PUC-SP
Fabio Batista de Medeiros
O custeio da aposentadoria especial e dos benefícios
previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho
MESTRADO EM DIREITO
P
ONTIFÍCIAU
NIVERSIDADEC
ATÓLICA DES
ÃOP
AULOPUC-SP
Fabio Batista de Medeiros
O custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários
decorrentes de acidentes de trabalho
MESTRADO EM DIREITO
Dissertação apresentada à Banca
Examinadora
da
Pontifícia
Universidade
Católica,
como
exigência parcial para obtenção do
título de MESTRE em Direito, área
de
concentração
Direito
das
Relações Sociais, sub-área Direito
Previdenciário, sob orientação do
Prof. Doutor Miguel Horvath Júnior.
Banca Examinadora
___________________________________
___________________________________
AGRADECIMENTOS
Meus agradecimentos:
Ao Professor Dr. Miguel Horvath Júnior, pela orientação sempre atenciosa, paciente e rica durante toda a elaboração deste trabalho;
Ao Professor Dr. Wagner Balera, pelas profundas lições de vida, de Direitos Humanos e de Direito Previdenciário;
Ao Professor Dr. Oswaldo de Souza Santos Filho, pela perfeita aula proferida durante o Exame de Qualificação deste trabalho na PUC-SP;
Ao Professor Dr. José Artur Lima Gonçalves, pela amizade e ensinamentos no campo da Dimensão Constitucional do Tributo;
Aos colegas mestrandos, pelas fundamentais discussões jurídicas;
RESUMO
MEDEIROS, Fabio Batista de. O custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho. Dissertação (Mestrado em Direito) − Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2009.
O presente trabalho tem como objetivo principal abordar, com precisão e rigor científico, o tema do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho, tema que tem dependência pura à noção de risco gerador da necessidade de proteção previdenciária. O custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidentes de trabalho, comumente chamado de “contribuição para o seguro acidente de trabalho” ou simplesmente “SAT”, é espécie de custeio da previdência social, ramo da seguridade social. Assim, este se apresenta com destacada importância, pois envolve o ingresso de receitas que proporcionam a manutenção das prestações previdenciárias destinadas a proteger a sociedade de contingências sociais causadas pelo trabalho, como os riscos de doenças, invalidez por acidentes e aceleração do envelhecimento natural do homem, todos causadores de reflexos negativos à capacidade do homem trabalhar. Desta forma, o presente trabalho busca identificar corretamente, em relação ao tema, sua natureza jurídica, seus fundamentos constitucionais, suas características próprias e aquelas eventualmente compartilhadas com os demais caracteres do Direito Previdenciário, tendo como campo de exploração para interpretação jurídica as normas extraídas do Direito Positivo, especialmente a Constituição Federal, o art. 22, II da Lei 8.212/1991 e os §§ 6º e 7º da Lei 8.213/1991.
ABSTRACT
MEDEIROS, Fabio Batista de. The costing of the special retirement and the social security benefits caused by work accidents. Dissertation (Master Degree in Law) − Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2009.
This paper is mainly destined to cover, with scientific accuracy, the issue of financing the special retirement plan and the social security benefits arising from work-related accidents, an issue that purely depends on the notion of risk causing the need for social security protection. The financing of the special retirement and the social security benefits arising from work-related accidents, commonly referred to as “contribution for the work-related accident insurance” or simply “SAT”, is a kind of financing of the social security, a division of the social security system. Accordingly, it features a significant importance, as it involves the inflow of revenues that allow maintaining the social security portions destined to protect the society from social contingencies caused by work, such as the risks of illnesses, disability arising from accidents and acceleration of human’s natural aging process, all of which are the origin of negative influences to men’s work capability. Based on that, this paper seeks to properly identify, as regards the issue, its legal nature, its constitutional grounds, its own characteristics and those possibly shared with the other segments of the Social Security Law, exploring the legal interpretation of the rules taken from Statutory Law, particularly Federal Constitution, article 22, II of Law no. 8,212/1991 and paragraphs 6 and 7 of Law no. 8,213/1991.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...7
1 SEGURIDADE SOCIAL ... 16
1.1 PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL ... 21
1.2 PREVIDÊNCIA SOCIAL ... 28
2 CUSTEIO DA APOSENTADORIA ESPECIAL E DOS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS DECORRENTES DE ACIDENTE DE TRABALHO ... 37
2.1 CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS ... 37
2.2 COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA E A CONTRIBUIÇÃO SOCIAL PREVIDENCIÁRIA DO EMPREGADOR E DA EMPRESA ... 42
2.3 FINALIDADE E DESTINAÇÃO COMO PRINCÍPIOS INFORMADORES ... 45
2.4 REGRA DA CONTRAPARTIDA ... 50
2.5 PRINCÍPIO DA EQUIDADE NA FORMA DE PARTICIPAÇÃO NO CUSTEIO A PARTIR DA NOÇÃO DE RISCO ... 54
2.6 ASPECTOS HISTÓRICOS DO TEMA ... 67
2.7 ASPECTOS DA NOMENCLATURA DO TEMA ... 78
2.8 NATUREZA JURÍDICA DO TEMA ... 80
2.9 REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA ... 92
2.9.1 Hipótese de Incidência ... 100
2.9.1.1 Critério Material ... 100
2.9.1.2 Critério Espacial ... 103
2.9.1.3 Critério Temporal ... 104
2.9.2 Consequente ... 105
2.9.2.1 Critério Pessoal – Sujeito Passivo ... 105
2.9.2.2 Critério Pessoal – Sujeito Ativo ... 111
2.9.2.3 Critério Quantitativo – Base de Cálculo ... 113
2.9.2.4 Critério Quantitativo – Alíquota ... 121
2.9.2.4.1 Possibilidades de Aumento ou Diminuição das Alíquotas – Fator Acidentário de Prevenção (FAP) ... 138
2.9.2.4.2 Reforma Tributária – Promessa de Desoneração da Folha de Pagamentos ... 140
3 CONCLUSÃO ... 143
INTRODUÇÃO
A educação como meio de desenvolvimento é sem dúvida oportunidade única para que o ser humano conquiste, tanto para si como para a sociedade em que vive, a liberdade. Esta liberdade deve ser percebida no seu sentido amplo, ou seja, na forma como nossa Constituição da República busca protegê-la por meio de seu Preâmbulo, de seus fundamentos, princípios e normas. Entendemos que com o direito à liberdade o homem passa a dispor de ferramentas que o ajudam a transpor as contingências da vida. Como bem definiu Amartya Sen:
Expandir as liberdades que temos razão para valorizar não só torna nossa vida mais rica e mais desimpedida, mas também permite que sejamos seres sociais mais completos, pondo em prática nossas volições, interagindo com o mundo em que vivemos e influenciando esse mundo.1
Tendo em consideração tal sentido de educação como liberdade é que se funda o nosso estudo para a elaboração desta dissertação para a conclusão da pós-graduação stricto sensu em Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, na sub-área de Direito Previdenciário, com a guia dos Profs. Drs. Wagner Balera e Miguel Horvath Júnior.
Assim sendo, nossa escolha foi angariar ferramental específico que possibilitasse realização do estudo do ponto exclusivo do custeio da previdência social, ramo da seguridade social, que, num estreitíssimo resumo a ser esmiuçado mais adiante, busca municiar a sociedade de meios para eliminar e/ou neutralizar as contingências sociais, entre as quais estão as causadas pelo trabalho, como (i) os riscos de doenças e/ou invalidez por acidentes e (ii) os riscos de aceleração do envelhecimento natural do homem, com consequentes reflexos negativos em sua capacidade para o trabalho.
O fato é que para que a previdência social possa cumprir com seus objetivos, neutralizando necessidades sociais por meio de prestações (benefícios e serviços), ela necessita de recursos financeiros. Fundamental é a formação de um fundo específico para custeio das prestações previdenciárias, garantindo assim que a sociedade seja protegida na forma por ela mesma definida, isto é, pela Constituição da República, uma vez traçado pelo legislador eleito democraticamente o sistema de seguridade social vigente.
No Direito Positivo brasileiro o referido custeio, assunto que será abordado com maior detalhe, é ônus de toda a sociedade que, “de forma direta e indireta, nos termos da lei”, destina recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 195 da Constituição da República).
Neste trabalho, portanto, direcionamos as nossas análises científicas para um único vértice da diversidade na forma de custeio do Direto Previdenciário, conforme a redação atual do art. 22, II da Lei 8.212/1991:
O financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos.
Escolhemos dissertar exclusivamente sobre o tema do custeio previdenciário. Não objetivamos, assim, abordar o tema dos benefícios previdenciários, pois embora também pertençam ao Direito Previdenciário, fazem parte de outro conjunto de normas, orientadas por outros tipos de princípios que não necessariamente são os que diretamente guiam o custeio. Desta forma, tivemos a intenção de, com utilização das eventuais referências objetivas aos benefícios previdenciários custeados na forma do art. 22, II da Lei 8.212/1991, apenas contextualizar o leitor de uma dissertação pura de custeio previdenciário, até para que este trabalho não pecasse por lacunas que somente seriam preenchidas em um trabalho puro, completo e exclusivo sobre benefícios.
Nosso foco, como indica o título do trabalho, foi o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, pois, em primeira análise, pareceu-nos que o tema em questão enlaça-se com maior dependência à noção de risco gerador da necessidade de proteção previdenciária. Como ensina Celso Barroso Leite “custeado exclusivamente pela empresa, o nosso seguro de acidentes do trabalho se prende, por esse lado, à teoria do risco profissional, segundo a qual cabe a empresa proteger o seu empregado contra esses acidentes”.2
Por um lado, o estudo do custeio previdenciário especial em tela, situado logicamente na camada da Ciência do Direito, acabou por representar um trabalho árduo. Identificamos que este tipo de custeio previdenciário é uma das facetas menos exploradas
pela doutrina. Não localizamos, por exemplo, pesquisas com estudos exclusivos que nos dessem referências a respeito da natureza do custeio escolhido para nosso estudo, sendo que nos trabalhos do Direito Previdenciário, até o momento, pouco espaço foi dedicado à problemática que nos ocupou. Esta característica, muitas vezes, tornou mais difícil a elaboração desta dissertação.
Por outro lado, este cenário desafiador funcionou como importante incentivo à realização das nossas investigações que abriram espaço para interpretação, levando-nos ao entendimento sobre o trabalho e à produção do presente texto. Assim, embora nossos esforços tenham caminhado no sentido de extrairmos os princípios e fundamentos da doutrina generalista previdenciária, foi na doutrina esparsa, selecionada nos periódicos especializados em Direito e na jurisprudência, que tivemos êxito em localizar farto debate, estudo e análise relacionados ao custeio previdenciário de responsabilidade das empresas, comumente chamado de “contribuição para o seguro acidente de trabalho” ou simplesmente “SAT”, que também detalharemos no momento apropriado.
A propósito, destaque-se aqui a problematização que ocupou nosso trabalho. Identificamos poucos momentos em que a Ciência do Direito tenha abordado com precisão e devido cuidado o tema do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, buscando identificar corretamente sua natureza jurídica, seus fundamentos constitucionais, suas características próprias e aquelas eventualmente compartilhadas com os demais caracteres previdenciários.
Assim, o problema central, que nos levou aos estudos e pesquisas, terá suas ideias desenvolvidas de forma concatenada nas páginas seguintes, com a organização das normas jurídicas extraídas dos textos legais vigentes, partindo, logicamente, da Constituição Federal a fim de imprimir precisão científica à análise do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, com intuito de identificarmos se o tema trata-se de um aspecto do custeio previdenciário ou se representa uma contribuição previdenciária em si.
considerado afronte à Constituição Federal e, por outro, representar uma das melhores expressões da finalidade constitucional inerente às contribuições sociais previdenciárias.
Afinal, diante da Constituição Federal, do que se trata o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho? Eis o nosso problema.
Entendemos, portanto, que tamanho risco de interpretações errôneas merecia ser enfrentado profundamente por meio de pesquisas, para que, em conclusão, pudéssemos estar diante da maior clareza possível acerca da ciência que envolve o particularmente especial custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho. É a partir desse labor científico, que julgamos ser possível contribuir para a evolução da Ciência do Direito representada pela doutrina previdenciária.
Nessa linha, nosso trabalho teve como combustível um aspecto de importância fundamental. É comum que, na lapidação dos conhecimentos jurídicos, o estudioso deixe ser levado pelo foco de uma análise da norma jurídica individualizada. Nada mais natural, muitos diriam, se adotada a premissa de que cada norma tem função própria, que independe de outras e da conjunção com estas outras, seja qual for o nível hierárquico normativo em que se encontre.
Essa complexidade é inclusive destacada por Paulo Ayres Barreto, segundo o qual há “uma profusão de comandos normativos”, em especial no campo das contribuições sociais, “cujo traço característico é a ausência de uma preocupação sistêmica”.3
Para outros, dotados de fina sensibilidade jurídica, direcionar a interpretação do Direito, em especial no ramo do custeio previdenciário, a partir desta ótica limitadora, pode até ter alguma serventia em momentos especialíssimos, mas certamente não deve ser o ponto de partida, tampouco o fim do estudo jurídico.
Entre esses certamente está José Artur Lima Gonçalves, cujas lições tivemos a feliz e rara oportunidade de escutar, estudar e discutir, tendo sempre em busca o reconhecimento da dimensão constitucional do tributo. Dimensão, do latim dimensio, segundo os dicionaristas, traz a ideia de extensão, de medida.4 Aprendemos com José Artur Lima Gonçalves que este conceito é necessariamente mais amplo, pois nele há
3 Contribuições: Regime jurídico, destinação e controle, p. 1.
indiscutivelmente uma referência à identificação da extensão ou medida, a qual vincula-se a um “conceito fundamental”: o de aglutinador de objetos que, no caso do custeio previdenciário, são as normas jurídicas constitucionais.5
Desta forma, este contato doutrinário foi fundamental para que nos conscientizássemos da necessidade de constantemente buscarmos a “abertura do zoom” jurídico, em clássica expressão didática de José Artur Lima Gonçalves, como forma de proporcionar à interpretação jurídica lógica e finalística com o mais preciso e coeso sentido.6
Assim, em nossa opinião, o estudo da dimensão constitucional do tributo em sede de análise do custeio previdenciário é instrumento que proporciona ao intérprete do Direito uma consciência acerca da premissa metodológica de que “Dimensão” implica em limite, que, por sua vez, implica em sistema.
As implicações mencionadas (dimensão limite sistema) são perfeitamente identificadas por Tércio Sampaio Ferraz, para quem:
O conceito de sistema, no Direito, está ligado ao de totalidade jurídica. No conceito de sistema está, porém, também implícita a noção de limite. Falando-se em sistema jurídico surge assim a necessidade de se precisar o que pertence ao seu âmbito, bem como de se determinar as relações entre o sistema jurídico e aquilo a que ele se refira, embora não fazendo parte do seu âmbito, e aquilo a que ele não se refira de modo algum.7
Chegamos assim à forma que procuramos conduzir esta dissertação, ou seja, tendo em conta sempre a “noção de sistema”, sendo esta a ferramenta mais importante para o estudo do custeio previdenciário. A escolha por esta abordagem não foi em razão de os cientistas do Direito a utilizarem pouco, mas especialmente porque, como dissemos, aquilo que poderia ser chamado de “automação” do estudo do Direito acaba conduzindo o intérprete à leitura dos enunciados jurídicos de forma focada e isolada, sem a busca de fundamento de validade no sistema jurídico no qual a norma a ser extraída se encontra.
5 Imposto sobre a Renda, p. 41.
6 Conforme anotações realizadas como aluno das aulas ministradas no crédito Dimensão
Constitucional do Tributo, do Mestrado em Direito da PUC-SP, durante o 1º semestre de 2007.
E “iniciar qualquer análise sem conscientização destas noções resulta na formação de amontoados desordenados de elementos”, uma vez que “impõe-se, pois, definir a trilha a percorrer; o método”.8 Como adverte Tércio Sampaio Ferraz:
O resultado da prevalência dessa concepção será a desordem, a insegurança, a imprevisibilidade, a liberação do arbítrio. O estímulo à prepotência. Será a negação do direito, no que ele tem de mais essencial, que é sua ‘significação normativa’. 9
Ainda na esfera da propedêutica, tema relacionado e que mereceu destaque preparatório, pois também serviu de base para a presente dissertação, importa a diferença fundamental existente entre os mundos dos fenômenos, das normas e da ciência. Isto porque, além de muitas vezes os aplicadores do Direito serem afetados pela automaticidade de interpretar as normas de forma assistêmica e isolada, vemos uma recorrente confusão entre esses mundos completamente diferentes.
Esta percepção é colocada em relevo por Paulo de Barros Carvalho, para quem:
Os autores, de um modo geral, não se têm preocupado devidamente com as sensíveis e profundas dissemelhanças entre as duas regiões do conhecimento jurídico, o que explica, até certo ponto, a enorme confusão de conceitos e a dificuldade em definir qualquer daqueles setores sem utilizar notações ou propriedades do outro.10
Na mesma linha, José Artur Lima Gonçalves faz sua “Advertência relativa aos planos de abordagem”, comentando que “a confusão dos planos (i) fenomênico, (ii) normativo e (iii) científico é fonte de intermináveis problemas interpretativos, sucessivos engodos intelectuais”.Segundo ele, “É que as regras que regem o funcionamento de cada um desses planos são diferentes, os regimes são diversos”. 11
Ora, é evidente a diferença entre esses mundos. Mundo fenomênico, logicamente, refere-se ao mundo real em que vive a sociedade, onde o relacionamento entre os homens acontece de maneira natural. Neste mundo, impera o comportamento humano, o convívio social.
Podemos dizer que se trata de um mundo infinito por conta das relações intersubjetivas que o constitui, uma vez que tem em sua formação o comportamento livre
8 José Artur Lima GONÇALVES, Imposto sobre a Renda, p. 41. 9 Conceito de Sistema no Direito, p. 173.
do homem em sociedade. O mundo fenomênico simplesmente acontece, ou seja, não há como se prever quantos tipos de relacionamentos intersubjetivos existem ou quantos poderão existir.
Neste sentido, Alcides Telles Junior reconhece que “Momento da aventura de ser, da liberdade que é indestinação prévia, o social é refratário e insuscetível de qualquer organização”. Para ele
O homem real irrompe da aventura do ser, e, como tal (modo-de-ser na história), se oferece em seu ‘incansável esforço’ (mas inútil) de ‘negar desesperadamente sua própria contingência. O absoluto do homem está no concreto, na radicalidade em que se mostra como a carência que persegue, em cada gesto e pensamento, a satisfação em si mesma. E toda vivência dessa falta, desejo radical de estar presente, se faz na conjuntura própria de tudo ser, na história.12
A sociedade, portanto, está em constante modificação. Alguns diriam evolução, mas tendo em vista o subjetivismo, de tal termo, demos preferência ao uso de modificação. Desta forma, a quantidade de eventos econômicos gerados por ela é imprevisível e incalculável. E este é o mundo fenomênico.
Como percebeu Alexander Lowen, “Não obstante, devemos reconhecer que o convício social requer algumas restrições à nossa conduta individual, para o bem da harmonia grupal”.13 Para Wagner Balera, “O Direito, todo o Direito, nasce e se desenvolve a partir de certas questões sociais que demandam solução”.14 Assim como para Norberto Bobbio “O Direito é considerado como um conjunto de fatos, de fenômenos ou de dados sociais em tudo análogos àqueles do mundo natural”.15
Nesse sentido, Geraldo Ataliba, em peculiar objetividade, informa que “Direito Positivo de um país é o conjunto de tôdas as normas jurídicas em vigor”. 16 Já “Ciência do Direito é o conjunto sistematizado de princípios e normas que regulam o comportamento do homem em sociedade”. 17
Para Paulo de Barros Carvalho nunca é demais enfatizar que “o direito positivo é o complexo de normas jurídicas válidas num dado país”. Assim, “À Ciência do Direito cabe
12 Discurso, linguagem e justiça, p. 80 e 82. 13 Alegria: a entrega ao corpo e à vida, p 15.
14 Noções Preliminares de Direito Previdenciário, p. 9. 15 O Positivismo Jurídico: Lições de filosofia do direito, p. 131. 16 Noções de Direito Tributário, p. 18.
descrever esse enredo normativo, ordenando-o, declarando sua hierarquia, exibindo as formas lógicas que governam o entrelaçamento das várias unidades do sistema e oferecendo seus conteúdos de significação”.18
Alfredo Augusto Becker segue esta mesma linha ao apresentar que “A elaboração do Direito Positivo é uma atividade artística e a obra construída e manejada é um instrumento (a regra jurídica)”. Desta forma, diz o doutrinador, “quando se trata de estudar a consistência e a atuação deste instrumento, surge a Ciência do Direito: a Teoria Geral do Direito”. 19
O Direito apresenta-se como três planos jurídicos, destaca Paulo de Barros Carvalho: (i) um conjunto de enunciados tomados no plano da expressão; (ii) um conjunto dos conteúdos de significação dos enunciados prescritivos; e (iii) um domínio articulado de significações normativas construídas a partir do sistema de textos. 20
Eurico Marcos Diniz de Santi esclarece esses planos indicando que no primeiro, encontramos os documentos normativos; no segundo, “dispõem-se os sentidos que o intérprete constrói de compreender a seqüência das fórmulas gráficas utilizadas pelo legislador”; no terceiro plano,
o intérprete constrói as normas jurídicas em função da experiência com esses suportes comunicacionais, juízos prescritivos que apresentam forma implicacional, em que a hipótese, ou antecedente, descreve situação futura (de possível ocorrência) ou passada e a tese, ou consequente, prescreve uma relação modalizada pelo functor relacional deôntico num de seus três modos.21
Desta forma, procuramos expressar nesta introdução que, o fato de termos procurado desenvolver nosso trabalho tendo como baliza a importante distinção de “mundos”, foi, em especial, deixar claro o que assevera Júlio Maria de Oliveira, pois “entendemos existentes os dois sistemas do Direito, o do direito positivo e o da Ciência do Direito, mas a atuação em linguagens distintas não os torna autóctones e somente a consideração conjunta desses dois mundos forma o Direito”.22
18 Curso de Direito Tributário, p. 2. 19 Teoria Geral do Direito Tributário, p. 47.
20 Direito Tributário: fundamentos jurídicos da incidência, p. 59 e ss. 21 Decadência e Prescrição no Direito Tributário, p. 49.
1 SEGURIDADESOCIAL
Seguridade, do latim securitas, é o mesmo que segurança, ação ou efeito de segurar; afastamento de todo o perigo; estado do que se acha seguro; estado das pessoas ou coisas que as tornam livres do perigo ou do dano; estado que nada tem a temer.23 Verificaremos, pois, que esse é exatamente o sentido a ser atribuído à seguridade social, espécie do gênero seguridade.
Sabe-se que os indivíduos, isolados ou em grupos, estão sempre sujeitos às incidências que provocam necessidades sociais, porém não se cansam de buscar proteção contra essas necessidades. E é nesse contexto que nasce a seguridade social, que visa à satisfação das necessidades sociais.24
O conceito de necessidade social surge exatamente da junção das noções de
necessidade e social. Se por um lado necessidade representa a falta de coisas indispensáveis à sobrevivência ou, tecnicamente, a escassez de um bem (sentido negativo) unido ao desejo de satisfação (sentido positivo), por outro, social surge como qualificativo que indica que a necessidade pode afetar tanto o indivíduo quanto toda a coletividade.
Ressalte-se que a sociedade não pode manter a satisfação das necessidades sociais sozinha, sem a atuação estatal, pois elas atingem exatamente as finalidades estatais (o Estado deve propiciar os bens materiais, espirituais e morais). Em contraste, a falta ou escassez dos bens em questão (necessidades sociais) constituem missão na qual o Estado deve atuar (politicamente e juridicamente).
Dessa maneira, a seguridade social é um instrumento que o Estado coloca em circulação para atender aos seus fins: o de libertar os indivíduos das necessidades sociais. Aproveite-se para dizer que a política de seguridade social representa um ideal platônico de libertar os indivíduos de todas as necessidades imagináveis e que o Direito da seguridade social tem amparo na realidade, representando as possibilidades de dar forma aos ideais políticos (dá vida ao Direito – ordenação normativa – Leis), condicionado às disponibilidades econômicas e financeiras do Estado (limite das necessidades sociais). 25
23 Francisco Júlio Caldas AULETE, Dicionário Contemporâneo da Língua Portuguêsa, p. 4601. 24 Cf. José M. Almansa PASTOR, Derecho de la seguridad social, p. 29-48.
No Brasil, a magnitude e a importância da seguridade social estão estampadas, em instância maior, já nos “Princípios Fundamentais” da Constituição da República. O legislador constituinte cuidou de explicitar, logo no primeiro artigo, que a República Federativa do Brasil, que “constitui-se em Estado Democrático de Direito”, tem como fundamentos a cidadania, a dignidade humana26 e os valores sociais do trabalho, entre outros (art.1º, II a IV). Também está claro no texto constitucional que entre os objetivos da República estão: o de construir uma sociedade solidária, de erradicar a pobreza e a marginalização, de reduzir as desigualdades sociais e regionais, além da promoção do bem de todos (art. 3º, incisos I, III e IV).
Mais adiante, ainda sem definir a seguridade social, a Ordem Maior classifica a previdência social entre os direitos sociais (art. 6º). Do mesmo modo, já abordando prestações previdenciárias, a Constituição da República coloca entre os direitos dos trabalhadores a aposentadoria (art. 7º, XXIV) e o “seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador” (art. 7º, inciso XXVIII). Verifique-se que a Carta Magna também destaca que a ordem econômica tem por finalidade “assegurar a todos existência digna” tendo por princípio a redução das desigualdades sociais (art. 170, VII).
Toda essa construção de fundamentos, princípios, objetivos, direitos e finalidades disposta na Constituição da República tem como clímax o Título VIII que trata da “Ordem Social” e fixa em seu art. 193 que “a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais” (sic). E para que a ordem social seja disseminada em nossa sociedade, tem lugar a seguridade social, “o específico instrumental utilizado pelo sistema jurídico a fim de dar cobertura às contingências sociais”.27
A seguridade social, diz Celso Barroso Leite, “traduz a idéia de tranqüilidade, sobretudo no futuro, que a sociedade deve garantir aos seus membros”. Segundo o doutrinador previdenciário, “A extensão em que esse objetivo é alcançado varia muito, no
26 Wagner Balera discorre sobre a dignidade humana como um valor, detentor de conceito que “é
intuitivo”. Segundo ele, porém, “estamos diante de conceito indeterminado”, mas que “tem como objetivo proporcionar um mínimo de bem estar suficiente para que alguém possa conduzir-se neste mundo com certa qualidade de vida, naquela mesma linha da definição do salário mínimo, vale dizer, atendimento de suas necessidades normais de alimentação, habitação, vestuário, higiene e transporte”. [A dignidade da pessoa e o mínimo existencial, in Jorge MIRANDA; Marco Antonio Marques da SILVA. (Coord.). Tratado Luso-Brasileiro da Dignidade Humana, p. 474, 475 e 478].
espaço no tempo, em função de fatores os mais diversos”. E conclui: “a idéia essencial, no entanto, é essa: tranqüilidade, segurança, no presente e no futuro”.28
Sabe-se que o conceito atual de seguridade social tem como marco histórico o final da Segunda Guerra Mundial, quando foi estabelecida a proteção social por meio da instituição do Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). Esta nova concepção restou documentada no Relatório Beveridge apresentado ao Parlamento Britânico pelo Sir. William Henry Beveridge, em novembro de 1942. Para Beveridge, a seguridade social é:
apenas uma parte da luta contra os cinco grandes gigantes do mal: a miséria física, que o interessa diretamente; a doença, que é, muitas vezes, causadora da miséria e que produz ainda muitos males; a ignorância, que nenhuma democracia pode tolerar nos seus cidadãos; a imundície, que decorre principalmente da distribuição irracional das indústrias e da população; e contra o desemprego involuntário (ociosidade), que destrói a riqueza e corrompe os homens, estejam eles bem ou mal nutridos (...) Mostrando que a seguridade, pode combinar-se com a liberdade, a iniciativa e a responsabilidade do indivíduo pela sua própria vida.29
Nesse contexto, a sociedade passou a se conscientizar dos riscos ao bem-estar social que cada um dos indivíduos está sujeito durante a vida. Era preciso uma tomada de decisão em prol da proteção pela coletividade. Por isso, o surgimento da seguridade social deve ser interpretado, assevera Almansa Pastor, como um instrumento protetor para garantia do bem-estar material, moral e espiritual de todos os indivíduos da população e, também, para abolir todo o estado de necessidade social em que possam se encontrar.30
Wagner Balera define a seguridade social como “o conjunto de medidas constitucionais de proteção dos direitos individuais e coletivos concernentes à saúde, à previdência social e à assistência social”.31 “É o instrumento de segurança, para a classe dos trabalhadores, dos aposentados e pensionistas e dos necessitados sociais, que visa concretizar, com justiça social, os direitos concernentes à saúde, à previdência e à assistência social”, consolida Aldemir de Oliveira.32
Eduardo Rocha Dias e José Leandro Monteiro de Macedo, já se antecipando a destacar inclusive alguns princípios da seguridade social, entendem que esta:
28 Wagner BALERA (Org.). Curso de Direito Previdenciário, p. 15. 29 Plano Beveridge, tradução de Almir de Andrade, p. 282.
30 Cf. Derecho de la seguridad social, p. 60.
tem por objetivo maior a universalidade de cobertura (todas as contingências sociais causadoras de necessidades sociais devem ser por ela cobertas) e a universalidade de atendimento (todas as pessoas em estado de necessidade devem ser por ela atendidas).
Para os doutrinadores, “sob essa ótica, a seguridade social seria a superação da previdência social”, uma vez que
a proteção social do Estado operada pela seguridade social suplantaria os estreitos limites da previdência social, seja por cobrir todas as contingências sociais, independentemente de serem relacionadas ou não com o trabalho, seja por atender todas as pessoas em estado de necessidade, sem olhar para a qualidade de trabalhador ou contribuinte do protegido.33
Como bem coloca Leandro Paulsen, “a Seguridade Social é a área de atuação do Poder Público que abrange a saúde, a assistência social e a previdência social”. Segundo o doutrinador, “não se trata, pois, de um órgão da Administração Direta ou Indireta de quaisquer das esferas políticas”, uma vez que, continua, “vários são os órgãos e pessoas políticas que se ocupam da seguridade social, como, no âmbito federal, a Administração Direta da União, através do Ministério da Saúde, e o INSS, os Estados e Municípios”.34
Desta forma, “ela é o instrumental de que se vale o Estado para fazer funcionar – compulsoriamente já que se cuida de instrumental jurídico!– a solidariedade social”, ensina Wagner Balera. Por conseguinte, menciona que “ela [a seguridade social] existe a fim de que o Estado, de cuja estrutura faz parte, possa realizar suas finalidades sem que, por isso, se confunda com tais finalidades”.35
Em visão que integra a noção de custeio, Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari expõem que
a noção de segurança social – ou, nos termos da Constituição vigente, Seguridade Social – abarca não só a Previdência Social, como também as ações nos campos da Assistência e da Saúde, sendo todas, a partir de então, custeadas pelos aportes chamados contribuições sociais, somados aos recursos orçamentários dos entes públicos.36
33 Curso de Direito Previdenciário, p. 38.
Também chamando a atenção para o financiamento, Miguel Horvath Júnior lembra que “a Seguridade Social é um sistema em que o Estado garante a ‘libertação da necessidade’”. Deste modo, “sob a ótica do critério finalístico, através da seguridade social o Estado fica obrigado a garantir que nenhum de seus cidadãos fique sem ter satisfeitas suas necessidades sociais mínimas”. Assim, continua o doutrinador:
não se trata apenas da necessidade de o Estado fornecer prestações econômicas aos cidadãos, mas também do fornecimento de meios para que o indivíduo consiga suplantar as adversidades, quer seja prestando assistência social ou por meio da prestação de assistência sanitária.
E conclui: “tudo isso independentemente da contribuição do beneficiário. Todas as receitas do sistema sairão do orçamento geral do Estado, ou seja, são direitos garantidos pelo simples exercício da cidadania”.37
Mas o misto de constatação e profecia de Feijó Coimbra é importante para a compreensão do sistema de seguridade social no Brasil. Para ele, “em nossas épocas, marcha-se para um estágio final, em que todos os cidadãos serão, em suas necessidades, amparados por serviços estatais sejam quais forem sua profissão e sua condição social, tanto bastando que se vejam, efetivamente, ante uma necessidade”. Desta forma, segue o doutrinador:
a esse estágio, a que se deu o nome de seguridade social, se chegará aos poucos e à medida em que cada povo esteja apto a custear a amplitude dessas medidas de amparo, isto é, de ‘assegurar, por meio da ação coletiva ou da comunidade, a eliminação das necessidades daqueles que, por desgraça, se acham temporariamente ou permanentemente desprovidos de recursos para subsidiar e atender devidamente a sua saúde’.38
Expostas estas noções históricas e conceituais da seguridade social, direcionamo-nos agora aos seus pressupostos constitucionais. Devemos, portanto, tomar por base o art. 194 da Constituição da República, que assim dispõe “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.
Eis os três pilares da seguridade social: saúde, previdência e assistência social. Nossa concentração será o ramo da previdência social, justamente o que, em linhas muito
37 Direito Previdenciário, p. 92.
gerais, “tem um público-alvo específico, qual seja o trabalhador”39 e, desta forma, engloba o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, objeto do presente trabalho.
Antes, porém, visitemos os princípios da seguridade social, buscando selecionar e esmiuçar aqueles que mais diretamente afetam o custeio.
1.1 PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL
Indispensável ressaltar que a Constituição da República estabelece os princípios aos quais está submetida a seguridade social. É vasta e valiosa a doutrina sobre os princípios e enquadramento destes dentro do Direito. Objetivamente, preferimos seguir a linha de que princípios jurídicos são normas.
Princípios, na linguagem de Paulo de Barros Carvalho, são “‘normas jurídicas’ carregadas de forte conotação axiológica”. Segundo o doutrinador “é o nome que se dá a regras do direito positivo que introduzem valores relevantes para o sistema, influindo vigorosamente sobre a orientação de setores da ordem jurídica”.40
Para Roque Antonio Carraza,
princípio jurídico é um enunciado lógico, implícito ou explícito, que, por sua grande generalidade, ocupa posição de preeminência nos vastos quadrantes do Direito e, por isso mesmo, vincula, de modo inexorável, o entendimento e aplicação das normas jurídicas que com ele se conectam.41
Para Wagner Balera, “o ‘valor’ concerne ao objetivo (fim) que se pretende alcançar mediante o ordenamento jurídico”. Diz ainda que “pode-se afirmar que os princípios e as regras se situam como vetores que o ordenamento normativo configura para a concretização dos valores”, concluindo que “enquanto os princípios representam expressões dos valores, as regras instrumentalizam o sistema para que, cumpridos os mandamentos veiculados pelos princípios, os valores venham a ser alcançados”. 42
39 Eduardo Rocha DIAS e José Leandro Monteiro de MACEDO, Curso de Direito Previdenciário, p. 38. 40 Sobre Princípios Constitucionais Tributários, inRDT 55/147.
41 Curso de Direito Constitucional Tributário, p. 33.
42 A dignidade da pessoa e o mínimo existencial, in Jorge MIRANDA; Marco Antonio Marques da SILVA.
Assim, na clássica lição de Celso Antonio Bandeira de Mello, “violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer”. Segundo o doutrinador, “a desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos”.
É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra.
E conclui: “isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que o sustêm e alui-se toda a estrutura esforçada”.43
Alerta José Artur Lima Gonçalves, que “todas as vezes que utilizamos o termo princípio, desejamos recorrer à inteireza dessa carga significativa, denotativa da extraordinária relevância que emprestamos à sua noção – de princípio – no contexto dos sistemas, assim normativo como descritivo”.44
Nesse sentido, importante é a doutrina de Paulo de Barros Carvalho, segundo o qual “o direito posto é uma linguagem prescritiva (prescreve comportamentos), enquanto a Ciência do Direito é um discurso descritivo (descreve normas jurídicas)”.45 Para o doutrinador, “deve o jurista examinar os grandes princípios que emergem da totalidade do sistema, para, com eles, buscar a interpretação normativa”.46
Infelizmente, é de se constatar que o Direito Positivo há muito vem sendo elaborado com enunciados dissonantes e dispostos aleatoriamente, com pretensões meramente imediatistas e arrecadatórias, sem nenhuma visão orgânica, como se não existissem os princípios constitucionais que obrigam o rumo a ser seguido. Júlio Maria de Oliveira, por exemplo, aponta que os princípios constitucionais:
parecem não mais pertencer ao ordenamento jurídico e, nessa ordem de coisas, sua referência traz pejorativa consideração de defesa a interesses escusos de sonegadores ou da espionagem jurídica de caçadores de defeitos sistêmicos, que querem minar o poder tributário do Estado e
43 Curso de Direito Administrativo, p. 842. 44 Imposto sobre a Renda, p. 47.
limitá-lo a princípios tributários sempre contrários ao suposto interesse da maioria.47
Enfim, em relação aos princípios no âmbito da seguridade social, segundo o parágrafo único do art. 194 da Constituição da República, a seguridade social é organizada pelo Poder Público com base em sete princípios:
a) universalidade da cobertura e do atendimento;
b) uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
c) seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
d) irredutibilidade do valor dos benefícios;
e) equidade na forma de participação no custeio;
f) diversidade da base de financiamento;
g) caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quatripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
Considerando o foco do presente trabalho entendemos que, entre esses princípios da seguridade social, dois devem ser selecionados para aprofundamento por conferirem diretrizes máximas constitucionais ao custeio previdenciário, âmbito no qual repousa o presente trabalho. São eles o princípio da equidade na forma de participação no custeio e o princípio da diversidade da base de financiamento.
Abordaremos o princípio da equidade na forma de participação no custeio em local especial e próprio a seguir, quando trataremos exclusivamente do custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho, uma vez que nossa análise caminhará pela interpretação deste princípio a partir da noção de risco.
A principiologia previdenciária, mais relacionada ao custeio, passa obrigatoriamente pelo fato que o sistema de seguridade social deve seguir a diretriz estampada no seguinte enunciado da Constituição da República: 48
47 O Princípio da Legalidade e sua aplicabilidade ao IPI e ao ICMS, p. 155-156.
48 Cf. Wagner BALERA, As Contribuições Sociais e a Reforma Tributária, inDireito Tributário e
“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
[...]
VI - diversidade da base de financiamento.”
Com base no princípio da diversidade das bases de financiamento, a Lei Fundamental prevê diversas bases de sustentação do sistema no qual está incluída a previdência social, com o objetivo de proporcionar segurança e estabilidade. 49 Esta preocupação está em consonância com o pensamento de João Antonio G. Pereira Leite, que em sua importante obra profetizou:
Está condenado ao insucesso o regime estruturado sobre bases financeiras incorretas, quando não acarretar o comprometimento de toda a economia de um Estado.
O desenvolvimento do seguro, como técnica da economia coletiva e, depois, do seguro social, supõe a evolução da ciência atuarial, com a estimativa das necessidades globais e o cálculo da probabilidade dos eventos a serem cobertos. Nenhum plano de prestações deve ser criado sem atenção aos recursos necessários a sua execução, embora na assistência pública e no seguro social, por seus fins, não exista proporcionalidade entre o valor das contribuições dos beneficiários e a quantia das prestações. 50
Sérgio Pinto Martins resume que “a diversidade de base de financiamento quer dizer diversidade de base de custeio”.51 Zélia Pierdoná entende que
diversificar significa utilizar outras bases, além da folha de pagamentos, uma vez que somente esta já não é suficiente para custear a totalidade dos benefícios de seguridade (no ordenamento anterior tínhamos a Previdência Social; com a Constituição de 1988, o sistema protetivo foi ampliado para Seguridade Social, abrangendo, além da previdência, a saúde e a assistência).
Para tanto, “necessita de outros sinais de riqueza”.52
49 Cf. Miguel HORVATH JÚNIOR, Direito Previdenciário, p. 64. 50 Curso Elementar de Direito Previdenciário, p. 169.
51 Direito da Seguridade Social, p. 79.
Debater sobre fonte de custeio, por sua vez, como esclarece Fernando Osório de Almeida Júnior, “é o mesmo que se falar em ‘origem de recursos’, recursos esses que decorrem, como se sabe, de atos, fatos ou situações de natureza econômica incorridos pelos indivíduos”.53 Conforme observou José Cretella Júnior, não se trata propriamente de financiamento (em que o ânimo de lucro pode estar presente) e sim de custeio – é dizer dispêndio – com programas sociais que não proporcionam retorno financeiro nenhum ao Estado.54
Por isso é que preferimos adotar no presente trabalho a expressão custeio em lugar de financiamento, para designarmos o tema em análise, muito embora o legislador, ao instituir as contribuições sociais do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada, tenha se valido da nomenclatura financiamento (art. 195 da Constituição da República e Art. 22, inciso II da Lei 8.212/1991).
Para Wagner Balera, analisando ainda a noção de princípio, “quanto mais claramente se afirma a idéia da seguridade social como organismo protetor da coletividade, tanto mais ela carece de recursos financeiros adicionais”. Assim, uma vez que “o esquema da contribuição tríplice revelou-se insuficiente e, já de há muito, o sistema buscava novas bases de financiamento”, “agora, o art. 194, parágrafo único, inciso VI, estabelece que deverá existir: diversidade da base de financiamento”.55 E, em outra ocasião, conclui:
A diversidade, por seu turno, é diretriz que se mostra dotada de dúplice dimensão: a objetiva (atinente aos fatos sobre os quais incidirão as contribuições) e a subjetiva (relativa a pessoas naturais ou jurídicas que verterão contribuições).56
Segundo Leandro Pausen,
a diversidade da base de financiamento é posta como objetivo a ser observado na organização da seguridade social na medida em que o montante de recursos necessário para as ações estatais nas áreas da saúde, da previdência e da assistência é extremamente elevado.
53 As contribuições sociais destinadas à “Cobertura dos Riscos Ambientais do Trabalho” e à
“Aposentadoria Especial”: análise da suposta instituição de “nova fonte de custeio” para a seguridade social,
Revista Dialética de Direito Tributário, p. 20.
54 Comentários à Constituição de 1988, Forense Universitária, p. 4.309.
Para o doutrinador, “buscam-se diversas fontes de custeio, combinando os recursos orçamentários dos entes políticos com a tributação voltada diretamente a tal finalidade”. E conclui: “no exercício da competência específica para a instituição de contribuições de seguridade social, tributam-se diferentes manifestações de riqueza, de modo a não concentrar demasiadamente seu ônus.” 57
Para Feijó Coimbra, “agora a Constituição busca, decididamente, outras formas de custeio, diversificando as fontes de financiamento (artigo 194, VI)”. Diz ele, que
seguindo o universal movimento no sentido de tornar a Seguridade Social suportada pela sociedade inteira, assim o declara o artigo 195, discriminando as fontes de recursos em contribuições devidas por empregadores, pelos trabalhadores e derivadas de concursos de prognósticos.58
No mesmo sentido, seguem Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari, para quem:
estando a Seguridade Social brasileira no chamado ponto de hibridismo entre sistema contributivo e não contributivo, o constituinte quis estabelecer a possibilidade de que a receita da Seguridade Social possa ser arrecadada de várias fontes pagadoras, não ficando adstrita a trabalhadores, empregadores e Poder Público.
Mas, concluem os doutrinadores: “com a adoção desse princípio, está prejudicada a possibilidade de estabelecer-se o sistema não contributivo, decorrente da cobrança de tributos não vinculados, visto que o financiamento deve ser feito por meio de diversas fontes e não de fonte única”. 59
Intrigante é o ponto de vista final de Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari, pois vemos o princípio constitucional da diversidade da base de financiamento como uma garantia-diretriz fixada pelo legislador constitucional e não uma obrigação incondicional, como interpretamos o texto transcrito (“o financiamento deve ser feito por meio de diversas fontes e não de fonte única”). A nosso ver, embora a previdente Constituição da República relacione, em respeito ao princípio em tela, as diversas bases de custeio da seguridade social, nada impede que uma única fonte de custeio seja suficiente para custear todo o sistema, dispensando, eventualmente e por meio de demonstrações
57 Contribuições: custeio da seguridade social, p. 21. 58 Direito Previdenciário Brasileiro, p. 52.
financeiras e atuariais adequadas, as fontes que se mostrarem excedentes. Ora, não há entre os objetivos da seguridade social o superávit.
Além disso, ao afirmarem os doutrinadores que “está prejudicada a possibilidade de estabelecer-se o sistema não contributivo, decorrente da cobrança de tributos não vinculados”, acreditamos que esta colocação estaria prejudicada pelo modo indireto de financiamento da seguridade social, “pelo qual toda a sociedade é chamada a custear a seguridade” e “se configura em dotações orçamentárias a serem efetivadas pelas diversas pessoas políticas”.60
De qualquer maneira, especialmente em decorrência do princípio da diversidade de bases de financiamento da seguridade social, a Constituição da República relaciona distintas bases de cálculo das contribuições para o seu custeio, sendo elas:
“Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das seguintes contribuições sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998);
a) a folha de salários e demais rendimentos dos trabalhos pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998);
b) a receita ou o faturamento; c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognósticos;
IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.”
Não há, porém, impeditivos para que o legislador institua novas fontes de custeio e, por conseguinte, novas bases de cálculo de contribuições para garantir a manutenção ou a expansão da seguridade social, desde que esta tarefa seja executada por meio de Lei Complementar, as fontes sejam não-cumulativas e não tenham hipótese de incidência (“fato gerador” in abstracto) ou base de cálculo (base imponível) próprio dos impostos discriminados na Constituição da República (art. 195, § 4º c/c art. 154, I).
Passemos a analisar o pilar da seguridade social no qual o custeio da aposentadoria especial e dos benefícios previdenciários decorrentes de acidente de trabalho está inserido: a previdência social.
1.2 PREVIDÊNCIA SOCIAL
O conceito de previdência social começa surgir do próprio nome. Previdência, do latim “praevidentìa,ae” é vocábulo definido como vista ou conhecimento do futuro, conjetura, precaução, cautela ou previsão.61 É fato, porém, que no presente trabalho científico, o estudo da previdência social deve partir de uma premissa conceitual, ou seja, a diferença entre “proteção social” e “previdência social”.
Segundo Celso Barroso Leite, proteção social “é o conjunto de medidas de caráter social destinadas a atender a certas necessidades individuais, sendo sobretudo nesse sentido que se pode afirmar, como afirmei, que proteção social é uma modalidade de proteção individual”. “Proteção social é o conjunto das medidas que a Sociedade utiliza para atender determinadas necessidades individuais”, conclui. 62
Aliás, dizia o doutrinador que “proteção social, bem-estar social e seguridade social são expressões sinônimas ou de sentido muito próximo”.63 Em seu Dicionário enciclopédico de previdência social, assim foi abordada a proteção social:
Assim como a previdência social é parte do todo constituído pela seguridade social, esta é a parte do todo mais amplo que a proteção social constitui.
[...]
61 Francisco Júlio Caldas AULETE, Dicionário Contemporâneo da Língua Portuguêsa, p. 4072. 62 A Proteção Social no Brasil, p. 15-16.
Proteção social, por conseguinte, é o conjunto dos programas e medidas de caráter social destinados a atender a determinadas necessidades individuais; mais especificamente, às necessidades individuais que, não atendidas, repercutem sobre os demais indivíduos e em última análise sobre a sociedade.
Para Celso Barroso Leite “proteção social é o conjunto das medidas que, tendo à frente a previdência social, permitem à Sociedade atender a certas necessidades essenciais dos indivíduos que a compõem – isto é, de cada um de nós”.64 Nota-se, portanto, que proteção social é gênero e previdência social uma de suas espécies.
Previdência social, ainda por este autor, “consiste basicamente num sistema de seguro social complementado por programas assistenciais”. E adiciona que “de maneira mais objetiva, ela pode ser definida como o conjunto de medidas destinadas a amparar as classes assalariadas e outros grupos em emergências decorrentes da cessação do salário ou necessidades especiais”. 65
Em outra obra, Celso Barroso Leite aliou-se a Luiz Paranhos Velloso para esclarecer que: “a previdência social é, em última análise, uma forma de manutenção ou refôrço do salário, nos vários casos em que êste deixa de ser recebido ou se torna necessário complementá-lo, mediante pagamentos especiais ou prestação de determinados serviços” (sic). Para eles, “a razão de ser da previdência social está, portanto, na necessidade, tanto para o indivíduo quanto para a sociedade para evitar que determinados eventos eliminem ou alterem sériamente o poder aquisitivo das pessoas” (sic).66
O Dicionário enciclopédico de previdência social define previdência social da seguinte forma:
Programa estatal de proteção individual contra os chamados riscos ou contingências sociais. Consiste basicamente num sistema obrigatório de seguro social, complementado, no Brasil como num crescente número dos demais países, por planos privados de benefícios e serviços. Dito de outra maneira, trata-se de um mecanismo de substituição da remuneração quando esta deixa de ser recebida por motivo involuntário em determinadas situações.67
64 Ibid, p. 20. 65 Ibid, p. 17-18.
66 Previdência Social, p. 31-32.
No Brasil, com suas normas e seus princípios orientadores instalados também na Constituição da República, a previdência social configura-se no ramo da seguridade social que ampara seus contribuintes e seus dependentes legais por ocasião de infortúnios.
E são exatamente esses os sentidos aplicáveis à previdência social garantida em nosso Direito Positivo, pois o legislador constituinte, conhecendo o futuro que envolve a evolução natural do homem, previu uma série de adversidades e contingências da vida que afligem a sociedade, como, por exemplo, o desemprego, a velhice, a morte, a maternidade e os encargos de família.
A partir desta previsão, por precaução, a Constituição da República impõe à sociedade um sistema que, por meio de contribuições (nos moldes de um seguro – “seguro social”), os segurados contribuintes e seus dependentes ficam cobertos caso algum daqueles eventos previstos ocorra. É a linha esclarecida por Odonel Urbano Gonçalves para o qual “o homem acautela-se ao organizar um sistema de previdência para quando, incapacitado para o trabalho, por idade ou por doença, não possa, por suas próprias forças, auferir rendimento para se sustentar”.68
Essa noção conceitual nasce, conforme mencionado, das necessidades do homem e por isso a classificamos de visceral (desejo de viver dignamente → prever riscos à vida com dignidade → tomar precauções para garantir a vida com dignidade → vida digna). A previdência social, porém, ainda que visceral, precisa ser imposta à sociedade pelo legislador.
Em primeiro lugar, em razão de garantir a existência desses bens e Direitos tão vitais para proteção da vida e do bem-estar. Em segundo, pelo fato que os indivíduos tendem a não estimar corretamente os riscos sociais cobertos pela previdência social, deixando de se prevenirem espontaneamente, ou seja, provavelmente destinariam seus recursos financeiros às necessidades presentes, ficando o futuro descoberto caso não fossem influenciados pela previdência social, em nome do Estado. Enfim, todo esse esforço social tem como objetivo a vida digna.69
Assim, a previdência social consiste
68 Manual de Direito Previdenciário, p. 42.
em instrumento de cobertura, através do seguro social compulsório, das conseqüências decorrentes do surgimento de riscos e contingências da existência humana, suscetíveis de acarretar em decesso de receitas ou aumento de despesas aos beneficiários abrangidos pelo referido seguro social. 70
Diz Octávio Bueno Magano que:
à luz da atual Constituição, há que ser a Previdência definida como segmento da seguridade social, que têm por finalidade específica a preservação da vida, em face dos riscos sociais, tais como o da morte, do acidente, da doença, da velhice, da maternidade etc.71
De forma unânime a previdência social é reconhecida pelo mutualismo, pela solidariedade e pela poupança, como seus princípios condicionantes.
A estrutura da previdência social teve em seu início muita semelhança com a estrutura dos contratos de seguro e por isso já foi denominada “seguro social” pela doutrina. “Por outras palavras, a previdência social, dada sua natureza em última análise securitária, tem de limitar-se à população economicamente ativa”, disse Celso Barroso Leite.Já a assistência social, de natureza supletiva, termina por suprir “as necessidades de quem não tem como atender a elas de outra maneira”. 72
Falamos em diversas passagens sobre este seguro social que também fora denominado por contingência social e sua conceituação praticamente tem referência a tudo o que foi visto e analisado até este ponto em relação aos riscos sociais previstos e confirmados pelo legislador. A sociedade se prepara por meio de um imenso fundo de contribuições, custeado pelas empresas, pelos trabalhadores e o Estado, que servirá para se contrapor a determinados acontecimentos futuros e incertos. Em suma, “o Estado instituiu o seguro social, no qual o encarto do prêmio se repartia, pagando o trabalhador uma parte e a outra sendo coberta pela contribuição do empregador e do próprio Estado”, arremata Feijó Coimbra.73
70 Miriam C. Rebollo CÂMERA, A Previdência e o Direito do Trabalho, Revista de Previdência
Social, p. 207.
71 Previdência, Revista de Previdência Social, p. 669.
Todo esse escorço conceitual e lógico tem reflexo em nossa Constituição da República que, guarda a previdência social em seu art. 201, relacionando as espécies de riscos sociais cobertos e traçando suas regras gerais sobre custeio e benefícios.
Já pudemos lembrar que é o art. 195 da Constituição da República que dispõe sobre os custeadores da seguridade social e, por conseqüência, de seu vértice, a previdência social. É relação jurídica que se desenvolve por intermédio de instrumentos tributários e tem por objetivo propiciar, por meio de arrecadação de contribuições sociais, “o indispensável suporte financeiro para que os Poderes Públicos possam fornecer as prestações a quem delas necessitar”.74
“Situações de fato, tanto que definidas como necessidades sociais, recebem juridicidade”, aponta Wagner Balera. Segundo ele, “daí por diante, são objeto de específico esquema protetivo”. E conclui lembrando duas noções fundamentais: (i) “A relação jurídica estabelecerá, então, o conteúdo e as dimensões da prestação que as normas estatuíram em proveito daquele que tenha sido vitimado pela adversidade”; e (ii) “A relação jurídica é, pois, o instrumento de ação que se vale o Direito Previdenciário, para, intervindo na vida social, proporcionar seguridade”. 75
Como esclarece Fábio Lopes Vilela Berbel,
relação jurídica, destarte, pode ser conceituada, em sentido lato, como a união abstrata constituída pela ocorrência de fato descrito em norma jurídica que vincula dois ou mais sujeitos em torno de determinado objeto que, necessariamente, há de se encontrar previsto em norma jurídica.76
Em linhas gerais, na relação jurídica em questão, de um lado estão os sujeitos, ou seja, aqueles atingidos pela contingência geradora da necessidade (sujeito ativo; beneficiário da proteção social; detentor do poder de exigir do outro o comportamento de proteger), e de outro, aquele obrigado a prestar a proteção (sujeito passivo; tem o dever de agir conforme determina a Lei).
Nessa sequência lógica, é certo que a relação jurídica tem por objeto a prestação, isto é, tem a função que é devida ao sujeito passivo, que tanto pode consistir na obrigação de fazer algo ou de dar alguma coisa. No campo previdenciário, as prestações de
seguridade social seguem exatamente este molde: prestação de dar = benefícios (expressão pecuniária); prestação de fazer = serviços. 77
Os benefícios, portanto, envolvem toda a gama de prestações previdenciárias oferecidas aos beneficiários ou segurados da previdência social, incluindo seus dependentes legais, por ocasião dos infortúnios. As espécies de benefícios estão previstas nos incisos do art. 201 da Constituição da República, segundo o qual a previdência social, organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, “observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial”, atenderá, nos termos da Lei:
a) cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
b) proteção à maternidade, especialmente à gestante;
c) proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
d) salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
e) pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes.
Uma característica relativa aos benefícios, que reputamos ser fundamental para os objetivos e para a manutenção de todo o sistema previdenciário, está disposta no § 2º do art. 201 da Constituição da República: “nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo”.
É certo que ainda estão longe de serem alcançados os ideais constitucionais de que o salário mínimo seja capaz de atender às necessidades vitais básicas do indivíduo e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social (art. 7º da Constituição da República); porém, garante-se à sociedade que, no momento em que seja preciso, poderá ser substituída a remuneração pelo trabalho por um benefício previdenciário, assegurando pelo menos ao segurado o valor do salário mínimo vigente no País.
