A gestão escolar a partir da década de 1990: o modelo gerencial nas escolas.

O confronto entre os modelos da administração burocrática e da gerencial mostra que ambos não se excluem ou superam um ao outro. Na verdade, esses dois modelos de administração pública se complementam. Nesse contexto, procura-se, especificamente, notar a influência dos elementos das teorias e técnicas da gerência empresarial repercutidas na organização das escolas públicas. Com isso, enfatiza a questão da qualidade e a necessidade de atender localmente às demandas do cidadão-cliente. Assim, a escola pública vivenciou um replanejamento institucional, inspirado tanto no neoliberalismo como nas práticas peculiares à gestão empresarial, segundo os pressupostos da qualidade total: privilegiando a administração por projetos com objetivos previamente estabelecidos, baseados localmente e com traços competitivos. Nesse sentido, o gerencialismo – uma das marcas das reformas educativas em escala planetária – implica uma nova postura dos gestores que se tornam responsáveis pelo delineamento, pela normatização e pela instrumentalização da conduta da comunidade escolar na busca dos objetivos traçados. Paro (2008) analisa a repercussão da administração capitalista tomando por base o modelo gerencial nas escolas públicas.

[...] a administração é encarada como um problema puramente técnico, desvinculado de seus determinantes econômicos e sociais. [...] não há por que não se crer que os princípios, técnicas e métodos administrativos que promovem a eficiência da empresa não possam ser adotados com êxito também na escola. Assim, mecanismos da administração capitalista, como a gerência e a divisão pormenorizada do trabalho, gerados no seio da empresa capitalista e aí adotados, [...] para resolver problemas que são, antes de mais nada, de natureza econômica e social, são tomados como transplantáveis para a situação escolar, sob a justificativas meramente técnicas [...] (PARO, 2008, p. 127).

As teorias da administração capitalista apresentam-se como solução para os problemas vivenciados na escola pública, pois julgam que as situações que comprometem a gestão tem, apenas, um caráter técnico, ou seja, não se atrelam a condicionantes sociais e econômicos. Dessa maneira, é possível transpor as técnicas e métodos do modelo de administração capitalista à gestão da escola pública, uma vez que, na realidade empresarial, se aplicam de maneira eficiente e eficaz. As práticas de administração escolar devem aproximar-se das oriundas do universo empresarial tendo como foco a racionalidade técnica

na resolução de situações problemáticas na gestão da escola. O modelo gerencial passa a implementar na gestão escolar um sistema político de controle dos processos administrativos oriundos do sistema capitalista baseado na exploração da força de trabalho com forte culminância de responsabilização dos beneficiários da educação pelas decisões de organização da escola pública. Portanto, a ocultação dessas relações de exploração tanto no campo empresarial como nas instituições educativas favorece os interesses do capital, funcionando como fator de homogeneização do comando exercido pela classe burguesa em nossa sociedade.

Vale salientar que as estratégias gerenciais na gestão educacional tiveram início em um contexto internacional, particularmente, na Grã-Bretanha na década de 1980, tendo como discussões essenciais os conceitos direcionados ao empowerment (empoderamento)18 e ao accountability (responsabilização). Esses conceitos foram oriundos dos Estados Unidos e

difundiram-se, logo depois, aos outros países do leste Europeu, e, em seguida, para os países em desenvolvimento. No sentido de esclarecer o delineamento dessas propostas, Borges (2004, p. 81) esclarece que:

Na Grã-Bretanha, os governos da Nova Direita defenderam a descentralização da gestão educacional em termos dos benefícios das soluções de mercado para a provisão de bens e serviços públicos. O primeiro governo Thatcher buscou tirar vantagem da atmosfera criada pela cobertura da mídia a respeito de supostas falhas e excessos cometidos por professores e administradores educacionais, particularmente no âmbito das autoridades educacionais locais – LEAs, controladas por administrações trabalhistas. Em tal contexto, a lei de educação de 1986 reformou os conselhos locais de administração educacional de modo a reverter a maioria de representantes das LEAs (até então garantida de forma institucional) e ampliar a participação de representantes dos pais e da comunidade de negócios.

É perceptível, segundo as proposições de Borges (2004), que os governos da Nova Direita da Grã-Bretanha implementaram a descentralização na gestão educacional com o intuito de propor soluções de mercado no fornecimento dos considerados serviços educacionais. Utilizando-se das mesmas diretrizes, o governo Tatcher implementou a lei da educação de 1986, que reconfigurou as ações dos conselhos locais de administração

18 _{Segundo Borges (2004, p. 79), “o conceito de empoderamento vem associado na literatura à criação de}

estruturas independentes e autogeridas. [...] O empoderamento vem associado à descentralização política, na medida em que esta envolve a transferência de poder decisório a grupos ou indivíduos previamente sub- representados ou desfavorecidos e à criação de unidades administrativas relativamente independentes”.

educacional visando reverter parcela significativa dos representantes das Autoridades Educacionais Locais (LEAs)19, controladas, até aquele momento por administrações trabalhistas, preconizando a participação de representantes dos pais e da comunidade de negócios.

Constata-se que as diretrizes políticas e as legislações implementadas constituem a imposição de ideologias gerenciais que propugnam uma perspectiva de gestão centrada na

escola. A utilização dessa expressão se apresenta como outra investida de desenvolvimento

de concepções gerenciais impostas à organização da educação, sendo operacionalizadas por meio de medidas relacionadas à descentralização e autonomia dos processos administrativos da educação. De acordo com Barroso (2005, p. 96):

A expressão ‘gestão centrada na escola’ (aplicada, aqui, como equivalente de ‘school based management’, em uso nos EUA e Canadá, ou ‘self- manegement school’ no Reino Unido, Austrália, Nova Zelância, em particular) é utilizada para significar um conjunto coerente e sistemático de medidas políticas, destinadas a diminuir a intervenção do Estado na prestação do serviço público da educação, através da criação de um ‘quase mercado educativo’, com consequências directas na transformação dos processos de financiamento, governo e gestão das escolas.

Barroso (2005) esclarece que existem duas vertentes de análise dessa concepção de

gestão centrada na escola. Do ponto de vista político, refere-se à ideologia da corrente

neoliberal em governos conservadores da década de 1980 com imposição do modelo mercadológico, tendo-o como referencial político, econômico e gestionário para a transformação das diretrizes do sistema público educacional. Desse modo, aponta-se para a criação de um mercado da educação que se configura de modo impetuoso nas medidas estruturantes, defendendo as seguintes orientações:

[...] a livre escolha da escola pelos pais; criação de mecanismos de concorrência entre as escolas (marketing, prestação de contas, etc.) para a captação de alunos e recursos; regras de financiamento baseada no número de alunos (premiando o seu aumento e penalização a sua diminuição) (BARROSO, 2005, p. 97).

19 _{No atual contexto, as autoridades educacionais locais referidas por Borges (2004) são similares às das}

Do ponto de vista técnico gestionário, a concepção de gestão centrada na escola, defende a introdução de métodos racionais de gestão (formulações de metas, planos estratégicos, avaliação de resultados, controle de qualidade, dentre outros) fazendo referência aos modelos pós-burocráticos da gestão privada, existentes na gestão pública e estatal associadas ao centralismo e burocracia (BARROSO, 2005). Por consequência, a

gestão centrada na escola apresenta-se como uma concepção que exigirá das instituições

educativas mais autonomia por meio de medidas centradas na descentralização (processos administrativos, financeiro e pedagógico – transferências de competências e de recursos), desregulamentação (centralização no que concerne à definição de metas e controle de resultados ao poder central, cabendo às unidades menores a responsabilização e autonomia na execução dos serviços) e na alocação das decisões mais próximas a ponta do sistema, aos beneficiados dos serviços. Nesse contexto, percebe-se que, apesar da implementação da nova lógica da gestão gerencial, ainda são visíveis aspectos da organização burocrática, como por exemplo, a racionalidade técnica presente nas ações administrativas, financeiras, pedagógicas na escola.

Para a compreensão de um contexto mais amplo, é necessário considerar que a política educacional brasileira, ao longo dos anos, particularmente nas décadas de 1980 e 1990, enfatiza o envolvimento da sociedade civil20 em processos decisórios da gestão pública, orientando a criação de instâncias colegiadas que possam representar o compartilhamento do poder entre os diversos segmentos sociais. Diante desse contexto, percebe-se a reorganização de políticas públicas direcionadas à educação, sendo formuladas e subsidiadas pela esfera estatal por meio de investimentos ou por regulamentação administrativa.

Nesse caso, os dirigentes governamentais brasileiros implementaram medidas de adequação ao modelo neoliberal em diversos setores da máquina estatal, particularmente, no âmbito das políticas sociais públicas. O setor educacional foi modificado, tendo sido implementadas reformas educativas, norteadas pelas discussões proferidas, principalmente,

20 _{De maneira bem específica, no transcurso deste projeto consideramos a sociedade civil na perspectiva de}

Gramsci, pois a reconhece como organizações privadas – aparelhos privados de hegemonia, apesar de na atualidade tal sociedade tem caráter distinto. Coutinho (1999, p. 127), fazendo alusão à concepção de Gramsci, afirma que: “a sociedade civil, formada precisamente pelo conjunto das organizações responsáveis pela elaboração e/ou difusão das ideologias, compreendendo o sistema escolar, as Igrejas, os partidos políticos, os sindicatos, as organizações profissionais, a organização material de cultura (revistas, jornais, editoras, meios de comunicação de massa), etc”.

na Conferência Mundial de Educação para Todos (Jomtien /Tailândia – 1990)21. Após esse Encontro, o Brasil, em resposta às exigências postas, formulou o Plano Decenal de Educação para Todos (1993-2003), deixando evidente que os desígnios estabelecidos pelos organismos internacionais estavam redefinindo a educação brasileira.

[...] as bases políticas e ideológicas para a educação lançadas na Conferência Mundial de Educação para Todos, começam a fertilizar a mentalidade brasileira, inspirando a publicação do Plano Decenal de Educação para Todos, em 1993 [...]. Com esse plano, o Brasil traçava as metas locais a partir do acordo firmado em Jomtien e acenava aos organismos multilaterais que o projeto educacional por eles seria aqui implantado (SHIROMA et al., 2000, p. 62).

Para responder aos intentos fomentados na Conferência Mundial de Jomtien (1990), o Plano Decenal de Educação para Todos (1993-2003) sistematizado pelo Ministério da

21 _{Dentre outros eventos, na década de 1990, é possível destacar a Conferência de Nova Delhi (1993), realizada}

na Índia, no período de 13 a 16 de dezembro de 1993. Tal evento apresentou-se como uma extensão da Conferência de Jomtien ao dar continuidade às propostas dos organismos internacionais à política educacional dos países em desenvolvimento. No Plano Decenal de Educação (1993-2003), o Brasil enumera algumas solicitações, dentre as quais evidencia-se: “[...] os colaboradores internacionais para aumentarem substancialmente o apoio prestado ao nosso esforço de ampliar nossas capacidades nacionais em benefício da expansão e melhoria dos serviços de educação básica; [...] as instituições financeiras internacionais para que, sob o prisma de ajustes estruturais reconheçam a educação como investimento crítico isento da imposição de tetos preestabelecidos e que promovam um clima internacional capaz de permitir aos países sustentar seu desenvolvimento sócio-econômico; [...] a comunidade de nações para que se junte a nós na reafirmação do nosso compromisso com a meta de educação pra todos e na intensificação de seus esforços para alcançarmos nossa meta até o ano 2000 ou mais breve possível” (BRASIL, 1993, p. 19). De modo geral, o documento apresenta os compromissos e solicitações do Brasil com o intuito de captar novos investimentos. No que concerne ao envolvimento da sociedade na organização e gerenciamento da educação, o documento prescreve que: “Todos os nove países enfrentam o desafio de gerenciar esforços de grande escala em busca da meta da Educação para Todos e de envolver todos os setores da sociedade nesse movimento. As propostas, até agora adotadas, têm-se concentrado em diversas formas de descentralização e delegação de autoridade. Entretanto, permanecem numerosas questões operacionais: (a) como repartir autoridade e responsabilidade entre o governo federal, os estados e províncias, os distritos e as comunidades; (b) como escolher os melhores meios de mobilizar recursos nos diferentes níveis e de outras fontes; (c) como os diversos níveis dos setores público e privado, de organizações não-governamentais, comunidades, famílias e alunos podem ser reunir em uma grande aliança em busca de educação para todos” (BRASIL, 1993, p. 24). A educação passa a ser tarefa de todos menos da União que se desobriga da responsabilidade de organizar e gerenciar o ensino público. Além disso, o documento divulga a democratização do poder decisório da sociedade, pois estabelece: “as medidas políticas, legislativas e administrativas tomadas para aumentar a autoridade decisória e gerencial das comunidades” (BRASIL, 1993, p. 31). Em diversos trechos do documento, percebe-se a conclamação do envolvimento da sociedade via descentralização e democratização do poder decisório, com a justificativa de envolver a sociedade nos rumos da educação. Ao analisar os encontros internacionais, Vieira (2004, p. 133) diz que: “nesses eventos são elaboradas as declarações de intenções e recomendações com as quais se comprometem os países signatários dos diferentes acordos firmados. Fazendo-se representar em todos esses encontros, o Brasil torna-se, portanto, sócio da agenda definida em tais cenários”. Assim, a educação brasileira encontra-se submetida aos intentos de organismos internacionais, devendo responder às delimitações prescritas por estes.

Educação – MEC - introduziu novas formas de gerenciamento das escolas (metas e objetivos), participação dos componentes da unidade escolar dentro de uma perspectiva que permitisse uma gestão descentralizada, dentre outras medidas (BRASIL, 1993). Esse Plano reafirma o compromisso do país com a gestão democrática da escola mediante a participação da comunidade em suas decisões administrativas e pedagógicas. e coloca a escola como espaço de aprendizagem e exercício da cidadania. A descentralização e autonomia da escola são vistas como requisitos para a sua democratização. Dentre as principais metas do Plano (BRASIL, 1993), evidenciam-se: o desenvolvimento de novos padrões de gestão; a melhoria do acesso e da permanência escolar; a qualidade e a equidade da educação e a institucionalização dos Planos Estaduais e Municipais.

Vale salientar que a Conferência Nacional de Educação para Todos (1990) (PINTO, 2002) procurou oferecer diretrizes às políticas educacionais regionais, nacionais e mundiais com o intento de orientar os países, principalmente, os da América Latina, a firmar compromissos. Dentre esses compromissos, destacam-se várias diretrizes, dentre elas: assegurar educação básica à população das nações que apresentavam baixos índices de rendimento escolar, o que incluía o Brasil. Pinto (2002, p. 11) afirma que essa Conferência primou por uma “priorização sistemática do ensino fundamental, em detrimento dos demais níveis de ensino, e de defesa da relativização do dever do Estado com a educação, tendo por base o postulado de que a tarefa de assegurar a educação é de todos os setores da sociedade”. Portanto, a educação passa a ser responsabilidade de todos os segmentos da sociedade e não, apenas, tarefa pública do Estado.

Com a formulação de uma política de reforma para o setor educacional, são implementados alguns mecanismos que propõem a descentralização e a democratização da gestão. Dentre as metas globais, o Plano Decenal explicita a necessidade de “implantar novos esquemas de gestão nas escolas públicas, concedendo-lhes autonomia, administrativa, financeira e pedagógica” (BRASIL, 1993, p. 42). Tais modelos de gestão são pautados no princípio do compartilhamento de responsabilidades e decisões que poderão ser efetivadas por meio dos órgãos colegiados. Segundo Borges (2004, p. 80): “[...] as reformas contemporâneas da educação em vários países têm sido caracterizadas pela substituição dos modelos de controle profissional e burocrático tradicionais por mecanismos de quase- mercado e pela transferência do poder decisório para as comunidades escolares”.

De modo mais específico, houve o desenvolvimento de uma série de reformas educativas em diversas partes do mundo, procurando adequar-se às novas orientações impostas pela reforma estrutural do Estado brasileiro. Para a concretização dessas

orientações, as políticas públicas educacionais seguem estratégias da descentralização em seu processo de implantação e implementação. Rodrígues (2004, p. 18-19) enumera os objetivos do processo reformista nas políticas públicas educacionais:

1) Uma maior eficiência administrativa, maior rapidez na tomada de decisões e relações menos burocráticas.

2) Redistribuição da responsabilidade financeira da educação, ‘aliviando’ o governo central.

3) Maior democratização nas decisões e fortalecimento da participação da sociedade.

4) Maior flexibilidade na gestão escolar, maximizando o processo informativo para facilitar a tomada de decisões por parte da comunidade, de forma a responder às necessidades locais.

5) Subsídio à demanda, mediante uma educação regulada pelas leis do mercado, baseada na livre escolha, e fortalecimento da concorrência na oferta.

6) Neutralização de diferentes centros de poder (burocracias estaduais e municipais, organizações sindicais, entre outros).

7) Transferência de poder e recursos de certos grupos de influência a outros.

8) Melhoria da qualidade da educação, propiciando a tomada de decisões mais próxima do nível escolar, promovendo maior compromisso e melhoria de resultados.

No intuito de operacionalizar as políticas públicas para a área educacional, torna-se necessário modernizar a administração pública e conclamar a participação de diversos setores da sociedade, redefinir o papel do Estado, privilegiar a descentralização como forma de promover a democratização, a autonomia administrativa, financeira e pedagógica das demais instâncias governamentais. De acordo com Cabral Neto (2004, p. 44):

O conteúdo da descentralização, que fundamenta o gerenciamento da educação, é coerente com aquele desenhado no projeto de modernização da gestão pública brasileira. A descentralização que orienta as reformas governamentais, na década de 1990, preconiza a redefinição do papel do Estado, diante da sua crise caracterizada pela incapacidade de prestar serviços essenciais à sua população e pela ausência de agilidade administrativa de suas burocracias governamentais.

Diante desse contexto, ocorreram reformas educacionais que passaram a seguir as intenções da Reforma do Estado brasileiro, redefinindo o sistema educacional. Surgem

novas possibilidades de intervenção do Estado, particularmente nas áreas sociais, em que o eixo das políticas educacionais passou a ocorrer por meio da descentralização dos processos administrativos, financeiros e pedagógicos. Para Dourado (2001, p. 50):

A análise das políticas educacionais, [...] remete à busca da compreensão das prioridades e compromissos que as delineiam diante dos novos padrões de intervenção estatal, em decorrência de mudanças efetivas no âmbito do neoliberalismo. Essas políticas são redirecionadas, em sintonia com os novos padrões de regulamentação e gestão [...]. Em decorrência dessas políticas, a partir dos anos de 1990, consolida-se o processo de reforma do Estado e da gestão. Na área educacional, vivencia-se, em toda a América Latina, mudanças no papel social da educação e da escola, por meio de um conjunto de medidas que direcionam o panorama da educação básica e superior.

Assim, foram implementadas reformas estruturais para substituir o que seus defensores consideram um modelo caracterizado por uma organização centralizada e, fortemente, burocratizada para um modelo cujo eixo norteador é uma maior descentralização, exigindo a modernização da gestão educacional. Nesse sentido, houve a necessidade da aceitação de formas organizacionais de gestão próximas às do mercado, embora ainda seja com financiamento público. Desse modo, enfatiza-se a autonomia das unidades escolares com um mecanismo basilar para a aproximação de bases gerenciais colocadas a sua organização. Para Cabral Neto e Castro (2007, p. 43):

A autonomia, nesse enfoque, passa a ser entendida como consentimento para construir, na escola, uma cultura de organização de origem empresarial; a descentralização passa a ser caracterizada como desconcentração de responsabilidade e não redistribuição de poder, congruente com a ‘ordem espontânea’ do mercado, respeitadora da liberdade individual e da garantia da eficiência; a participação, por fim, é encarada essencialmente como uma técnica de gestão e, portanto, um fator de coesão de consenso. Não há na instituição escolar, espaço para o conflito, para o debate e para o confronto de ideias.

Diante do paradigma da inclusão das diretrizes empresariais na gestão escolar, imprimiu-se um modelo de organização pautado na racionalidade, na eficiência e na eficácia dos processos administrativos. Impõe-se, desse modo, na gestão escolar, o modelo gerencial

que estabelece os princípios de gestão estratégica e de controle de qualidade com fundamentos mercadológicos. De modo mais específico, Castro (2007, p. 132) evidencia que: “Os novos delineamentos relativos à gestão no campo empresarial fornecem as bases para o modelo de gestão educacional formulado no âmbito das diretrizes políticas da educação para os países da América Latina”.

De acordo com a autora Castro (2007), as diretrizes referenciadas na nova forma de gerenciamento alteraram a forma burocrático-piramidal, promovendo a flexibilização da gestão ao diminuir os níveis hierárquicos e aumentar a autonomia de decisão dos gestores. Percebe-se, de modo peculiar, que essas diretrizes estão sendo implementadas na escola por mecanismos que possibilitam a busca incessante da participação direta dos cidadãos, sendo