O papel dos conselhos na democratização das relações na gestão da escola: diretrizes estaduais do RN para a concretização do poder de decisão da comunidade

escolar.

Em conformidade com as diretrizes nacionais para o âmbito educacional na década de 1990, os Estados e Municípios elaborariam seus planos locais de educação, privilegiando a descentralização nos aspectos administrativos, financeiros e pedagógicos nas unidades escolares. No Rio Grande do Norte, as orientações explicitadas no Plano Decenal de Educação para Todos de 1993 (BRASIL, 1993) foram expostas no Plano Estadual de Educação Básica - 1994-2003 (RIO GRANDE DO NORTE, 1994), que, apesar de enfrentar problemas de ordem estrutural, se compromete com o alcance das metas nacionais. Diante da problemática da modernização da gestão educacional, segue no Plano citado a indicação da necessidade do planejamento das ações da escola junto à comunidade escolar. O Plano apresenta seus principais objetivos:

Resgatar um planejamento educacional capaz de mobilizar as forças sociais para desencadear um processo de valorização da escola; e garantir a autonomia das unidades escolares de forma a permitir sua interação com o meio social de modo que sua prática reflita as aspirações da população (RIO GRANDE DO NORTE, 1994, p. 24).

No intuito de alcançar esses objetivos, a Secretaria de Educação do Estado organizou algumas metas como “garantia de autonomia administrativa, financeira e pedagógica as unidades escolares” (RIO GRANDE DO NORTE, 1994, p. 24). Dentre elas, um destaque especial deve ser dado ao item que se refere ao Gerenciamento/Democratização, que prevê: “a criação de conselhos de escolas com representação de pais, alunos, educadores e

funcionários das unidades de ensino, tendo em vista a gestão coletiva da escola” (RIO GRANDE DO NORTE, 1994, p. 25).

E nas Estratégias de Ação, ressalta: “Criar conselhos de escolas nas principais unidades escolares das zonas urbanas e rurais dos municípios; Garantir a participação da comunidade na gestão do sistema educacional” (RIO GRANDE DO NORTE, 1994, p. 26). Em consonância às orientações delimitadas no Plano Estadual de Educação Básica (1994- 2003), são criados os Conselhos Diretores. Passam a ser instituídos nos termos do Decreto de nº 12.508, de 13 de fevereiro de 1995 (RIO GRANDE DO NORTE, 1995a), como um mecanismo capaz de auxiliar o processo de construção da gestão colegiada na escola pública. Em consonância a esse Decreto, institui-se a Unidade Executora dos recursos financeiros denominada Caixa Escolar24 pela Resolução n° 001/95 (RIO GRANDE DO NORTE, 1995b) e seu respectivo Estatuto em todo o Estado do Rio Grande do Norte (RIO GRANDE DO NORTE, 1997). A Unidade Executora instalada faz parte de uma reforma do sistema de ensino estadual como experiência para a descentralização financeira para acompanhamento dos recursos que chegam à escola pública. A criação de ambas as estruturas colegiadas tem o intuito de promover a implementação do planejamento descentralizado nas diversas dimensões da escola, particularmente administrativa e financeira.

De acordo com o Decreto25 (parágrafo único) citado, “os Conselhos Diretores têm por finalidade assegurar a efetiva participação da comunidade no processo educacional e possibilitar o aprimoramento das ações desenvolvidas pelas instituições escolares” (RIO GRANDE DO NORTE, 1995a, p. 02). Dentre as atribuições, o artigo 3º, Inciso V, reforça: “Participar do processo de avaliação do funcionamento da unidade escolar [...]”. E não esquece da relevância que tem o Conselho para a sociedade, quando no artigo 4º expõe: “A participação dos Membros dos Conselhos Diretores será desenvolvida em caráter de profícua colaboração com o Estado e considera de relevante serviço à sociedade” (RIO GRANDE DO NORTE, 1995a, p. 03).

24 _{Informações mais detalhadas sobre a implementação do Caixa Escolar nas escolas públicas do Rio Grande}

do Norte ver França (2005).

25 _{Considerando o caráter deliberativo sobre questões relativas à estrutura e funcionamento da escola, tanto nos}

aspectos pedagógicos quanto financeiros, o Conselho-Diretor exercia um importante papel no andamento da instituição. De acordo com o Decreto (RIO GRANDE DO NORTE, 1995a), deverá ser formado por 11 (onze) membros titulares e 11 (onze) suplentes, assim, estipulados: 04 representantes titulares e 04 suplentes dos docentes, 03 representantes titulares e 03 suplentes de pais de alunos, 02 representantes titulares e 02 suplentes da comunidade, 01 representante titular e um suplente do corpo discente e o diretor da escola que é membro nato. As representações de docentes, de pais e de discentes deverão ser eleitas por seus pares, sendo que o da comunidade deve ser indicado por representantes de organizações comunitárias existente na comunidade onde a escola esteja inserida.

A formulação da proposta de Regimento Interno do Conselho-Diretor a ser implementada pelas unidades escolares, delimita como uma das finalidades básicas, o Artigo 2º, Inciso I: “Zelar pelo cumprimento da gestão democrática da escola enquanto princípio geral aqui firmado e método de todas as suas ações, assegurando a plena participação de toda a coletividade nas questões decisivas e essenciais ao funcionamento” (RIO GRANDE DO NORTE, 1995a, p. 03). No que concerne às suas competências, o artigo 3º prescreve:

Subsidiar a escola na administração de conflitos e na busca de alternativas que garantam o exercício de uma prática pedagógica democrática e, portanto, de qualidade; Deliberar sobre questões relativas à estrutura e funcionamento da escola (RIO GRANDE DO NORTE, 1995a, p. 08).

Conforme pode-se observar, as competências do Conselho de Escola encontram-se, diretamente, relacionadas com seu caráter de auxiliar ao processo de tomada de decisão, tentando superar entraves burocráticos que podem comprometer a estrutura e funcionamento da escola. Tem importância singular na superação de conflitos que comprometem a democratização das relações nas instituições educativas. Com isso, a partir da criação dos Conselhos Diretores nas escolas públicas do Rio Grande do Norte, iniciou-se a condução do processo que poderia ser constituído na democratização das relações de poder hierarquizante da escola, conforme as orientações, contidas na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB (BRASIL, 1996).

Para auxiliar o processo decisório na gestão dos recursos públicos, foram instituídas as Unidades Executoras nas instituições educativas em todo o território nacional. A Unidade Executora é um mecanismo para operacionalizar os recursos do Salário Educação26 – Quota Federal, que foi instituído no estado do Rio Grande do Norte pela Resolução n° 001 já citada, no ano de 1995, denominada Caixa Escolar. No que concerne às diretrizes nacionais,

26 _{A contribuição social do Salário-educação está prevista no artigo 212, § 5º, da Constituição Federal,}

regulamentada pelas Leis nº 9.424/96, 9.766/98, Decreto nº 6003/2006 e Lei nº 11.457/2007. É calculada com base na alíquota de 2,5% sobre o valor total das remunerações pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer título, aos segurados empregados, ressalvadas as exceções legais, e é arrecadada, fiscalizada e cobrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Ministério da Fazenda (RFB/MF) (DAVIES, 1999). São contribuintes do salário-educação as empresas em geral e as entidades públicas e privadas vinculadas ao Regime Geral da Previdência Social, entendendo-se, como tal, qualquer firma individual ou sociedade que assuma o risco de atividade econômica, urbana ou rural, com fins lucrativos ou não, sociedade de economia mista, empresa pública e demais sociedades instituídas e mantidas pelo poder público, nos termos do § 2º, art. 173 da Constituição.

a Unidade Executora foi criada para apoiar a experiência Escola de Gestão Total, pela Resolução n° 03/97, com o intuito de gerenciar os recursos transferidos diretamente às escolas públicas (FRANÇA, 2005).

Os recursos do Salário Educação, a partir da Resolução citada, são repassados diretamente às escolas tendo como intermediário em nível local o Fundo Estadual de Educação, órgão da Secretaria Estadual de Educação do RN – SECD/RN. De acordo com Ofício Circular n° 001/98 – SECD/RN (FRANÇA, 2005), o Fundo Estadual repassa os recursos de acordo com a quantidade de alunos e os valores expressos pela Resolução n° 03/97 (FRANÇA, 2005). No entanto, houve uma redução nesses valores de 40% a 50% de acordo com uma média proporcional, visto que a Secretaria de Educação do Estado – SECD/RN alega haver um universo de escolas maior do que a quantidade de recursos alocados. França (2005) esclarece como se configuram os convênios entre os recursos oriundos de Programas do Governo Federal e as Unidades Executoras em nível local.

A Medida Provisória n. 1.784/98, de 14 de dezembro de 1998, que institui o Programa Dinheiro Direto na Escola, estabelece que os convênios poderão ser firmados diretamente entre o FNDE/MEC e as escolas, por meio de suas Unidades Executoras (FRANÇA, 2005, p. 63)

Nessa perspectiva, o Caixa Escolar enquanto Unidade Executora foi instalado nas escolas do Rio Grande do Norte, sendo organizado como sociedade civil e conduzido por estatuto próprio com personalidade jurídica. Significa dizer que todas as Unidades Executoras possuem Registro Civil das pessoas jurídicas do ato constitutivo, bem como do seu Estatuto. Os representantes da comunidade escolar que fazem parte do Caixa Escolar são considerados associados nato sendo esse órgão constituído por funcionários, docentes e pais de alunos. O Caixa Escolar tem por finalidade:

[...] congregar iniciativas comunitárias no intuito de prestar assistência aos alunos carentes de recursos; contribuir para o funcionamento eficiente e criativo da escola; promover em caráter complementar e subsidiário a melhoria qualitativa do ensino; colaborar na execução de uma política de concepção da escola como agência comunitária, em seu sentido mais amplo, e manter em perfeitas condições de uso e funcionamento o prédio e as instalações da escola (FRANÇA, 2005, p. 63).

No Rio Grande do Norte amplia-se o recebimento dos recursos direcionados ao Caixa Escolar pela Lei n° 8.398, de 17 de outubro de 2003 (RIO GRANDE DO NORTE, 2003), instituindo a gestão descentralizada dos recursos financeiros diretamente às Escolas do Ensino Fundamental e do Ensino Médio da rede estadual com a inclusão dos Programas de Alimentação Escolar e de manutenção de Unidades Escolares, e de atendimento a quaisquer outras atividades relacionadas com a educação, a cultura e os desportos (RIO GRANDE DO NORTE, 2003). Essa legislação traz novas diretrizes para a gestão dos recursos destinados às escolas públicas da rede estadual, ao estabelecer o gerenciamento e acompanhamento da utilização dos gastos financeiros voltados à alimentação escolar.

Para o cumprimento de sua finalidade no que concerne ao gerenciamento dos recursos, a Unidade Executora considerada como o Caixa Escolar é um órgão administrativo e deliberativo, sendo composto por três (03) grupos distintos denominados: Diretoria, Conselho Fiscal e Assembleia-Geral. O primeiro delibera sobre os gastos e a movimentação dos recursos anuais, bem como a formulação de balanço e relatório para prestação de contas junto ao Conselho Fiscal e à Assembleia Geral. A Diretoria deve ser composta por um presidente (diretor da escola), um secretário e um tesoureiro, escolhidos em Assembleia- Geral dentre os pais de alunos, docentes e funcionários. O segundo verifica o processo de aplicabilidade dos recursos de acordo com a legislação vigente; em seguida, emite pareceres sobre os gastos e pode sugerir diversas medidas à Assembleia-Geral. O Conselho Fiscal, por sua vez, deve ser constituído por três membros efetivos e três suplentes, indicados, anualmente, em assembleia ordinária dentre os diversos representantes da comunidade escolar. O terceiro analisa e aprova o plano de aplicação e relatório dos recursos financeiros, bem como elege os membros do Conselho Fiscal e da Diretoria. De maneira mais ampla, os representantes do Caixa Escolar devem planejar e acompanhar os recursos oriundos de diversas fontes como expõem Cabral Neto e Almeida (2000, p. 43):

[...] São recursos próprios da Caixa Escolar: as subvenções do Estado; auxílios concedidos pela União, Estado e municípios; renda decorrente de exploração de cantinas e de outros serviços instituídos pela escola; contribuição das famílias; parcerias; e de recursos de outras instâncias da comunidade.

De modo geral, é perceptível que a criação do Caixa Escolar na escola pública permitiu transferir diretamente os recursos oriundos do Salário-educação para a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino por intermediário do Programa Dinheiro Direto na Escola PDDE (BRASIL, 2011). No entanto, a efetivação da aplicabilidade e do acompanhamento dos recursos necessita de um esforço coletivo e ruptura com as relações de poder hierarquizantes, intensamente, presentes nas escolas públicas brasileiras. Oliveira, R. (1999, p. 52-53) analisa a repercussão da criação de órgãos colegiados no acompanhamento dos recursos públicos.

[...] inclui representantes da comunidade em seus órgãos dirigentes, sem dúvida apresenta um aspecto democratizante, pois estipula a participação e pais, alunos, professores e funcionários, a comunidade escolar, nos organismos dirigentes das escolas. Entretanto, pode-se cumprir a lei sem mudar a estrutura de poder da escola, na medida em que podem adaptar-se à lei com uma participação simbólica da comunidade em seus organismos de direção. Apesar de positivo, quando muito, o dispositivo tem um sentido de aumento da transparência da gestão financeira da escola.

Mostra-se que os órgãos colegiados no interior das instituições educativas exercem um papel essencial para combater as relações de poder hierarquizantes que venham a cercear o envolvimento da comunidade escolar. Abre-se à comunidade escolar a possibilidade de se envolver em processos decisórios. No entanto, em muitos casos, a inserção da comunidade em órgão colegiado é restrita quando atende, apenas, a uma exigência legislativa de transparência da gestão financeira com tímidas repercussões na definição da aplicabilidade dos recursos junto aos dirigentes das escolas públicas. De maneira mais ampla, se faz necessária a intensa integração e mobilização dos órgãos colegiados (Conselho de Escola e Caixa Escolar) para o envolvimento pleno da comunidade escolar nas dimensões da escola: administrativa, financeira e pedagógica. Para isso, percebe-se que, no estado do Rio Grande do Norte, houve uma significativa mudança legislativa ao ampliar a função do Conselho de Escola, inclusive, sua atuação no acompanhamento dos recursos que chegam à escola. Aguiar et. al. (2009, p. 48) diferem as atribuições específicas de cada órgão colegiado:

[...] o Conselho Escolar se insere diretamente na estrutura de poder da escola, enquanto a Unidade Executora é dotada de personalidade jurídica e

tem natureza voltada para questões financeiras. Assim, podemos inferir que enquanto o Conselho Escolar pensa e decide sobre as dimensões pedagógica, administrativa e financeira, a Unidade Executora se constitui em uma instância responsável pela execução financeira dos recursos recebidos pela escola [...].

Observa-se, com isso, a possibilidade de integração entre o Conselho de Escola e o Caixa Escolar que conduzem os processos decisórios nas dimensões (administrativa, pedagógica e financeira) de funcionamento da escola pública. É notório que ambos possuem características distintas, pois o Conselho Escolar envolve-se no acompanhamento dos gastos, enquanto o Caixa Escolar deve empenhar-se desde o planejamento financeiro dos recursos recebidos pela escola (auxilia na concepção do Plano de Aplicação dos recursos da escola) até a sua aplicabilidade. No entanto, defende-se a articulação entre esses órgãos colegiados haja vista a complementaridade das funções exercidas por ambos no planejamento e acompanhamento da aplicação dos recursos financeiros necessários ao funcionamento da escola pública.

Desse modo, ainda em 2005, juntamente com a criação do Caixa Escolar, foi atribuída uma nova configuração aos Conselhos, mudando a nomenclatura de Conselho Diretor para Conselho de Escola pelo Decreto Governamental nº 18.463, de 24 de agosto do corrente ano. Esse Decreto regulamenta a Lei Complementar Estadual n.º 290, de 16 de fevereiro de 2005, que dispõe sobre a democratização da gestão escolar no âmbito da Rede Pública Estadual de Ensino do Rio Grande do Norte (RIO GRANDE DO NORTE, 2005a). É imprescindível compreender que a presente lei modificou o modelo de administração presente na escola pública estadual, apresentando três estratégias para a concretização da gestão democrática; dentre elas, destacam-se: a eleição direta para a escolha da Equipe de Direção da Escola, o CE27 e a Assembleia-Geral da Escola. Com a promulgação do Decreto, houve uma significativa ampliação nas atribuições do Conselho, como apresenta o referente artigo: “Art. 6º O Conselho de Escola tem função consultiva, deliberativa e fiscalizadora” (RIO GRANDE DO NORTE, 2005b). Desse modo, nas legislações anteriores (como o Decreto nº 12.509/95) (RIO GRANDE DO NORTE, 1995a), o Conselho detinha, apenas, um caráter consultivo. Após o ano de 2005, vê-se que o conselho é um significativo lócus de decisões administrativas, pedagógicas e financeiras na gestão da escola. O artigo 12 do

27 _{A promulgação do Decreto nº 18.463 permitiu que o Decreto nº 12.509, de 14 de fevereiro de 1995, se}

tornasse sem efeito, pois instituía: “os Conselhos Diretores nas escolas estaduais” (RIO GRANDE DO NORTE, 1995a). O Decreto institui a nomenclatura Conselho de Escola mantida até os dias atuais em âmbito estadual.

Decreto nº 18.463/05 (RIO GRANDE DO NORTE, 2005b) descreve as atribuições do Conselho, considerando seu caráter fiscalizador, consultivo e deliberativo:

Art. 12. Competirá ao Conselho de Escola: I - no exercício de sua função fiscalizadora:

a) examinar todas as prestações de contas referentes às receitas e despesas da escola;

b) acompanhar a assiduidade, pontualidade, disciplina, produtividade e probidade dos integrantes da Equipe de Direção, dos professores e demais servidores públicos da unidade de ensino;

c) controlar a frequência e o rendimento escolar dos estudantes; e

d) zelar pelo cumprimento da Proposta Pedagógica e do Regimento Escolar da unidade de ensino;

II - no exercício de sua função consultiva:

a) opinar acerca da Proposta Pedagógica da escola; e b) sugerir modificações no Regimento Escolar; III - no exercício de sua função deliberativa: a) aprovar seu Regimento Interno; e

b) convocar a Assembléia-Geral, quando for necessário

Percebe-se que o Conselho Diretor instituído no ano de 1995 tinha um caráter limitado, pois restringia suas atribuições à natureza consultiva. Enquanto que, no atual Decreto nº 18.463/05 (RIO GRANDE DO NORTE, 2005b), nota-se a amplitude das atribuições, sendo o Conselho de Escola um órgão de decisão com poder de determinar ou mesmo influenciar a gestão da escola, tendo inclusive uma característica que pode ser denominada de grupo gestor. Pode-se dizer que o Conselho de Escola, dentro dessa perspectiva, auxilia a democratização das decisões da escola pública, visto que inclui a comunidade escolar em processos decisórios organizativos que orientam a gestão. Diante das atribuições apresentadas no art. 12, torna-se perceptível que as funções (fiscalizadora, consultiva e deliberativa) do Conselho de Escola imprimem uma nova tecnologia social28 à organização escolar em âmbito estadual, em que as decisões precisam ser compartilhadas e

28 _{O termo tecnologia social vem sendo amplamente debatido por Dignino (2002), Dignino; Brandão; Novaes}

(2004), Rodrigues e Barbieri (2008), dentre outros. Uma das características intensamente discutida da tecnologia social é o seu potencial democrático, uma vez que esta não gera as distorções sociais que combatem a tecnologia capitalista convencional (segmentada e hierarquizada), além de permitir a inclusão social dos grupos menos favorecidos. Além disso, a tecnologia social é democrática porque permite que um novo tipo de tecnologia seja idealizado, em última instância, um novo modelo de sociedade, sejam gerados pela coletividade, e não apenas por um pequeno número atores (RODRIGUES; BARBIERI, 2008). Assim, convém analisar o papel que alguns grupos de atores poderiam desempenhar no contexto da criação e do desenvolvimento da tecnologia social. Desse modo, corroborando as ideais de Rodrigues e Barbieri (2008, p. 1075) defende-se que a expressão tecnologia social: “[...] implica a construção de soluções de modo coletivo pelos que irão se beneficiar dessas soluções e que atuam com autonomia”.

não centradas na hierarquização do poder representada pela figura do gestor. Trata-se de privilegiar as decisões colegiadas a partir das contribuições dos diversos segmentos representativos que compõem a comunidade escolar.

Em consonância com as legislações citadas anteriormente, o Plano Estadual do Rio Grande do Norte, elaborado no ano de 200529 (RIO GRANDE DO NORTE, 2005c), reforça as prescrições constantes no Plano Estadual de Educação de 1994 (RIO GRANDE DO NORTE, 1994) ao estabelecer a gestão democrática como um dos princípios norteadores da melhoria das ações administrativa, financeira e pedagógica da escola. Nessa perspectiva, o Plano Estadual de Educação de 2005 (RIO GRANDE DO NORTE, 2005c, p. 20) explicita que:

[...] a gestão democrática deverá ser assumida e compartilhada de forma a ampliar o envolvimento dos diversos segmentos escolares nas discussões elaboração de projetos e execução de ações propostas. Acredita-se que esse processo acarretará uma melhoria efetiva do relacionamento entre os profissionais e a comunidade, bem como a capacidade de trabalhar em equipe

Nessa perspectiva, vê-se a necessidade do envolvimento dos segmentos representativos da escola no compartilhamento do poder, enfatizando o processo de tomada de decisão como uma ação coletiva que definirá a organização escolar. Ainda o Plano Estadual de Educação de 2005 (RIO GRANDE DO NORTE, 2005c) coloca em pauta a discussão da desburocratização das ações da escola, evidenciando a necessidade de superação de estruturas hierarquizantes de poder delimitada por gerenciamentos centralizadores. No Plano Estadual de Educação de 2005 (RIO GRANDE DO NORTE, 2005b, p. 20), fica evidente que:

[...] torna-se necessário que se busquem estratégias que rompam com os velhos paradigmas o mito do encastelamento do poder, onde o saber centralizado é privilégio de poucos: a elite tecnocrática dirigente. Aos demais, cabe cumprir as normas estabelecidas e executar o que for determinado.

29 _{O Plano Estadual de Educação elaborado desde o ano de 2005, com a participação de diversos segmentos}