Conferência de Durban e seus Desdobramentos

A III Conferência Mundial contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata, realizada entre os dias 31 de agosto a 08 de setembro de 2001, em

Durban, na África do Sul, foi um importante marco para as ações afirmativas no Brasil e no mundo.

Esta Conferência foi convocada em 1997 pela Assembleia Geral das Nações Unidas por se considerar urgente e necessária a adoção de medidas eficazes na eliminação de todas as formas de racismo e discriminação racial. Outras duas Conferências similares ocorreram em décadas anteriores, em 1978 e 1983 em Genebra, porém não tiveram impacto mundial. Já a Conferência de Durban, resultado da mobilização de diversos segmentos de várias regiões do globo, impulsionou profundas transformações nas sociedades com relação às ações afirmativas, especialmente no Brasil (ONU, 2001).

O ano de 2001 foi designado pela Organização das Nações Unidas (ONU) como Ano Internacional de Mobilização contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata e teve como objetivo atrair a atenção do mundo para as finalidades da Conferência Mundial, assim como dar lugar a um novo momento para que os Estados assumissem o compromisso político de eliminar todas as formas de racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata.

A Conferência de Durban teve como diferencial o fato de que, além de ser reconhecida a discriminação, foram pleiteadas retratações e reparações com relação ao passado discriminatório e excludente. Pode-se afirmar que a Conferência deixou um importante legado para a população mundial no que concerne à busca pela eliminação de discriminações e intolerâncias (ONU, 2001).

Lindgren J. A. Alves (2002), diplomata, à época Embaixador do Brasil em Sófia, Bulgária, e membro do Comitê para a Eliminação da Discriminação Racial em Genebra relata sua visão sobre a Conferência, primeiramente relatando que esta aconteceu em meio a muita turbulência entre os Estados que participaram. Ele explica que os objetivos24 propostos não foram unanimidade entre os participantes e que alguns países, não raro, durante o evento se demonstraram contra algumas das conclusões presentes no documento resultante. Essa postura dos Estados não causa espanto, visto que reparações à discriminação representam assumir culpa perante os indivíduos e traz consigo a relativa obrigação de adoção de ações que geram custos para os Estados e para o capital.

24 _{Os objetivos da Conferência de Durban foram: a) fazer um diagnóstico mundial das formas de racismo,}

discriminação e intolerância (racial, de gênero, étnica, religiosa, contra migrantes); b) identificar suas vítimas; c) elaborar medidas de prevenção e combate ao racismo; d) obter dos governos o compromisso de providenciar recursos para combater o problema, implementando estratégias de promoção da igualdade e erradicação do racismo (ALVES, 2002).

Alves (2002) assinala que as posturas que tendiam a dificultar a condução da Conferência vinham de diversos países. As dificuldades foram tantas sobre os temas tratados na Conferência que o termo compensatórias foi aprovado, desde que nos documentos constasse entre colchetes, [compensatórias], o que indicava a falta de consenso em torno da palavra.

Os temas que fizeram parte das discussões travadas durante a Conferência de Durban foram: fontes, causas, formas e manifestações contemporâneas de racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata; vítimas de racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata; medidas de prevenção, educação e proteção voltadas para a erradicação do racismo, da discriminação racial, da xenofobia e da intolerância correlata nos níveis nacional, regional e internacional; provisão de remédios efetivos, recursos, correção, assim como medidas [compensatórias]25 _{e de outra ordem nos níveis} nacional, regional e internacional; estratégias para alcançar a igualdade plena e efetiva, inclusive por meio da cooperação internacional e do fortalecimento das Nações Unidas e outros mecanismos internacionais para o combate ao racismo, à discriminação racial, à xenofobia e à intolerância correlata, assim como o acompanhamento de sua implementação.

Até mesmo os dois primeiros temas tratados geraram controvérsias já nas discussões do Comitê Preparatório para a Conferência. Um exemplo foi o da Índia, que não aceitava que nessas discussões fossem incluídos os párias ou dalits entre as vítimas de discriminação, alegando que as castas não decorrem de raça. Enquanto isso, do lado de fora das salas de reunião, os dálits que vieram do subcontinente indiano para o evento, além de simpatizantes de vários de outras nacionalidades, faziam manifestações e vigílias para que a situação dos intocáveis não fosse deixada de lado. Outra questão que gerou muita polêmica no tocante à intolerância correlata foi a discriminação por orientação sexual. Importante salientar que, embora este seja um debate universal, ainda representa um tabu em diversos meios e sociedades, pois não é reconhecida sequer como discriminação, já que é legalmente criminalizada em muitos países, por motivos de preconceito ou motivação religiosa (ALVES, 2002).

Três dias após o término da Conferência, o mundo assistiu estarrecido aos maiores atentados terroristas que se têm notícia: os ataques ao World Trade Center, nos Estados Unidos. Por esse motivo, os avanços obtidos na Conferência (que já tinham sido menores que os esperados) foram temporariamente sufocados pela barbárie (ALVES, 2002).

25 _{O termo está entre colchetes para manter consonância com os documentos oriundos da Conferência, conforme}

Embora Alves (2002) tenha exposto as dificuldades tanto na preparação como na realização da Conferência, ele mesmo aponta que as conquistas foram maiores que os desentendimentos. Para o então embaixador, tais embates são de se esperar em se tratando de um evento com tema tão polêmico. Para ele, parece legítimo dizer que um encontro de tais proporções pode ter sido tudo, menos irrelevante. A mobilização que causou é por si só uma forma de conscientização.

Embora os textos adotados nos documentos finais não tenham agradado inteiramente nenhuma das partes, pode-se dizer que a diplomacia prevaleceu, que houve um mínimo denominador comum, que permite afirmar que não houve um vencedor absoluto, assim como não houve nenhuma parte totalmente derrotada em seus posicionamentos. Isso se deu porque, como afirma Alves (2002), nenhuma Conferência resolve sozinha todos os problemas que se dispõe a abordar. O máximo que pode fazer é sugerir caminhos para salvar as circunstâncias propostas (ALVES, 2002).

Os documentos resultantes da Conferência de Durban apontam que as considerações e acordos conquistados foram importantes, particularmente para o combate ao racismo estrutural. Tais acordos “podem ser utilizados como guias à atuação dos Estados, internamente e em ações internacionais, ou como instrumento semi-jurídico para cobranças das sociedades aos governos” (ALVES, 2002, p. 219).

A Conferência de Durban gerou, dentre seus documentos finais, a Declaração de Durban, que reconhece entre os grupos contemplados aqueles indivíduos ou grupos de indivíduos alvo desses flagelos: vítimas de racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata. Os Estados que assinaram a Declaração reconhecem, no parágrafo 76, que os aspectos relacionados à “desigualdade de condições políticas, econômicas, culturais e sociais podem reproduzir e promover o racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata, e têm como resultado a exacerbação da desigualdade” (ONU, 2001, p. 16). Já no parágrafo 79, assumem que os obstáculos para superação da discriminação e alcance a igualdade estão na “na ausência de vontade política, na existência de legislação deficiente, na falta de estratégias de implementação e de medidas concretas por parte dos Estados” (ONU, 2001, p. 17). O parágrafo 88 reconhece o papel da mídia na luta contra o racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata, atentando para o poder da propaganda para conscientização da população.

Quanto às estratégias para alcançar a igualdade plena e efetiva, a Declaração destaca

a necessidade de se desenhar, promover e implementar em níveis nacional, regional e internacional, estratégias, programas, políticas e legislação adequados, os quais possam incluir medidas positivas e especiais para um maior desenvolvimento social igualitário e para a realização de direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais de todas as vítimas de racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata (ONU, 2001, p. 21)

A Declaração de Durban ainda solicita que os Estados desenvolvam ações em favor das mulheres e jovens de origem africana, assegurem o acesso à educação aos afrodescendentes e a inclusão da história e contribuição africana nos currículos educacionais. Também reconhece que a questão econômica é um fator que determina as relações sociais, conferindo muitas vezes impedimentos à efetiva participação política de mulheres e homens de diferentes modos e em diferentes dimensões da sociedade. Nesse sentido, a Declaração de Durban insta os Estados a realizarem análises baseadas em gênero em todos os programas e políticas econômicas e sociais, especialmente nas medidas de erradicação da pobreza, incluindo aquelas desenhadas e aplicadas para beneficiar estes indivíduos (ONU, 2001).

No tocante às políticas orientadas à adoção de medidas e planos de ação, incluindo ações afirmativas para assegurar a não-discriminação relativas, a Declaração incentiva os Estados a “desenvolverem e elaborarem planos de ação nacionais para promoverem a diversidade, igualdade, eqüidade, justiça social, igualdade de oportunidades e participação para todos” (ONU, 2001, p. 45)

No parágrafo 123 da Declaração, consta a necessidade de que sejam estabelecidos programas de assistência financeira para que estudantes frequentem instituições de ensino superior, independentemente de raça, cor, descendência ou origem étnica e nacional. A Declaração aponta ainda estratégias para alcançar a plena e efetiva igualdade, convidando os Estados a desenvolverem programas que promovam a igualdade de oportunidades às vítimas de racismo, assegurar igualdade de proteção e a promoção das identidades das comunidades vítimas de discriminação e adotar e implementar políticas de desenvolvimento social (ONU, 2001).

Remetendo aos compromissos assumidos pelos países que assinaram a Declaração de Durban, dá-se especial destaque ao Programa de Ação, onde os Estados reconhecem, dentre outras, a necessidade de desenvolver programas específicos que sejam destinados às vítimas de discriminação, adicionando recursos às políticas sociais, bem como em outras iniciativas de ações afirmativas. O Programa de Ação insta os Estados-parte a promoverem ações e programas para erradicação da pobreza e redução da exclusão social, considerando as necessidades e experiências dos grupos discriminados (ONU, 2001).

Com relação às Políticas e práticas (Coleta e desagregação de dados, pesquisas e estudos) apontadas no Programa de Ação, é atribuído aos Estados que realizem pesquisas (coleta, análise, disseminação e publicação de dados estatísticos) sobre medidas necessárias à erradicação da discriminação, com objetivo de avaliação periódica da situação dos indivíduos em situação de discriminação. Para tanto, as pesquisas devem estar baseadas em pesquisas qualitativas e quantitativas (ONU, 2001).

O Programa de Ação de Durban, em seus parágrafos 99 e 100, incentiva os Estados a desenvolverem ações nacionais que promovam a diversidade, equidade, justiça social, igualdade de oportunidades e participação para todos. Além disso, a Declaração

incentiva os Estados que desenvolverem e elaborarem os planos de ação, para que estabeleçam e reforcem o diálogo com organizações não-governamentais para que elas sejam intimamente envolvidas na formulação, implementação e avaliação de políticas e de programas (ONU, 2001, p. 45).

Salienta-se a importância da Conferência de Durban na adoção de políticas de ação afirmativa no Brasil. Rosenberg (2013, p. 15) reitera que “após a Conferência de Durban [...], o governo federal assinou (maio de 2002) o Programa de AA [Ação Afirmativa]”, o que levou, especialmente, à ação de política de cotas por diversas instâncias da sociedade. Pereira e Zientarski (2011, p. 502) apontam que, em consequência da Conferência de Durban, que convida os Estados a implementarem políticas afirmativas, o Brasil teve suas primeiras políticas de cotas aprovadas,

40% para negros nas universidades estaduais do Rio de Janeiro – Universidade Estadual do Rio de Janeiro (Uerj) e Universidade Estadual do Norte Fluminense (Uenf) [...], iniciativa que foi sendo assumida por outras instituições de ensino superior nos demais Estados do Brasil

Kawakami e Jodas (2013, p. 23) expõe que o debate de Durban contribuiu significativamente para adoção de políticas afirmativas no Brasil, contudo o sistema de reserva de vagas nas universidades estaduais do Rio de Janeiro aconteceu “à revelia de aparatos legais de cunho federal”.

A Conferência de Durban foi um evento mundial que trouxe mudanças em diversas partes do mundo. Mesmo que em alguns lugares tenha sido tímida, sinalizou um processo de mudança e reconhecimento da necessidade em se adotar medidas que erradiquem as desigualdades. Os documentos resultantes da Conferência de Durban não obrigam os

Estados a erradicar a discriminação ou adotar medidas compensatórias, mas os convida a realizar ações para redução das desigualdades. Mesmo assim, a Conferência se caracterizou como um dos eventos que de maior importância para a implementação de ações afirmativas no Brasil, especialmente a adoção de política de cotas para ingresso no ensino superior. Sua realização mostrou-se importante no contexto nacional, especialmente pela atenção dispensada por órgãos políticos, educacionais e por pesquisadores sobre o reconhecimento da discriminação e tomadas de atitudes para sua redução.

No contexto pós-Durban, percebeu-se que no Brasil foram adotadas diferentes estratégias governamentais e da sociedade civil para redução das desigualdades. Contudo, é importante ressaltar novamente o caráter tardio da adoção de ações afirmativas no Brasil com relação a outros países.

No ano de 2006, os governos brasileiro e chileno, em conjunto com a sociedade civil, organizaram a Conferência Regional das Américas sobre Avanços e Desafios do Plano de Ações Contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata. Esse momento, que aconteceu em Brasília-DF e contou com a presença de representantes de 21 países e Organizações não governamentais (ONG), foi uma oportunidade para avaliação do Plano de Ação de Durban (BRASIL, 2006).

Durante a Conferência Regional das Américas, enfatizou-se o crescente consenso por parte dos governos no tocante a vinculação existente entre democracia participativa e inclusiva na luta contra o racismo e a discriminação, devido à inclusão de tais temáticas nas estruturas governamentais dos países da região. O relatório destacou que Argentina, Bolívia, Brasil, Canadá, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, Estados Unidos,

Guatemala, Honduras, México, Panamá, Peru, Uruguai e Venezuela criaram instâncias voltadas ou dedicadas ao tema.

O relatório destaca que a criação de organismos governamentais e não governamentais são fundamentais na luta contra o racismo, assim como para o fortalecimento da governabilidade democrática e para a prevenção de conflitos. Outro fator de destaque foi a sugestão para que os governos implementassem programas de ação que buscassem o “fortalecimento as instituições governamentais que permitam a efetiva e contínua promoção da igualdade racial e o intercâmbio com a sociedade civil” (BRASIL, 2006, p. 3).

Ainda segundo o relatório elaborado acerca da Conferência Regional das Américas, esse encontro propiciou a partilha das melhores práticas com relação às ações afirmativas nas Américas.

A relatora aponta a necessidade de haver um maior aprofundamento da discussão com relação aos mecanismos de monitoramento das ações em âmbito nacional, assim como na atenção e construção de indicadores para a avaliação dos impactos das políticas públicas voltadas para o combate ao racismo e à discriminação. Percebe-se, então, a preocupação com a avaliação das políticas de ação afirmativa,

A Conferência recomenda o desenvolvimento de metodologias de aferição dos resultados de planos, programas e políticas públicas de promoção da igualdade e da diversidade e de combate ao racismo e à discriminação. Os governos e organismos internacionais devem atentar para a geração de dados estatísticos fidedignos desagregados por raça, sexo, região geográfica e variáveis socioeconômicas para que se possa dar acompanhamento adequado às políticas públicas de promoção da igualdade racial e de combate ao racismo (BRASIL, 2006, p. 3).

A Conferência Regional das Américas destacou a necessidade de adoção de políticas de ação afirmativa e a criação de grupos de representação diversa e proporcional nas estruturas de poder. Ressaltou-se ainda o relevante papel da sociedade civil no monitoramento do desempenho das instituições, pois contribuem para tornar as ações afirmativas mais eficazes e transparentes. Outro aspecto importante apontado foi a necessidade da criação de grupos de representação diversa e proporcional nas estruturas de poder (BRASIL, 2006).

Em julho de 2008 aconteceu em Brasília a Conferência Regional da América Latina e Caribe, preparatória para um novo encontro, em Genebra no ano de 2009. Neste momento, foram avaliados os avanços e retrocessos da Conferência de Durban. A Conferência Regional da América Latina e Caribe foi um marco importante que desvelou a participação dos Estados parte, e do Brasil em especial, no tocante às formulações de políticas mundiais contra o racismo e a discriminação de pessoas, de grupos sociais ou nações (CALDAS; SANTOS; SANTOS, 2011).

No ano de 2009 foi realizada a Conferência de Revisão de Durban, de 20 a 24 de abril de 2009 em Genebra. O documento resultante deste evento estabeleceu novas metas contra o racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata. O Documento de Revisão da Declaração e Programa de Ação de Durban (DDPA) expressa que o princípio da igualdade, um dos princípios do direito internacional e do direito humanitário internacional é essencial na luta contra a discriminação, por isso recomenda ainda que os Estados desenvolvam sistemas de coleta de dados que permitam avaliar e guiar a formulação de políticas e ações cujo objetivo é erradicar a discriminação.

O documento traz ainda a necessidade de os Estados estabelecerem programas que facilitem o acesso de todos os indivíduos a serviços básicos e reafirma que a erradicação

do racismo e da discriminação deve promover a interação entre as comunidades étnicas, culturais e religiosas (ONU, 2009).

Em discurso oficial na abertura da Conferência de Revisão de Durban, o então ministro-chefe da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial Edson Santos afirmou que:

O Brasil jamais estará ausente de debates e de compromissos em favor do combate à discriminação. Independentemente de quantos aqui se façam representar, seguiremos na vanguarda das políticas de combate ao racismo, à discriminação racial, à xenofobia e às intolerâncias correlatas. Nosso compromisso é histórico: ele será honrado. O Brasil foi pioneiro em apresentar resolução apontando a incompatibilidade entre democracia e racismo (BRASIL, 2009, p. 2).

No Brasil, os reflexos de Durban foram expressos de variadas formas. Mesmo não remetendo diretamente a Durban, é possível observar que ações afirmativas em diversas frentes foram adotadas. Dentre estas, se destacam as cotas na educação superior; o reconhecimento dos valores afrodescendentes; a aprovação da Lei da Lei n°12.288 de 20 de julho de 2010 (BRASIL, 2010), a qual instituiu o Estatuto da Igualdade Racial; a Lei n°10.639/2003 (BRASIL, 2003b) que incluiu no currículo oficial da Rede de Ensino fundamental e médio a obrigatoriedade da temática História e cultura afro-brasileira; e a criação da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República (SEPPIR) (CALDAS; SANTOS; SANTOS, 2011).

Em meio a diferentes ações adotadas, a política afirmativa mais discutida no meio acadêmico é a política de cotas enquanto reserva de vagas para acesso ao ensino superior. Assim, a importância de pesquisar e produzir conhecimento sobre ações afirmativas e políticas de cotas está também fundamentada em compreender o conceito de política focal. Da mesma forma, é necessário ampliar o universo teórico sobre as políticas de ação afirmativa no contexto do ensino superior brasileiro, promovendo a discussão, democratizando e difundindo o conhecimento.