Escolhemos como objeto de estudo um específicoponto do custeio da previdência social, ramo da seguridade social que busca eliminar e/ou neutralizar contingências sociais, como as geradas pelo trabalho em razão de riscos de doenças e/ou invalidez por acidentes e riscos de aceleração do envelhecimento natural do homem.
Em nossas análises científicas, os esforços foram o de concentrar os estudos “no financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos”, conforme a redação atual do art. 22, II da Lei 8.212/1991.
Tratamos, portanto, do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho. E para que pudéssemos examinar em detalhe as questões concernentes ao tema, elegemos algumas premissas como ponto de partida, assim sintetizadas:
1. O problema central deste trabalho foi tratar com precisão e devido cuidado
científico o tema do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, buscando identificar corretamente sua natureza jurídica, seus fundamentos constitucionais, suas características próprias e aquelas eventualmente compartilhadas com os demais caracteres previdenciários.
2. Nosso caminho, portanto, foi organizar as normas jurídicas extraídas dos textos
legais vigentes, partindo logicamente da Constituição Federal para que pudéssemos imprimir precisão científica à análise do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, tendo como finalidade principal de saber se o tema tratar-se-ia de uma contribuição previdenciária em si ou de um aspecto do custeio previdenciário.
3. O estudo da dimensão constitucional do tributo para análise do custeio
previdenciário proporciona ao intérprete do Direito a consciência a respeito da premissa metodológica de que a dimensão implica em limite, que, por sua vez, implica em sistema. Assim, conduzimos este trabalho pela guia da “noção de sistema”, esta como a ferramenta
mais importante para o estudo do custeio previdenciário. Para tanto, foi fundamental manter em todo trabalho a consciência clara acerca da diferença entre os mundos dos fenômenos, das normas e da ciência.
4. Seguridade social é um instrumento que o Estado coloca em circulação para atender
aos seus fins de libertar os indivíduos das necessidades sociais. Representa um ideal de libertar os indivíduos de todas as necessidades imagináveis e que o Direito da seguridade social tem amparo na realidade, representando as possibilidades de dar forma aos ideais políticos, condicionado às disponibilidades econômicas e financeiras do Estado. No Brasil, pode ser interpretada como o conjunto de medidas constitucionais de proteção dos direitos individuais e coletivos relativos à saúde, à previdência social e à assistência social.
Partindo dos três pilares da seguridade social (saúde, previdência e assistência social), o presente trabalho teve como alvo a previdência social, em que se encontra protegido o trabalhador e, consequentemente, o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho.
5. Entre os princípios da seguridade social, os dois que mais conferem diretrizes
máximas constitucionais ao custeio previdenciário são o princípio da equidade na forma de participação no custeio e o princípio da diversidade da base de financiamento.
6. Em decorrência do princípio da diversidade de bases de financiamento da
seguridade social, a Constituição da República relaciona distintas bases de cálculo das contribuições para o seu custeio, entre elas a contribuição do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício (art. 195, I, “a” da Constituição Federal).
7. O estudo da previdência social deve partir de uma premissa conceitual, ou seja, a
diferença entre proteção social e previdência social, sendo que proteção social seria o conjunto das medidas que, tendo a previdência social na linha de frente, possibilitam que a sociedade atenda a certas necessidades essenciais dos indivíduos que a compõem. Com suas normas e princípios instalados na Constituição da República, a previdência social configura-se no ramo da seguridade social que ampara seus contribuintes e dependentes legais por ocasião de infortúnios, como o desemprego, a velhice, a morte, a maternidade e os encargos de família.
8. O art. 195 da Constituição da República, por sua vez, dispõe sobre os custeadores
da seguridade social e, por consequência, de seu vértice, a previdência social. A relação jurídica de custeio se desenvolve por intermédio de instrumentos tributários e tem por objetivo custear os benefícios, por meio de arrecadação de contribuições sociais.
9. Entre as prestações previdenciárias, os benefícios que podem ser apontados como
diretamente custeados pela parte da contribuição previdenciária do empregador e da empresa com fundamento na Lei 8.212/1991, art. 22, inciso II e na Lei 8.213/1991, art. 57, §§ 6º e 7º, são a aposentadoria por invalidez, a aposentadoria especial, o auxílio-doença e o auxílio-acidente.
A partir destes conceitos, com fundamento na doutrina previdenciária mais abalizada e no direito positivo brasileiro, identificamos critérios que orientem com precisão o estudo do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho.
Nesse contexto, extraímos as seguintes conclusões:
1. Nosso sistema de seguridade social é custeado por contribuições sociais destinadas
ao custeio de um único fim (seguridade social) que, perseguido por meio do Plano Plurianual de Investimento (PPI), é um desdobramento anual da Lei de Diretrizes Orçamentárias com a qual está encadeada a proposta de Orçamento da seguridade social. A previdência social compartilha com a saúde e assistência social os recursos obtidos, sendo que a Constituição da República determina que a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta.
2. As contribuições sociais têm suas linhas gerais contornadas pelo art. 149 da
Constituição da República. Muitas foram as teorias para explicar a natureza jurídica das contribuições sociais previdenciárias, como a teoria da parafiscalidade; porém, parecem- nos superadas as dúvidas relacionadas à natureza jurídica das contribuições sociais, uma vez que a doutrina e jurisprudência interpretam que as contribuições sociais têm natureza de tributo.
3. As contribuições instituídas com base nos arts. 149 e 195 da Constituição Federal
têm regime jurídico especial, mas são espécies do gênero tributo, devendo ser instituídas com observância dos princípios gerais comuns à tributação, acrescidos dos princípios pertinentes a essas figuras tributárias especiais.
4. Por serem especiais, as contribuições para custeio da previdência social, incluindo
os aspectos do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, têm fundamento complementar especial no art. 195 da Constituição da República. É de competência exclusiva da União instituir as contribuições sociais para o financiamento da seguridade social.
5. O legislador constitucional (art. 195, caput) conferiu competência ao legislador
ordinário para que este cuide do financiamento da seguridade social (“nos termos da lei” – art. 195, caput) mediante vários recursos (fontes de custeio), entre os quais está a contribuição social do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada (“na forma da lei” – art. 195, I), incidente sobre “a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício” (art. 195, I, “a”).
6. O enunciado do art. 22 da Lei 8.212/1991 advém de fonte de custeio
constitucionalmente prevista (arts. 149 e art. 195, I, “a”), onde está instalado o aspecto do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho.
7. Em relação às contribuições sociais para o custeio da seguridade social o legislador
constituinte preocupou-se detalhadamente em indicar as finalidades que devem ser atingidas por estes tributos, na forma do art. 195 da Carta Magna, desenhando muito bem a regra-matriz de incidência das contribuições sociais cuja competência tributária lá foi prevista.
8. O Sistema Tributário Nacional permite que um mesmo fato venha a ser,
validamente, hipótese de incidência de um imposto e de uma contribuição social, justamente porque, em relação às contribuições sociais, a finalidade e a destinação informam a regra-matriz de incidência.
9. No estudo das contribuições sociais, o posicionamento científico acerca da
finalidade e da destinação, que mais bem interpreta a linha adotada pelo legislador constituinte, é o que aloca esses institutos jurídicos como princípios informadores das contribuições sociais. Assim, embora a finalidade e a destinação não integrem a regra matriz de incidência, elas pré-constituem as contribuições sociais, em especial, as contribuições previdenciárias.
10. A regra da contrapartida surge como princípio e ainda que não esteja relacionado
nos enunciados tidos como objetivos da seguridade social, este tem importância equivalente, sobretudo no que tange ao custeio da seguridade social. Ela tem a lógica da noção de plano de custeio, pois fica garantido à sociedade que os futuros benefícios da previdência social requeridos disporão de fontes de custeio que os suportem completamente.
11. O princípio da equidade na forma de participação no custeio surge para que o
sistema de seguridade mostre-se conforme a isonomia, cabendo ao legislador definir a justa proporção entre as quotas com que cada um dos atores sociais há de contribuir para satisfazer a seguridade social.
12. O tão especial custeio previdenciário é orientado pela noção que não é a da
capacidade de contribuir ou de evidências de riquezas. O risco é encontrado como seu principal delineador.
13. O princípio constitucional da equidade na forma de participação no custeio, diante
de todos os fatos escolhidos pelo legislador para criação de normas e proteção da sociedade, objetiva, na realidade, equilibrar a balança do custeio previdenciário não a partir da maior tributação para aqueles que têm maior riqueza, preocupação que seria ínsita aos impostos, mas sim a partir do maior custeio por aqueles que geram mais e maiores riscos à sociedade protegida.
14. O custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de
acidente de trabalho pode ser considerado como a mais clara expressão do princípio da equidade na forma de participação no custeio, pois tem base em classificação de graus de riscos de atividades econômicas empresariais, sistemática esta que advém da observação estatística dos impactos previdenciários causados por cada setor da economia.
15. Discordamos daqueles que fundamentam o custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho genericamente no princípio constitucional da capacidade contributiva, pois, em verdade, está este completamente baseado no princípio da equidade na forma de participação no custeio, do qual se extrai como expressão de justiça social o esquema vigente em nosso sistema de seguridade social: maior custeio previdenciário pelas empresas contribuintes que, tendo em vista suas atividades, geram mais benefícios previdenciários.
16. Por um lado, o princípio constitucional da capacidade contributiva tem aplicação
exclusiva aos impostos. Por outro, para que se preserve a igualdade protegida pela Carta Fundamental, em relação às contribuições sociais que financiam a seguridade social, temos o posicionamento que não paga mais aquele que mais recursos dispõe, mas paga mais aquele que mais risco gera à sociedade em razão de sua atividade econômica, independentemente de sua condição econômica.
17. O que diferencia o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidente de trabalho dos demais é a noção de risco, não importando a destinação que, em segundo momento, será dada ao produto arrecadado.
18. A definição quanto à nomenclatura do presente tema, que envolve o custeio da
aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, é a dificuldade pela qual passa o intérprete. A Lei 8.212/1991, em seu art. 22, inciso II, estabelece atualmente a contribuição, a cargo da empresa, “para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho”; portanto, este longo nome passou a designar o custeio previdenciário estudado.
19. Arriscamos dizer que confusões relacionadas à nomenclatura do tema deste
trabalho na legislação, doutrina e jurisprudência afetaram muito e com um certo preconceito as discussões relacionadas ao custeio especial em tela. Muitos partiram de nomenclatura imprecisa para atribuir o nome de “contribuição” aos aspectos do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho.
20. Em homenagem ao rigor científico no estudo do custeio previdenciário, uma vez
que o tema da presente dissertação trata-se de aspecto de contribuição social que é única, em razão da competência tributária instituída pelo art. 195, I, “a” da Constituição da República, adotamos a designação custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho.
21. Concentrado o foco na contribuição social previdenciária do empregador, da
empresa e da entidade a ela equiparada por Lei, incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício, conforme o misto de norma de
competência e regra-matriz de incidência extraídas do art. 195, I, “a” da Constituição da República, temos uma única regra-matriz de incidência e uma única contribuição social previdenciária previstas pelo legislador constituinte, o qual conferiu ao legislador ordinário, informado pelo princípio da finalidade e da regra da contrapartida, competência tributária para a instituição da “contribuição da empresa”, conforme art. 22 e incisos da Lei 8.212/1991 e art. 57, § 6º e 7º da Lei 8.213/1991.
22. O legislador constitucional, em necessário conservadorismo quanto ao
financiamento da seguridade social, foi o mais amplo e detalhado possível em relação à concepção da regra-matriz de incidência da “contribuição da empresa”, definindo quase que por completo todos os seus aspectos; exceto, propositadamente, a alíquota, pois provocado pelo risco social, restou a ele a tarefa de modular um único aspecto da unitária regra-matriz de incidência, ou seja, a parte do critério quantitativo deste método científico.
23. É por meio da alíquota que, em âmbito previdenciário, agem os princípios da
finalidade e da regra da contrapartida para cobertura dos benefícios previdenciários. Dosa- se, portanto, o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho exatamente pela alíquota definida em sede ordinária, tudo como autorizado e balizado pela Constituição da República.
24. Muitos doutrinadores interpretaram o custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho como contribuição social autônoma, em arrepio completo da Constituição Federal. Isso gerou, logicamente, muitas conclusões errôneas de que o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho seria inconstitucional, pois a natureza jurídica deste instituto não foi considerada por muitos como aspecto de algo que, pela Carta Magna, é único e indivisível – a contribuição social previdenciária do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada.
25. Não há inconstitucionalidade do art. 22, II da Lei 8.212/1991 e do art. 57, §§ 6º e 7º
da Lei 8.213/1991 (leis ordinárias), pois ambos atendem diretamente ao comando constitucional de modular a fonte de custeio prevista no art. 195, I, “a” da Magna Carta, com finalidade de custeio da previdência social, não representando nova fonte de custeio, mas sim partição da alíquota de uma única contribuição previdenciária, a da empresa.
26. A natureza jurídica do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
incidência da “contribuição da empresa”, mais especificamente, técnica de partição da alíquota como critério quantitativo da fonte de custeio prevista no art. 195, I, “a” da Constituição da Republica. Não constitui, pois, contribuição autônoma, mas representa parte da própria “contribuição da empresa”, que é única em nosso ordenamento jurídico. Assim, são improcedentes as alegações de inconstitucionalidade do instituto.
27. O que acertadamente alguns previdenciaristas estudaram como parte da alíquota da
contribuição previdenciária do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada, é, em verdade, sistemática de partição de alíquota que se apresenta como uma das mais especiais vigentes em nosso sistema tributário, pois busca o objetivo de aplicação do princípio da equidade na forma de participação no custeio e da regra da contrapartida, em linha amplamente orientada pela finalidade constitucional do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, principalmente quando bem dimensionadas as exposições aos riscos, matéria que foi atribuída para esfera menos rígida que a Constituição Federal, qual seja a da lei ordinária e suas regulamentações.
28. A regra-matriz de incidência é a que define a incidência tributária ou, no caso do
presente trabalho, a incidência tributária com finalidade específica previdenciária, situando-se em âmbito científico.
29. A regra-matriz de incidência pode ser estudada por seus aspectos: (i) o antecedente
(descritor; hipótese de incidência) e o (ii) consequente (prescritor). No antecedente, encontramos a descrição do fato (critério material) e as definições de tempo (critério temporal) e espaço (critério espacial) para ocorrência do mencionado fato. Já no consequente, são abordados os sujeitos ativo e passivo (critério pessoal), além da base de cálculo e da alíquota (critério quantitativo).
30. Ao abordar as normas de competência tributária tratadas no inciso I, “a” do art. 195
da Carta Magna, o cuidadoso legislador propositadamente avançou na completude da regra-matriz de incidência das contribuições sociais previdenciárias, deixando quase nenhum espaço para o legislador ordinário atuar.
31. Em relação à contribuição do empregador, da empresa e da entidade a ela
equiparada, incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, pagos ou creditados, à pessoa física que preste serviço, como fonte de custeio da seguridade social, a Constituição da República definiu a regra-matriz de incidência, ficando para o plano
ordinário, basicamente, a definição da alíquota, que, sobretudo no caso do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, demanda trabalho indispensável do legislador ordinário.
32. Atualmente, no ordenamento jurídico válido, há apenas uma e somente uma
contribuição do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício. Apenas uma.
33. Os incisos do art. 22 da Lei 8.212/1991 e o § 6º do art. 57 da Lei 8.213/1991 tratam
todos da mesma fonte de custeio prevista constitucionalmente: contribuição social do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício.
34. O “território nacional” representa o critério material da contribuição previdenciária
a cargo da empresa, que segue invariável no âmbito do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho.
35. Em relação ao custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidente de trabalho, o critério temporal é o da regra-matriz de incidência da contribuição previdenciária a cargo da empresa, ou seja, é o momento do pagamento ou do crédito das remunerações (i) a segurado empregado e trabalhador avulso, no caso do art. 22, II da Lei 8.212/1991 ou (ii) a segurado cuja atividade a serviço da empresa permita a concessão de aposentadoria especial, no caso do art. 57, § 6º da Lei 8.213/1991.
36. Quanto ao consequente da norma, no custeio da aposentadoria especial e dos
benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, o sujeito passivo segue exatamente o que a Constituição da República definiu em termos de regra-matriz de incidência, ou seja, é o empregador, a empresa ou a entidade a ela equiparada, tendo em vista o disposto no caput do art. 22 da Lei 8.212/1991 (“A contribuição a cargo da empresa...”), combinado com o art. 15 desta mesma Lei.
37. O eterno conflito entre capital e trabalho pode justificar que o legislador ordinário