acesso em: 20 de maio de 2012.