Conflitos ambientais

No Brasil, o Direito Ambiental hodiernamente está munido com um considerável arsenal legislativo, desde a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA -Lei n.º 6.938/1981, até a legislação esparsa mais recente (como a lei dos crimes ambientais, Lei n.º 9.605/1998).

Apesar deste arsenal legislativo, não se pode deixar de reconhecer o elevado grau de complexidade inerente à temática ambiental. Os conflitos ambientais, a cada dia mais variados e profícuos, são erigidos em uma atmosfera de incertezas, onde a ciência ainda não é capaz de dar respostas prontas e totalmente seguras sobre as demandas ecológicas, restando aos operadores o recurso a um instrumental principiológico, no qual se sobressai a pouca certeza, própria destes tipos de normas. A dramaticidade do constante recurso a princípios pode ser exemplificado com o debate relacionado ao princípio da precaução, a ser melhor explicitado no Seção seguinte desta dissertação, referente ao licenciamento ambiental.

Pode-se, desde já, todavia, afirmar que tal princípio ambiental trabalha o risco numa perspectiva de contenção. Ora, o tratamento ecológico do risco é frontalmente diverso da perspectiva econômica, onde o risco é fundamental para o lucro, representando uma oportunidade para inovação e consequentemente para a geração de riqueza24.

Como reconhece Beck (2010), na sociedade contemporânea, marcada pela contraposição segurança vs. medo (distinta da sociedade de classe, em que os valores em choque são igualdade vs. desigualdade), são várias as causas como também são variados os agentes do risco, este último ostentando a nota da invisibilidade (v.g., riscos decorrentes da produção nuclear ou de alimentos transgênicos). Nesta sociedade, o poder do conhecimento ou da informação é decisivo, suscetível de ser manipulado ou apropriado por interesses, estando a política em última instância subjacente a este poder.

24 _{A idéia de risco no direito ambiental assume graves contornos visto que está associado a perspectiva de}

irreversibilidade de efeitos negativos nunca antes previstos. No dizer de Derani (1997, p. 268) risco e tempo formaram fatores indissociáveis da prática econômica. Tempo de investimento, planejamento, retorno de capital, ou, risco do negócio, da concorrência, são temores enfrentados por todos os agentes econômicos. No entanto, na seara ambiental, esta relação de tempo e risco esta voltada ao próprio agente, ou melhor, a própria espécie humana.

Nesse contexto de (in)certezas, o Direito se propõe a ser, numa visão dogmática, um saber tecnológico, no qual se coloca como problema central a decidibilidade dos conflitos. Os procedimentos que o direito institucionaliza visam conformar os conflitos que surgem na convivência entre os homens e destes com a natureza. Na lição de Ferraz Júnior (2007, p. 328):

A institucionalização do conflito e do procedimento decisório confere aos conflitos jurídicos uma qualidade especial: eles terminam. Ou seja, a decisão jurídica é aquela de lhes pôr um fim, não no sentido de que os elimina, mas que impede sua continuação. Ela não termina por meio de uma dissolução, mas os soluciona, pondo-lhes um fim (cf. Ballweg, 1970:105). Ao contrário de outros conflitos sociais, como os religiosos, os políticos, os econômicos, os conflitos jurídicos são tratados dentro de uma situação em que eles encontram limites, não podendo mais ser retomados ou levados adiante indefinidamente (ver, por exemplo, a noção de coisa julgada).

Sucede que alguns conflitos ambientais, à vista da atmosfera de incerteza que os envolve, não se permitem a sua resolução definitiva, pois a despeito de uma eventual composição, pelas partes interessadas, não implica o seu desaparecimento da realidade. Na verdade, uma coisa seria a composição do conflito, outra coisa seria a solução do problema ambiental a ele subjacente, como ensina Alier (2007, p. 137):

Nos conflitos políticos internacionais carentes de substância real, como os que degeneram em disputas entre os países pela posse de uma franja de território inútil, alcançando um acordo de paz e demarcando- se uma nova fronteira, tanto o conflito quanto o problema desaparecem. Em algumas ocasiões, como a ameaça do CFC para a camada de ozônio nos últimos vinte anos ou as emissões transfronteiriças de dióxido de enxofre na Europa, foram alcançados acordos que resolvem tanto o conflito como o problema. No entanto, em outros casos, solucionar o conflito não equivale necessariamente a solucionar o problema. Pelo contrário, a resolução do conflito pode levar a perpetuação do problema. Os conflitos ambientais internos ou internacionais são solucionados mediante o estabelecimento de regimes de descontaminação, ou regime de acessos aos recursos naturais, tais como a água ou a pesca. Em outras palavras, é obtido algum tipo de acordo sobre os padrões ambientais e sobre as regras de conduta dos atores. Esses padrões não conduzem necessariamente para a sustentabilidade, podendo conduzir ao aquecimento global, ou a perder a biodiversidade ou ao esgotamento aqüífero. Exemplificando um conflito internacional sobre direitos de pesca pode ser resolvido, com a ampliação das cotas do pescado, agudizando ainda mais o problema da sobrepesca.

A consciência dessa complexidade que marca os conflitos ambientais não impede o reconhecimento de que, à primeira vista, sobressai em seu núcleo o confronto ecologia vs. economia25. Se a função do Direito é reduzir a economia à ética, como dizia Carnelutti (2006,

25 _{Sobre o conflito economia-ecologia, Derani (1997, p.118) anota que: “ecologia está assentada numa descrição}

p. 98), poder-se-ia dizer que o Direito Ambiental é a sua tentativa mais ousada, pois não raro implica paralisar ou ao menos repensar a própria atividade econômica. De fato, as mais incisivas, e por isso mesmo, ameaçadoras intervenções humanas na natureza tem por base interesses materiais. Afora alguns casos de perversão, que não raro teimam em se revelar nos homens, normalmente quem derruba uma centenária árvore, por exemplo, o faz não por sadismo, mas sim para transformá-la em lenha, seja para cozinhar seu alimento próprio, seja para consumi-la no forno de alguma fábrica, ou simplesmente para aproveitar o espaço por ela ocupado.

A economia supõe escassez de meios e necessidades ilimitadas. Nesse passo, calha as observações de Nusdeo (2005, p.197-198): cada sociedade deve constante e diuturnamente decidir quais necessidades e em qual extensão merecerão satisfação (o que produzir); quais dos seus recursos escassos serão mobilizados para gerar aqueles bens escolhidos (como produzir) e, finalmente, uma vez disponibilizado um conjunto de bens à comunidade, como irá ela distribuí-lo entre os seus vários grupos e, dentro deles, a cada um de seus integrantes (para quem produzir).

O Direito surge como instrumento de escolhas26. Na economia, são falaciosas as compreensões de escolhas naturais, resultando, essencialmente, políticas a forma como a sociedade decidi o seu problema econômico (o quê, como e para quem produzir), de forma, que, como ensina Nusdeo (2005, p. 199), o sistema econômico no fundo, em essência, é o sistema jurídico. No mesmo sentido, Irti (2004, p. 10-13), para quem descabe falar da economia enquanto rerum natura, sendo em verdade locus artificialis, pois mesmo o ideário liberal com sua aparente neutralidade política, de menos intervenção estatal, em verdade é uma escolha, uma escolha política.

O Estado assume relevante papel sobretudo quando se constata aquilo que se denomina falhas do mercado. A natureza econômica do fenômeno ambiental, nos sistemas de índole descentralizada, consistiria, pois, numa mescla ou sobreposição de duas falhas do

economia, ou melhor, o modo de produção moderno, não leva em consideração tempo e espaço, tomando os recursos naturais como infinitos e inesgotáveis, justificando a necessidade de um contínuo crescimento, que se revela por uma geração constante de valor- início e finalidade de toda a produção”. De fato, na esteira dessa autora, cuja idéia norteia esse trabalho, entende-se que o conflito entre ecologia e economia é ideológica e não material, devendo o texto constitucional ser revelado em sua globalidade.

26 _{O direito é tão necessário a economia que se qualifica como uma instituição e um instrumento através do qual}

estado e mercado servem-se mutuamente para a reprodução do sistema em que estão inseridos (DERANI, 1997, p. 93)

mercado: as externalidades27 e o suprimento de bens coletivos. Para efeitos do presente estudo, é suficiente guardar a noção de que, no que tange aos bens ambientais, eles também são coletivos ou públicos. No entanto, há uma particularidade essencial: o seu suprimento é em grande parte fixo, ou seja, a sua disponibilidade não pode ser aumentada indefinidamente (NUSDEO, 2005, p. 212-213). Na síntese de Acserald (2004, p. 18), os conflitos ambientais, sob ótica econômica, podem ser focalizados em duas vertentes básicas, consistente na distribuição de externalidades e no acesso a recursos naturais.

Em tais conflitos, parece-nos que a ponderação constitucional do desenvolvimento sustentável28 deve ser implementada sem visões radicais que privilegiem apenas uma espécie de interesse. No Brasil, os conflitos socioambientais são expressivos, tanto que incorporados no quotidiano nacional, sendo comum a mídia noticiar ocorrência de tais conflitos nos mais diversos pontos do território nacional. De acordo com o Atlas Global de Justiça Ambiental, iniciativa do programa Environmental Justice Organisations, Liabilities and Trade (EJOLT), que procura mapear conflitos ambientais a nível mundial, o Brasil seria o terceiro país como maior incidência de tais conflitos. No referido trabalho, em relação ao Brasil, a conclusão é que a emergência de tais conflitos decorre do modelo econômico tradicionalmente adotado pelo país, fortemente dependente da exportação de commodities, valendo ressaltar ainda que:

Meanwhile, many conflicts are also associated with the construction of logistical infrastructure and power generation such as highways, railways, pipelines, port complexes, hydroelectric and thermoelectric, and even wind farms. Furthermore, in areas characterized by semi-arid and arid climates, the conflicts are associated with basin transposition to meet the water needs of agribusiness at the expense of small farmers and other rural communities. In coastal areas conflicts are related to the privatization of common/public areas and common

27 _{As externalidades são definidas por três elementos. Em primeiro lugar, pelo comportamento de uma empresa}

ou individuo, que acarreta mudanças no lucro ou no bem-estar de outra empresa ou individuo; em segundo, pelo fato de esse comportamento não ter preço, isto e, não ser objeto de transações no mercado. E, finalmente, por seu caráter involuntário, ou ate mesmo acidental. (CALDERONI, 2004, p. 576-577). Comumente, os efeitos da produção sobre o ambiente são qualificados como externalidades, no caso negativas, externalidades essas que não são consideradas pelo empreendedor, daí que seria necessário obrigá-lo, por meio do Estado, a arcar com esse custo, donde se fala em internalizar a externalidade, a idéia básica da chamada contabilidade ambiental (DERANI, 1997, p. 160)

28 _{Falar em desenvolvimento é falar, por exemplo, em obras ou projetos de infraestrutura (construção de}

aeroportos, ferrovias, estradas, portos, telecomunicações, setor elétrico), os quais normalmente são de grande vulto, com grande repercussão ambiental, conforme reconhece as Nações Unidas (2011, p. 12). Esse custo ambiental, que se traduz em uma considerável pegada ecológica, acompanhado de significativos custos financeiro, pois tais projetos demandam elevado aporte de recursos.

goods mainly for shrimp farms, aquaculture and the establishment of tourist infrastructure such as ecoresorts, ecoparks, marinas and luxury condominiums29. (EJOLT)

No setor portuário, por exemplo, a instalação de um empreendimento portuário a par de afetar fauna e flora local, sobretudo o ecossistema marinho, traz inúmeras repercussões sociais, vez que afeta as comunidades que vivem no entorno, de onde inclusive retiram seu sustento, a exemplo de pescadores que tradicionalmente ocupam as regiões de interesse do empreendimento30. A gama de atores envolvidos em tais empreendimentos é considerável:

As situações de conflito ambiental referentes às operações portuárias representam desafios para todos os segmentos afetados, envolvendo um leque extraordinário de agências governamentais com algum tipo de atribuição de controle, a administração do porto, os governos locais, grupos da população que utilizam — produtivamente ou não — os recursos ambientais em que o porto interfere.” (CUNHA, 2006, p.1022)

Em razão da pouca eficiência dos mecanismos administrativos, em que os diversos atores interessados (empreendedores, comunidade local, órgãos técnicos, organizações governamentais) não encontram um ambiente propicio para se expressarem, ou quando o fazem sua contribuição resta consumida nos labirintos de uma burocracia assistemática, o tema enseja um grau de litigiosidade profunda, assumindo mesmo uma espécie de guerra, que se reflete num vale-tudo processual.

Com efeito, desde o anuncio dos empreendimentos até as fases avançadas de sua implementação, são ajuizadas diversas ações judiciais, nos quais se produzem não raro numerosos provimentos judiciais provisórios (liminares), nas diversas instâncias do não menos complexo sistema judicial brasileiro, e que no mínimo contribuem para a explosão dos custos e para o atraso das obras, e, mais gravemente, podem contribuir para perpetuar o conflito social subjacente ao litígio judicial.

Uma rápida análise da realidade forense indica o variado perfil desses litígios, onde questões propriamente ambientais (salinização de solo ou descumprimento de condicionantes ambientais estabelecidas em licenças prévias) são mescladas com discussões legais genéricas (previsão legal de portos privados ou prévia consulta às comunidades indígenas). Como

29_{“ Enquanto isso, muitos conflitos também estão associados com a construção de infraestrutura logística e}

geração de energia , tais como rodovias, ferrovias , gasodutos, complexos portuários , hidrelétrica e termelétrica , e até mesmo parques eólicos. Além disso, em áreas caracterizadas por climas semi- áridas e áridas , os conflitos estão associados a transposição da bacia para atender as necessidades de água do agronegócio , em detrimento dos pequenos agricultores e outras comunidades rurais” (EJOLT, tradução livre).

30 _{No texto de Cunha (2006, p. 1028-1029) há um interessante inventário dos principais conflitos relacionados ao}

projetos portuários: localização de projetos (lutas por territórios), destinação de preservação para as áreas pretendidas para implantação de terminais, superposições entre o canal do porto e rotas de pesca artesanal, Conflitos de operação envolvem casos de poluição, acidentes, incômodos das emanações de odores e à atração de pragas urbanas como pombos e ratos, vazamentos de navios atracados, contaminação de solos.

exemplo do afirmado, pode-se citar o caso do empreendimento denominado Porto do Açu, localizado no município de São João da Barra, Rio de Janeiro. Concebido como um megaporto, que abrigaria diversos empreendimentos, como usinas pelotizadoras e estaleiros, foi alvo de diversas ações judiciais, sendo-nos útil duas delas, propostas pelo Ministério Público Federal (MPF) perante a Subseção Judiciária de Campos dos Goytacazes.

O primeiro processo (BRASIL, 2010), objetiva a anulação dos atos administrativos emanados pela ANTAQ e pelo Órgão ambiental do Estado do Rio de Janeiro (INEA), os quais autorizaram o empreendimento citado, em razão de suposta inconstitucionalidade da Lei nº 8.630/93, a qual, através da criação da categoria jurídica denominada “instalações portuárias de uso privativo”, violaria o disposto no art. 21, XII, alínea “f”, da CF/88, o qual estabelece a competência exclusiva da União Federal para explorar, diretamente ou através de instrumento de delegação, os portos marítimos.

O segundo processo (BRASIL, 2013c), destacado neste trabalho, e relativo ao mesmo empreendimento, também proposto pelo MPF, apresenta como causa de pedir o “incremento dos índices de salinidade em áreas de solo e em recursos hídricos de águas doces de canais e lagoas e de água tratada para o consumo humano” em decorrência de obras necessárias a construção do Complexo Logístico Industrial Portuário do Açu.

Em ambos os processos, o MPF requereu a paralisação das obras. No segundo processo (BRASIL, 2013c, p. 41-44), amparou sua pretensão em estudo/pesquisa conduzida por uma pesquisadora supostamente vinculada à uma Universidade da região (Universidade Estadual do Norte Fluminense)31, que detectou a sanilização do solo, e, pasmem, em várias reportagens publicadas na imprensa. Reunindo este material, o parquet limitou-se a instaurar um inquérito civil público e de imediato judicializou a questão, mesmo sabendo que o órgão ambiental responsável pelo licenciamento tomara prévias medidas, seja de caráter punitivo seja de caráter reparador, não se preocupando o MPF em sequer discutir a amplitude do dano e se as medidas tomadas pela instância administrativa foram adequadas ou não.

Acompanhou ainda a petição inicial cópia da Avaliação Ambiental Estratégica (BRASIL, 2013c, p. 128-743), cujos termos não foram objeto de críticas, figurando tais cópias ao que parece apenas para fazer volume. Referido estudo, produzido em centenas de páginas, mereceu um único parágrafo de meras 8 (oito) linhas na petição inicial, no qual o

31

Trata-se de um denominado Relatório Técnico sobre amostragem de Água e avaliação de condutividade elétrica e salinidade. O referido documento deixa dúvidas se se trata de um documento oficial da Universidade, ou de uma pesquisa conduzida por alguém com algum vínculo com a dita Universidade, sendo certo que não há símbolos oficiais. O documento é tão tosco que sequer qualifica a profissional técnica que o subscreve.

subscritor se limita a argumentar que o dano ambiental por salinização ‘era provável e esperado” (ibidem, p. 16).

As demandas acima citadas refletem um padrão nos litígios ambientais, consistente no intento de parar o empreendimento a qualquer custo, ainda que tal paralisação não venha embasada em estudos técnicos que atestem a danosidade ambiental do empreendimento, e que ao menos contraditem os estudos oficiais já produzidos. No mesmo sentido, demanda judicial referente ao Porto de Pecém, em que o Ministério Público Federal fundava sua pretensão no argumento da inexistência de um licenciamento geral, que servisse de baliza e suporte para os licenciamentos ambientais específicos de cada empreendimento que lá pretendesse se instalar, pleiteando, e chegando a obter, provimento liminar para a integral paralisação de obras do complexo portuário (BRASIL, 2008).

No meio jurídico, essa nossa crítica não é propriamente aos atores e ao modo como buscam defender seus interesses (mais adequados ao campo político), mas sim ao nosso sistema judicial que não foi capaz de estruturar-se de forma a oferecer mecanismos e instrumentos propiciadores de uma solução em tempo hábil que zelasse pelos interesses (desenvolvimento econômico, lucro, proteção ambiental etc) dos diversos atores envolvidos (comunidades indígenas, investidores, sociedade em geral, burocratas etc).

Em realidade, a resposta mais eficiente ao problema deveria advir de fora do sistema judicial, ou, antes da intervenção deste, na própria Administração, mediante a elaboração de um processo licenciamento incrementado por sólidos estudos, sobretudo com uma Avaliação de Impacto Ambiental bem elaborada, onde são chamados a se manifestar não apenas técnicos e estudiosos das mais variadas áreas, evidentemente sem prejuízo da instituição de prazos, mas também os diversos setores sociais interessados, recorrendo-se a expedientes de democracia participativa, como as audiências públicas.

Esse ambiente de transparência, em que técnica e política se encontrariam, embora não necessariamente elimine o conflito, ao menos torna-o mais consistente e subsidiado. Evidentemente, não se defende restrições ao acesso à justiça, garantia constitucional de relevo, apenas se nos afigura mais funcional que não seja o Judiciário imediatamente convocado a arbitrar interesses complexos sem o devido amadurecimento, quando não envoltos em indesejável clima emocional.