1.1 – O que justifica a reforma da educação profissionalizante?
Desde os anos 30 o debate sobre a formação técnico-profissional tem
sido controverso e intenso. Os Sistemas Nacionais de Formação Profissional e
do Sistema de Escolas Técnicas Federais, criados nos anos 40, são, de certa forma, resultado desse debate.
Quatro décadas após, anos 80, desde a elaboração da LDB 9.394 até a
sua aprovação no dia 20 dezembro de 1996, novamente, o tema da formação
técnico-profissional foi debatido intensa e controversamente. Com a aprovação
da LDB tal debate tornou-se ainda mais complexo (FRIGOTTO, 1999).
Na verdade, a LDB, em si mesma, não diz muito sobre a educação
profissional. Serviu muito mais para abrir as portas, de forma a possibilitar
gradativas e rápidas mudanças, regulamentadas por legislações
complementares na forma de Decretos e Portarias, que abordaremos no
próximo tópico.
Mas, quais os principais elementos apontados como justificativas à
realização da reforma da educação profissional?
Um dos grandes questionamentos apresentados foi o de que a formação
técnica profissional não estaria servindo à sua finalidade primeira. Ou seja,
A justificativa para tal questionamento decorreu do fato de que, dado o
bom nível de ensino propiciado pela rede federal de educação profissionalizante,
os cursos técnicos eram apontados como sendo progressivamente
transformados em cursos propedêuticos, uma vez que boa parte dos alunos
egressos, ao invés de ir para o mercado de trabalho, optava por ingressar na
universidade.
Em decorrência dessas distorções dos objetivos para os quais foram
criadas essas instituições, alega-se que os cofres públicos eram por demais
onerados, sem um retorno devido. Então, essa foi a tônica de muitas análises ao
refletirem e lançarem proposições a uma reforma na educação profissional.
Um outro aspecto usado nas justificativas da reforma apresenta-se
como sendo seu descompasso em relação aos avanços tecnológicos, às
mudanças nas formas organizadoras de produção – ao que se denomina de reestruturação produtiva – a grande questão posta à educação profissional no
Brasil hoje.
Nesse sentido, as primeiras sinalizações puderam ser percebidas no
Brasil ao final da década de 80. Tal processo decorre com atraso se comparado
com países desenvolvidos, uma vez que esses, já nos anos 60/70, sentiam essas necessidades, impulsionando a emergência do paradigma da empresa
integrada e flexível10, contrapondo-se ao modelo até então predominante, o taylorista/fordista.
Os componentes mais conhecidos do padrão tecnológico emergente são
a informática e automação flexível, de base microeletrônica, ao lado das mudanças organizacionais.
10
Integração, nesse contexto, está relacionada tanto aos fluxos materiais de produção quanto aos fluxos informacionais. E a flexibilidade é “a habilidade de um sistema produtivo para assumir ou transitar entre diversos estados sem deterioração significativa, presente ou futura, de custos, qualidade e tempos, sendo uma variável de segunda ordem, não homogênea, definível a partir de aspectos intra e extra fábrica” (SALERNO, 1991, p. 76).
Entretanto, inúmeras pesquisas mostram uma difusão relativamente baixa
de equipamentos e sistemas de base microeletrônica no Brasil, ao lado de uma
difusão muito mais significativa de mudanças organizacionais (SALERNO, 1994).
A emergência de um paradigma de produção flexível é vista por alguns
autores como decorrente da crise dos anos 70, que impulsionou as empresas e
economias nacionais a intensificarem a busca de novos caminhos para o
aumento da produtividade e para o desenvolvimento de novos produtos e
mercados. Tal fato torna-se possível dada as maiores possibilidades que o
progresso tecnológico cria.
A reestruturação produtiva tem sua lógica derivada de um contexto social, político e econômico marcado pelas crises financeiras, de mercado (ou de concorrência intercapitalista) e social (conflitos capital-trabalho), relativos à organização e controle da produção e do trabalho, e distributivo) que emergem nos anos 60/70, e colocam para as empresas novas necessidades de integração (para dar saltos de produtividade, necessários devido tanto ao acirramento da concorrência quanto aos entraves sociais colocados às formas tradicionais de organização da produção e do trabalho) e de flexibilidade (como forma de fazer frente a um ambiente – especialmente a um mercado – pouco previsível e com alta instabilidade). Daí surgir o paradigma da empresa integrada e flexível, contrapondo-se àquele da empresa “taylorista-fordista” (SALERNO, 1994, p. 55).
A necessidade de se gerar, cada vez, mais capital conduz os capitalistas
a adotarem, como regra, a competição em todos os planos. As empresas
competem, então, para conseguirem cada vez mais espaço no mercado global.
Nesse sentido, Fleury (1994) coloca que as empresas passam a sofrer
uma conjugação de forças externas e internas que podem provocar mudanças
nos padrões culturais. Destaca, entre as forças externas: a ação dos mercados
nacional e internacional, que coloca para as empresas novos patamares de
competitividade. Entre as forças internas, as mudanças na cúpula diretiva da
organização (nas políticas mercadológicas, financeiras, de recursos humanos)
A adoção das novas técnicas de produção e dos chamados programas de
qualidade implicou em mudanças significativas na empresa. Tais elementos
tornaram-se essenciais à capacidade de inovação das empresas e fator crucial
para a competitividade das industriais nacionais.
Uma das características centrais da atual mudança estrutural das economias industrializadas é a aceleração do progresso técnico, isto é, a intensificação do crescimento da taxa de acumulação de conhecimento científico e tecnológico e de sua correspondente participação na geração de crescimento e riqueza (...) (CARVALHO, 1994, p. 95).
É visando à produção, ao desenvolvimento econômico, que os
organismos internacionais (BM, CEPAL) afirmam que a valorização da educação
torna-se imprescindível. Assim sendo, várias são as “recomendações” feitas a
países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, tendo em vista a adequação
do sistema educacional, por parte desses, às demandas decorrentes da
reestruturação econômica (OLIVEIRA, 2001).
No Brasil, a educação profissional, seguindo a linha das orientações
internacionais, é tida como “estratégia do desenvolvimento sustentado, o qual
requer, entre outras bases, pessoal qualificado” (BRASIL,MEC/MTb, 1996, p. 4).
Aqui, parece-nos que parte da essência do discurso neoliberal, na esfera
educacional, revela não somente um retorno ao argumento da teoria do capital
humano11, mas, também, é uma volta em torno de outras bases, pois, difere das perspectivas ideológicas dos anos 60/70 de integração social de todos, via
educação. Na verdade, a perspectiva de integração dar-se-á, apenas, àqueles
que adquirirem competências12. 11
A construção sistemática da teoria do capital humano deu-se nos U.S.A., na década de 50, a partir de um grupo de estudos do desenvolvimento, coordenados por Theodoro Schultz. “A idéia chave é de que a um acréscimo marginal de instrução, treinamento e educação, corresponde um acréscimo marginal de capacidade de produção. (...) A disseminação da ‘teoria` do capital humano, como panacéia da solução das desigualdades entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos e entre os indivíduos, foi rápida nos países latino-americanos e de Terceiro mundo, mediante os organismos internacionais (BID, BIRD, OIT, UNESCO, FMI, USAID, UNICEF) e regionais (CEPAL, CINTERFOR), que representam dominantemente a visão e os interesses do capitalismo integrado ao grande capital” (FRIGOTTO, 1996, p. 41). No Brasil, essa teoria ganhou impulso no período do “milagre econômico”.
12
Conhecimentos, habilidades sociais, intelectuais, atitudes e comportamentos requisitados em determinadas áreas de trabalho por setores da economia.
Vivemos uma Terceira Revolução13 Industrial, ditada pela alta tecnologia, que exige competência e possibilita maior competitividade por parte das grandes empresas industriais, fato que explica o desenvolvimento de uma pedagogia da qualidade para maior produtividade com qualidade (SILVA, 1995, p. 49- 50).
Pedagogia que parece estar em sintonia com o desenvolvimento do
projeto neoliberal, norteada por princípios de caráter mercantilista, os quais se
quer transpor, indiscriminadamente, para a gestão da educação escolar.
Priorizam-se os interesses econômicos do mercado produtivo, em detrimento da função social da escola14. Entendem-na, apenas, como instrumento para viabilizar a maximização do lucro das empresas. A grande questão é que o
social, e nele se inclui a educação, está subsumido pelos interesses
econômicos.
Desse modo, a formação profissional é compreendida como recurso para o aumento da produtividade e da empregabilidade do trabalhador, da qualidade
e da competitividade dos produtos. Qualificação passa a significar adaptação
individual às demandas do mercado de trabalho globalizado. E esse direciona as
decisões em matéria de política educacional.
Os desafios enfrentados pela educação profissional não são diretamente determinados pelas transformações recentes no setor produtivo e
pela globalização da economia. No entanto, não podemos ignorar que essa
relação se configura com elos muito fortes, o que leva, por muitas vezes, a
interpretações equivocadas, decorrentes de leituras, apressadas, das
transformações em curso. Uma delas refere-se à concepção disseminada de relações causais, muitas vezes de forma direta e linear, entre o progresso
13
A primeira revolução seria em decorrência da criação da máquina a vapor. A segunda, do processo de industrialização desencadeado no século XVIII. A terceira, é a de base microeletrônica. Alguns autores consideram sendo, apenas, duas as revoluções ocorridas até o momento.
14
Entendemos como sendo função social da escola, além da socialização do conhecimento, de forma sistemática, um espaço de produção da ciência e tecnologia. Essa concepção difere, substancialmente, da perspectiva de se pensar a escola, apenas, como espaço para o ensino de métodos e de formas de operacionalização das tecnologias importadas.
técnico (inovações tecnológicas) e a mudança nos conteúdos e processos de
trabalho e qualificação profissional.
São as ‘as novas tecnologias’ (na maior parte das vezes identificadas como sendo as de base física) que determinam as novas demandas por qualificação. Ainda que tais tecnologias exijam outros requisitos dos trabalhadores, a relação linear anteriormente referida não dá conta de toda a realidade, embora seja parte dela(FERRETTI, 1997, p. 227).
Outro ponto destacado pelo autor é a visão a-histórica de certas análises,
na medida em que se atribui às transformações em curso não o caráter de um
processo em desenvolvimento, mas, de uma visão finalista, de algo já acabado e
irreversível, do esgotamento de um paradigma, e substituição, “pura e simples”,
por outro.
O que não pode deixar de ser considerado é que a formação técnico-
profissional, por se tratar de uma prática social constituída e constituinte de
relações sociais, está, na sua organização, na sua natureza institucional, no
financiamento e na concepção político-pedagógica, imbricada na crise societária
desse final de século. Uma crise socioeconômica, teórica e ético-política.
No âmbito sócio-econômico a crise se explicita pela desordem dos mercados mundiais, hegemonia do capital especulativo, monopólio da ciência e da técnica, desemprego estrutural e maximização da exclusão. No plano teórico, a crise se revela na incapacidade de referenciais de análise darem conta dos desafios do presente. Por fim, a crise ético-política, que se manifesta pela naturalização da exclusão, da violência e da miséria humana (FRIGOTTO, 1999, p. 31).
Assim, os questionamentos à educação profissional são de tamanha
amplitude que o caminho a percorrer para a compreensão das transformações
em curso não pode ser limitado à questão tecnológica. Torna-se imprescindível
ter, enquanto referência para as análises, a relação social que a institui e
manipula, ou seja, o próprio capital.
No tópico a seguir analisaremos o que está posto na legislação para a
elementos que, também, se inserem no campo das argumentações em defesa
da reforma.
1.2 – Da intenção na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) - lei nº 9.394/96 – à regulamentação nos decretos
Falar da reforma da educação profissional imprescindivelmente tem que
contemplar a reforma do ensino médio, pois, se antes esse podia ser oferecido
de forma integrada com o ensino profissional, a partir da LDB no 9394/96 é desvinculado e concebido como etapa final da educação básica.
Um dos argumentos justificadores apresentados para a efetivação da
reforma do ensino médio foi o fato de que, em decorrência da profissionalização
compulsória imposta pela lei 5.692/71, o ensino médio vinha sofrendo o
sucateamento e não possuía uma identidade própria, na medida em que, conjuntamente, propiciava uma formação propedêutica e profissional (terminal)
ao sujeito.
Ao mesmo tempo, o ensino técnico, principalmente os que eram
oferecidos pela rede federal, conforme já exposto no tópico anterior, não cumpria
totalmente com a sua função de encaminhar, diretamente, para o mercado de trabalho mão-de-obra qualificada, uma vez que muitos estudantes faziam a
opção de freqüentarem as escolas técnicas por serem centros de excelência,
como meio a galgar melhores chances para entrar nas universidades públicas.
Assim sendo, o processo inicial de formulação de propostas para a
reforma dos ensinos médio e técnico deu-se separadamente entre o Ministério da Educação e do Desporto (MEC) e o Ministério do Trabalho (MTb)15.
Do lado do MEC, as questões giravam em torno dos motivos já apontados
acima, da função e significado do ensino médio e da relação custo e benefício.
15
Já a preocupação do MTb/SEFOR16 era em recolocar a questão da educação profissional na pauta da construção do modelo de desenvolvimento
sustentado e da própria modernização das relações capital e trabalho (BRASIL,
MTb/SEFOR, 1995).
Então, vários aspectos relacionados a essa preocupação central do
MTb/SEFOR passam a ser expressos nos documentos que são publicados por
essas instâncias. Ou seja, a definição dos públicos a serem privilegiados, a
responsabilidade partilhada pelo Estado, os empresários e os trabalhadores na
definição das políticas de formação profissional, as relações entre essa vertente
de ensino com a educação básica, etc.
Posteriormente, numa ação conjunta, através do documento Reforma
do Ensino Técnico (BRASIL, MEC/MTb, 1996), o MEC e o MTb propõem
alterações nos ensinos médio e técnico profissionalizante. O Projeto de Lei 1.603/96, na sua versão original, é parte integrante desse documento
(FERRETTI, 1997).
Esse Projeto de Lei, quando tramitando na Câmara dos Deputados para
ser aprovado, foi retirado e substituído pelo Decreto 2.208/97, de 14.04.1997, o
qual é cópia literal daquele projeto de lei que fora substituído. Ele regulamenta a educação profissional e dá outras disposições, reestruturando todo o sistema de
educação profissional no país.
A expansão da educação profissional faz parte dos três grandes eixos
traçados para consecução da política de educação tecnológica17. Os outros dois aspectos, denominados, também, de eixos são: melhoria do monitoramento da
16
Ministério do Trabalho (MTb), Secretaria de Formação Profissional (SEFOR). 17
“A educação tecnológica é a vertente da educação que se caracteriza por formar profissionais em todos os níveis de ensino e para todos os setores da economia, aptos ao ingresso imediato no mercado de trabalho. Apresenta como fundamento uma constante e estreita interação com os setores agrícola, industrial e de serviços em todos os aspectos, em termos de formação, extensão e pesquisa tecnológica, com o objetivo de se constituir em um dos principais fatores de desenvolvimento tecnológico do País, especialmente em âmbito regional” (BRASIL, MEC/SEMTEC, 1994, p. 25)
qualidade do ensino oferecido e a capacitação tecnológica. Mas, em relação à
necessidade de expansão da oferta, há advertências e recomendações:
Nesta questão de expansão, nós temos que ter muito cuidado, porque a Rede Federal, por exemplo, está com problemas seríssimos de manutenção de sua rede...Então, é preciso que a gente descubra outros meios de expandir a nossa oferta. E nesse ponto, nós temos exemplos, já, de escolas – como a Escola Técnica de Pernambuco, que têm buscado parcerias com as empresas, no sentido de que ela possa atualizar os seus equipamentos, possa ter um campo de estágio para os seus professores (estágios de treinamento, de atualização dos seus professores) e possa, também oferecer o seu ambiente físico e os seus recursos humanos para retreinar os empregados das empresas. (TEIXEIRA, J. In: Relatório do IV ENDREs, p. 16)18 Como vemos, a política de expansão de ofertas a que se refere o MEC/
SEMTEC é no sentido de otimizar a estrutura já existente das instituições de
formação profissionalizante. Um dos questionamentos a essa realidade é que sendo a educação profissional uma modalidade à parte do sistema de educação
formal não há garantias de que essa expansão de ofertas, nas diferentes
modalidades, seja gratuita.
Para uma melhor compreensão do que está posto na legislação para a
educação profissional apresentaremos, pontualmente, alguns aspectos essenciais dessa reforma. Iniciaremos a análise a partir da própria LDB, cujo
posicionamento nosso coaduna com a afirmativa de Frigotto (1999) quando diz
que essa Lei “expressa, na sua essência, o enquadramento da educação
fundamental, média e superior, e da formação técnico-profissional ao ajuste mais
amplo da sociedade brasileira à nova (des)ordem mundial” (p.31).
A LDB no 9.394/96 é considerada, por muitos autores, como apenas uma carta de intenções, apresentando-se como “inócua”, “anacrônica”. O caráter
minimalista da LDB, como a define Saviani (1997), resultou de um projeto
paralelo à longa e intensa negociação efetivada por mais de 30 instituições da
sociedade civil.
18
Profa. Jucelina F.Teixeira – Representante do secretário do MEC. Participou do IV ENDREs (Encontro Nacional de Departamentos de Relações Empresariais das ETF’s, CEFET’s, Agrotécnicas e Colégio Pedro II.) realizado na ETFPE, de 18 a 22 de setembro/1995. Palestrou sobre: “A nova política para a educação tecnológica”.
No caso da educação profissional, apesar da mesma se fazer presente
pela primeira vez em capítulo específico numa Lei geral da educação brasileira,
a forma sucinta com que é abordada traz a necessidade de sua regulamentação
específica. É o que ocorre com a publicação do Decreto no. 2.208, de 17 de abril de 1997.
Com a LDB nº 9394/96 anuncia-se a desvinculação do ensino médio do
ensino técnico. Esse passa a ser uma das modalidades da educação
profissional, que, segundo a Lei, será desenvolvida em articulação com o ensino
regular ou por diferentes estratégias de educação continuada, em instituições
especializadas ou no ambiente de trabalho (BRASIL, LDB – LEI Nº 9.394/96,
ARTIGO40).
Segundo a LDB – Lei nº 9.394/96 – o ensino médio é concebido como
etapa final da educação básica. Nos parágrafos segundo e quarto, do artigo 36, reza que, atendida a formação geral do educando, o ensino médio poderá
prepará-lo para o exercício de profissões técnicas, tendo em vista que, por meio
do ensino médio, é proporcionado ao sujeito a preparação geral para o trabalho,
não sendo obrigatória a habilitação profissional. A preparação geral do sujeito e
a sua habilitação profissional poderão ser desenvolvidas nos estabelecimentos de ensino médio ou em cooperação com instituições especializadas em
educação profissional.
A situação do ensino técnico é algo que se torna mais explícita apenas
nas legislações específicas para a educação profissional. São os termos do
Decreto nº 2.208/97 que regulamentam o parágrafo segundo do artigo 36 e os artigos 39 a 42 da LDB no 9.394/96.
De acordo com o artigo 3º desse Decreto fica estabelecido que o ensino
técnico passa a constituir um dos três níveis da educação profissional, que são:
básico, técnico e tecnológico. O nível básico, “destinado à qualificação de
“destinado a proporcionar habilitação profissional a alunos matriculados ou
egressos do ensino médio”, devendo ser ministrado na forma estabelecida pelo
Decreto. O nível tecnológico “corresponde a cursos de nível superior na área
tecnológica, destinados a egressos do ensino médio e técnico”.
O artigo 5º estabelece, para o ensino técnico, uma estrutura
organizacional curricular própria e independente do ensino médio. O ensino
técnico, como uma das modalidades da educação profissionalizante, deixa de
fazer parte do sistema regular de ensino para ser complementar e oferecido de
forma concomitante ou seqüencial ao ensino médio.
Para justificar a separação do ensino técnico do ensino médio e como
resposta às críticas feitas pelos defensores de uma educação não segmentada
em vertente acadêmica e técnica, um dos argumentos apresentados por
representantes19 dos órgãos normativos do setor educacional, é que se, por um lado, a educação profissional está desvinculada da educação formal, por outro
lado, permite trabalhar a educação de forma completa, integral, porque atinge
desde a formação elementar até a superior.
Conforme afirma a conselheira20 do Conselho Nacional de Educação (CNE), do ponto de vista pedagógico não há ruptura da educação profissional com a do ensino médio, e adianta que não se pode pensar em descontinuidade
nesses dois níveis de ensino, mas, sim, como contínuos.
No entanto, o que se percebe na legislação para o ensino técnico é uma
reposição, de maneira formal, da dualidade estrutural entre educação geral e
formação profissional. Cria-se um sistema paralelo para a educação profissional, no qual ela deixa de ser responsabilidade do Estado.
19
Entre outros, o Professor Ruy Leite Benger Filho, da SEMTEC/MEC, e o Professor Francisco Cordão, conselheiro do CNE/ relator das DCNEP/CNE, ministraram palestras no Simpósio: Pensando e propondo a Educação em Pernambuco – Reforma da Educação Profissional e do Ensino Médio, promovido pelo Governo do Estado de Pernambuco, através da Secretária de Educação, no auditório do CEFETPE, em 07 de outubro de 1999.
20
Guiomar Namo de Melo, Conselheira do CNE/Relatora das DCNEM. Participou do Simpósio