Ainda no âmbito das Nações Unidas, dois outros fatores – o documento “Agenda para a Paz” e o seu suplemento, e os programas sobre a “Década para a Educação para os Direitos Humanos” e sobre “Desenvolvimento do Direito Internacional” – importam ser analisados, em razão de sua influência nos projetos internacionais concernentes aos direitos humanos. Além disso, pelo fato de simbolizarem o (re) posicionamento da ONU frente a esta temática, assim como certa mudança na sua maneira de organizar e articular os seus órgãos, agências especializadas e funcionários na consecução dos seus programas.
No início de 1992, o Conselho de Segurança requisitou ao então Secretário Geral das Nações Unidas, Boutros Boutros-Ghali34, um relatório, com análises e recomendações para
que a organização pudesse tornar mais eficiente as práticas da diplomacia preventiva, peace-
making e peace-keeping; todas elas relacionadas, ainda que indiretamente, com a segurança
internacional.
A resposta de Ghali foi apresentada naquele mesmo ano, através de um documento intitulado “Uma Agenda para a Paz”. Antes de abordar o tema das missões de paz e da diplomacia preventiva, Ghali expôs introdutoriamente uma análise sobre o fim da Guerra Fria, as mudanças que estavam ocorrendo, quais eram os novos e os remanescentes problemas e de que modo a ONU poderia desempenhar sua função neste novo contexto. O ponto significativo é que apesar de ser um documento produzido pessoalmente pelo Secretário Geral, ele o elaborou enquanto representante máximo das Nações Unidas. Por conseguinte, ainda que se afirme que o relatório retratou, ao menos parcialmente, a visão pessoal de quem o elaborou, não há como se negar que revelou, igualmente, a percepção da própria instituição, ou seja, a forma como a ONU compreendia as mudanças que estava em curso e qual era seu papel no então emergente contexto.
Relembrando que o período de adversidades da Guerra Fria impossibilitou a Organização de cumprir seus objetivos originais, o Secretário Geral destacou que:
In these past months a conviction has grown, among nations large and small, that an opportunity has been regained to achieve the great objectives of the Charter - a United Nations capable of maintaining international peace and security, of securing justice and human rights and of promoting, in the words of the Charter, "social
34 Boutros Boutros-Ghali foi o sexto Secretário Geral das Nações Unidas, de janeiro de 1992 a dezembro de
1996. Nascido em 1922, na cidade do Cairo, foi o primeiro africano a ocupar este cargo na ONU. Diplomata, além de Ministro das Relações Exteriores do Egito, teve sua formação acadêmica centrada no direito, relações internacionais e ciência política. ONU. Secretários gerais. Disponível em: <http://www.onu- brasil.org.br/conheca_secret.php#link2>. Acesso em: 06 abr. 2010.
progress and better standards of life in larger freedom". This opportunity must not be squandered. The Organization must never again be crippled as it was in the era that has now passed.35
Além desse otimismo e da nova chance dada ao mundo, e às Nações Unidas, para se realizar os antigos objetivos acordados em São Francisco, Ghali também apresentou os problemas, debilidades e contradições do novo status quo. O primeiro assunto abordado foi a democracia: não obstante a constatação de peculiaridades nos processos regionais de substituição dos governos autoritários pelos democráticos, Ghali entendeu que havia suficiente semelhança entre eles para que se pudesse inferir a existência de uma tendência global de navegação através de ventos democráticos.
Aproveitando o tom da ambiguidade, o Secretário Geral expôs acerca do ponto nevrálgico do período: as tendências contraditórias.
We have entered a time of global transition marked by uniquely contradictory trends. Regional and continental associations of States are evolving ways to deepen cooperation and ease some of the contentious characteristics of sovereign and nationalistic rivalries. National boundaries are blurred by advanced communications and global commerce, and by the decisions of States to yield some sovereign prerogatives to larger, common political associations. At the same time, however, fierce new assertions of nationalism and sovereignty spring up, and the cohesion of States is threatened by brutal ethnic, religious, social, cultural or linguistic strife. Social peace is challenged on the one hand by new assertions of discrimination and exclusion and, on the other, by acts of terrorism seeking to undermine evolution and change through democratic means. 36
Nessa mesma sintonia, ele mencionou a respeito da soberania e, enquanto afirmou que o Estado continuava sendo a pedra de toque nas relações internacionais, também declarou que o tempo da soberania absoluta já não mais vigia. Seria, assim, tarefa dos líderes estatais entender isso e encontrar um equilíbrio entre as necessidades de uma boa governança interna e as de um mundo cada vez mais interdependente.37
Mais especificadamente no tocante à segurança internacional, foram apresentadas duas importantes e derivadas constatações-recomendações. A primeira mencionou que as origens dos conflitos e da guerra estavam difundidas e eram profundas, e que, portanto,
[…] to reach them will require our utmost effort to enhance respect for human
rights and fundamental freedoms, to promote sustainable economic and social development for wider prosperity, to alleviate distress and to curtail the existence and use of massively destructive weapons.38
35 BOUTROS-GHALI, Boutros. An agenda for peace, preventive diplomacy, peacemaking and peace-
keeping. 17 jun. 1992. Parágrafo 3. Disponível em: <http://www.un.org/documents/secretariat.htm> . Acesso
em: 12 set. 2009 (grifo nosso).
36 Ibid., parágrafo 11. 37 Ibid., parágrafo 17. 38 Ibid., parágrafo 5.
A segunda relembrou que, embora fosse do Conselho de Segurança a responsabilidade primordial com relação à manutenção da paz e da segurança internacional, em um sentido mais amplo, esse senso de responsabilidade deveria ser compartilhado com a Assembleia Geral e com os outros órgãos da Organização.
Ante o exposto, ilumina-se ainda mais o tom, considerado como decorrente, dessas constatações-recomendações. Tornar-se-ia incompatível conclamar por uma ação mais abrangente no sentido de minar as causas da guerra, atuando em prol dos direitos humanos, do desenvolvimento social e econômico sustentáveis e do alívio do sofrimento humano; caso não se alterasse – leia-se distribuísse - a responsabilidade pela promoção da paz e da segurança entre os diversos órgãos da instituição, especializados em educação, direitos humanos, desenvolvimento social, etc.
Ainda que de maneira sutil, todo o exposto apresentou uma clara aproximação entre os direitos humanos e a paz e segurança internacionais, assim como um conceito de segurança mais abrangente, relacionado com questões sociais, humanitárias, econômicas, e não somente com armamentos, estratégia e exércitos.
Esses dois aspectos ficaram ainda mais fortalecidos no item seguinte do documento, quando ao discorrer sobre a diplomacia preventiva, peace-making e peace-keeping, o Secretário Geral agregou um inédito quarto fator, o peace-building. Este consiste em uma
[…] action to identify and support structures which will tend to strengthen and solidify peace in order to avoid a relapse into conflict. Preventive diplomacy seeks to resolve disputes before violence breaks out; peacemaking and peace-keeping are required to halt conflicts and preserve peace once it is attained. If successful, they strengthen the opportunity for post-conflict peace-building, which can prevent the recurrence of violence among nations and peoples. 39
Esclarecendo o conteúdo e a forma que esse novo “tipo” de operação de paz deveria ensejar, Ghali explicou que o peace-building deveria atuar para identificar, amparar e embasar estruturas sociais que, caso restabelecidas, contribuiriam para a consolidação da paz, do senso de confiança e do bem estar da população. Sendo assim, a essas operações caberia por fim aos conflitos civis, desarmando as partes envolvidas e restabelecendo a ordem, repatriar os refugiados, monitorar as eleições, avançar nos esforços em prol dos direitos humanos, promover a reforma e o fortalecimento das instituições governamentais e incentivar processos (in)formais de participação política. Ademais, dever-se-ia trabalhar também pelo restabelecimento da confiança, seja entre os grupos internos envolvidos, seja entre o país atingido pela guerra civil e os outros da comunidade internacional; em ambos os casos, de
forma a se cooperar para o crescimento econômico, o desenvolvimento social e o fortalecimento da paz.
No ano de comemoração do cinquentenário das Nações Unidas (1995), o Secretário Geral da instituição apresentou um novo documento, denominado “Suplemento de uma Agenda para Paz”. Com o intuito de promover uma reflexão sobre o primeiro relatório apresentado tendo em consideração os novos elementos ocorridos - os acontecimentos sucedidos entre 1992 e 1995 - Ghali iniciou sua análise ressaltando o caráter de transição do período.
[…] we are still in a time of transition. The end of the cold war was a major movement of tectonic plates and the after-shocks continue to be felt. But even if the ground beneath our feet has not yet settled, we still live in a new age that holds great promise for both peace and development.40
Em razão desse novo cenário onde os efeitos do choque entre as placas tectônicas ainda estavam ecoando e acarretando consequências, a ONU identificou um processo de mudanças quantitativas e qualitativas de suas ações enquanto “guardiã” da paz e da segurança internacionais. No âmbito quantitativo, com o processo de desestruturação dos Estados socialistas e do término da Guerra Fria, houve um gradativo e significativo aumento das missões e atividades da organização relativas à paz e à segurança: deliberações do Conselho de Segurança, orçamento, operações de peace-keeping e peace-making, países sob supervisão eleitoral, países “fornecedores” de contingente militar e civil, etc.41
A par dessa alteração numérica, a própria natureza das missões e operações também foi modificada, em três importantes aspectos. Enquanto na Guerra Fria os conflitos eram preponderantemente interestatais, na década de 1990 eles passaram a ser intra-estatais.
The end of the cold war removed constraints that had inhibited conflict in the former Soviet Union and elsewhere. As a result there has been a rash of wars within newly independent States, often of a religious or ethnic character and often involving unusual violence and cruelty. The end of the cold war seems also to have contributed to an outbreak of such wars in Africa. In addition, some of the proxy wars fuelled by the cold war within States remain unresolved. Inter-state wars, by contrast, have become infrequent42
Dessa forma, novas variantes tiveram que ser consideradas na estruturação e logística das missões: a existência de milícias e guerrilhas, e não de um exército regular; o colapso das
40 BOUTROS-GHALI. Boutros. Supplement to an agenda for peace: position paper of the secretary-general
on the occasion of the fiftieth anniversary of the United Nations. 25 jan. 1995. p. 2, parágrafo 5. Disponível em: <http://www.un.org/documents/secretariat.htm>. Acesso em: 15 set. 2009.
41 O próprio documento apresenta uma tabela, na qual constam os dados comparativos de antes e depois da
Guerra Fria, que demonstram o aumento das atividades da ONU concernentes à paz e à segurança internacionais. Vide Ibid., p. 4, online.
instituições nacionais, como polícia, hospitais, sistema judiciário, escolas; e o fato de os principais alvos e vítimas nesses conflitos serem os civis. A segunda alteração residiu no fator humanitário, no sentido de que essas missões, além de lidar com o conflito em si, também tiveram que agir em favor da assistência humanitária dos civis: distribuindo ou garantindo a segurança da distribuição, por parte de ONGs internacionais, de mantimentos, água, roupas e remédios.
Diante desses aspectos, a composição dos membros da missão também precisou ser alterada. Inicialmente integradas apenas por militares, na década de 1990 essas missões precisaram ser compostas por uma equipe multifuncional, de militares e civis oriundos de diversas áreas. Dessa forma, as variadas atividades, como monitoramento do cessar fogo, das eleições e dos direitos humanos; a promoção da participação política dos cidadãos; e a reestruturação de hospitais, fóruns, polícia e escolas, poderiam ser cumpridas.
Elaborados com sutileza e sem o intuito de acirrar deliberações internacionais, os dois documentos analisados revelaram nas entrelinhas muitas mudanças conceituais e práticas em relação ao período da Guerra Fria. De início, a aproximação entre os direitos humanos e a paz e segurança internacionais, inclusive com a inserção daqueles nos componentes (tanto de conteúdo quanto de recursos humanos) das missões de paz da ONU. Em segundo lugar, a “confissão” de que a promoção e proteção dos direitos humanos eram requisitos necessários (não os únicos!) para se preservar um cenário internacional seguro e pacífico. Um modo eufemístico de expressar uma nova concepção: que o desrespeito aos direitos humanos constituia uma ameaça à segurança internacional e à paz.
Revelou-se, outrossim, inclusive com dados empíricos, um novo modus operandi da organização, no sentido de que um mesmo tema fosse analisado a partir de várias vertentes: política, econômica, social, estratégica, humanitária. Exemplos desse novo método foram as missões de paz, que passaram a ser compostas por uma equipe multifuncional, e os próprios elementos apontados pelo Secretário Geral como sendo influentes na garantia da paz e segurança internacionais. Esse novo modus operandi não se revelou e não foi cobrado apenas no âmbito da segurança, mas também no tocante aos temas que estavam emergindo na pauta internacional, e na forma de trabalho dos diversos órgãos da ONU.
O próprio ciclo de conferências sociais, organizado para que os fóruns ocorressem continuadamente, com um breve espaço de tempo entre eles, retratou uma tentativa de abordagem holística: as deliberações e conceitos de um encontro serviriam de base para as discussões promovidas no subsequente. Isso foi atestado, por exemplo, pela discussão dos direitos humanos a partir do conceito do desenvolvimento sustentável e pelo tratamento dado
ao tema populacional, considerando também o enfoque humanitário e do meio ambiente. Na última conferência, como esperado, essa abordagem foi bastante evidente: através das discussões sobre as cidades, congregaram-se todos os temas anteriormente abordados, já que é na cidade que o meio ambiente é protegido, que os desenvolvimentos econômico e social (sustentáveis) se perfazem, que a população habita e as mulheres exercitam seus direitos.
Além disso, a preparação das Conferências foi também um exemplo dessa atuação conjunta e não compartimentada sobre os temas, já que as reuniões preparatórias contaram com a participação de representantes de vários órgãos e agências especializadas da ONU. Estes representantes apresentaram relatórios e propostas de discussões sobre o assunto que seria tratado na Conferência a ser realizada. Na preparação da reunião de Viena, participaram mais de dez agências especializadas43, e de suma importância foi o documento produzido com
o objetivo de congregar as diversas propostas submetidas. O referido documento mencionou o conceito de “[...] entendimento comum do lugar dos direitos humanos dentro do sistema das Nações Unidas.”44 Segundo Cançado Trindade, essa proposta de um entendimento comum foi bastante especial e singularizou três questões:
Em primeiro lugar, [que] a Carta das Nações Unidas revela uma “interrelação íntima” entre a manutenção da paz e a segurança internacionais, o desenvolvimento econômico e social e o respeito aos direitos humanos, - princípios esses que se refletem na “experiência diária” daquelas agências e órgãos cujas cartas constitutivas contém no mais das vezes disposições específicas sobre direitos humanos. Seus mandatos respectivos se pautam assim por tais disposições e muitas de suas atividades, se não todas, “contribuem diretamente à realização dos direitos humanos”. Em segundo lugar, [que] cabe adotar um enfoque sistêmico e coordenado dentro da família das Nações Unidas (abarcando as agências especializadas e demais órgãos) para a ação em prol dos direitos humanos. E, em terceiro lugar, na mesma linha, [que] o documento final da Conferência Mundial deveria referir-se ao ‘sistema das Nações Unidas’ como um todo, englobando tanto as Nações Unidas quanto as agências especializadas e demais órgãos do sistema, ao invés de somente às Nações Unidas [...].45
Mais do que expor um novo tratamento dos temas apontados, essa abordagem holística e conjunta também refletiu uma atualização da ONU, dos Estados e da sociedade internacional no modo de (tentar) solucionar problemas que já pré-existiam à década de 1990, mas que com o fim da Guerra Fria e a reorganização, principalmente política e econômica do
43 As agências especializadas citadas são: Organização Internacional do Trabalho (OIT), Organização da ONU
para a Educação, Cultura e Ciência (UNESCO), Organização Mundial da Saúde (OMS), Organização para a Alimentação e a Agricultura (FAO), Organização Internacional de Telecomunicações (UIT), Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), Fundo Monetário Internacional (FMI), Programa da ONU para o Desenvolvimento (PNUD), Fundo da ONU para o Desenvolvimento da Mulher (UNIFEM), Fundo da ONU para a Infância (UNICEF) e o Fundo da ONU para a População (ENFPA). CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. Tratado de direito internacional dos direitos humanos. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 1997. v. 1. p. 235-268.
44 Ibid., p. 236.
sistema internacional, adquiriram uma nova feição. Não há como se lidar com questões que estão todas conectadas e que se influenciam reciprocamente, abordando-as de forma compactada e isolada. Com a crescente superação física das distâncias, intensificação da circulação da informação, do capital, da tecnologia e inclusive das pessoas, tornou-se obsoleto deliberar sobre o meio ambiente sem considerar a economia, tratar do desenvolvimento social sem considerar a tecnologia, ou ainda, cuidar da segurança internacional e da paz sem considerar os direitos humanos, e vice-versa. Todos esses temas passaram a ser importantes não apenas pelo que eles representam isoladamente, mas igualmente pela repercussão que poderiam causar nas outras áreas. Sendo assim, tornou-se premente pensar e abordar cada um desses assuntos considerando-se todas as outras variáveis que nele se refletem.
É exatamente essa “tomada de consciência” que o relatório “Agenda para a Paz”, juntamente com o seu suplemento, que o ciclo de conferências, e que a maioria dos assuntos que ainda serão discutidos nesse capítulo mostraram46. Particularmente no tocante aos direitos
humanos, essa nova abordagem retratou uma diversificação de projetos, no sentido de uma atuação concomitante e conjunta em várias áreas: promovendo a educação sobre esses direitos e fóruns internacionais de debates, reformulando as missões de paz, dispersando o tratamento do tema pelos órgãos da ONU, inclusive o Conselho de Segurança, criando novas leis internacionais, estimulando os judiciários nacionais, atuando conta a impunidade através de tribunais ad hoc e criando uma jurisdição criminal internacional permanente: eis o Tribunal Penal Internacional.
O programa sobre educação mencionado consistiu no projeto das Nações Unidas instituído pela Assembleia Geral através da resolução 49/104 (1994) e intitulado “Década da Educação para os Direitos Humanos (1995-2005)”. A ideia para a implantação de um programa nesses moldes não foi repentina, mas fruto de vários fatores anteriores, dentre eles: a Declaração de Viena, que conclamou pelo emprego da educação como um meio de se disseminar e fortalecer os direitos humanos, uma antiga recomendação da Comissão de Direitos Humanos, em 1993, para que os países dessem prioridade à educação, e o Plano de Ação adotado pelo Congresso Internacional de Educação para os Direitos Humanos e a Democracia, que se posicionou no sentido de que “[...] education for human rights and
46 Esses assuntos são: os programas das Nações Unidas sobre a “Educação para os Direitos Humanos” e o sobre
o “Desenvolvimento do Direito Internacional”, os tribunais ad hoc para a ex-Iugoslávia e a Ruanda, as intervenções humanitárias, as missões de paz, e o próprio TPI.
democracy is itself a human right and a prerequisite for the realization of human rights, democracy and social justice.”47
Por meio dessa proclamação de uma década em prol da disseminação e do desenvolvimento da educação para os direitos humanos, objetivou-se a consecução de cinco metais principais:
[…] a) the assessment of needs and the formulation of effective strategies for the
furtherance of human rights education at all school levels, in vocational training and formal as well as non-formal learning; b) the building and strengthening of programmes and capacities for human rights education at the international,