crescimento do seu serviço da dívida, que, na sua maioria, não era pago, mas, simplesmente, rolado. Isso, se por um lado, aliviava o orçamento do exercício corrente, por outro, fazia crescer o estoque da dívida, que trazia como conseqüência um serviço da dívida cada vez maior. Houve exercícios, entretanto, como no caso do RS, que, a despeito de grandes dispêndios líquidos com o serviço da dívida, o estoque desta ainda cresceu em grandes proporções.
O crescimento do serviço da dívida ocorria por duas razões: primeiro, porque os encargos incidiam sobre um estoque de dívida cada vez maior; segundo, porque quanto maior fosse o montante da dívida, maior era o risco e, portanto, maiores eram os juros pagos nas sucessivas rolagens.
A situação já estava insustentável, até que, finalmente, adveio a Lei n° 9.496/97 e, com ela, a renegociação, aliada ao financiamento dos bancos públicos estaduais, através da Medida Provisória n° 1.773/98.
Com a renegociação, reduziu-se, sensivelmente, o valor do serviço da dívida, mas, em termos líquidos, aumentou o desembolso dos estados, que não puderam mais contrair novos empréstimos como faziam antes, principalmente depois do
advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabeleceu limites rígidos para o endividamento.
Hoje, os estados atravessam difícil situação financeira que é atribuída, equivocadamente, por muitos, à renegociação da dívida.
Na realidade, as prestações ficaram altas, não porque as condições do acordo da dívida fossem ruins, mas porque os estoques da dívida negociada eram muito altos. Além disso, o reajustamento das mesmas pelo IGP/DI, tendo em vista o crescimento subseqüente desse índice em proporção bem superior ao IPCA, por exemplo, também contribuiu para o crescimento das prestações. No intervalo de tempo entre 1998 e 2002, o crescimento médio do IGP/DI foi o dobro do relativo ao IPCA, ou seja, de 59% para 30%.
O crescimento excessivo do IGP/DI, no entanto, contribuiu para o aumento do estoque da dívida de todos os estados. Já, quanto às prestações, somente foram atingidos aqueles estados cujo valor das mesmas não superaram o limite contratual em função da receita líquida real, geralmente de 13%.
Entretanto, a maior dificuldade para o pagamento da dívida está na própria situação financeira dos estados, que é grave, mesmo sem o pagamento do serviço da dívida. Em outros termos, está na insuficiência de superávit primário.
Isso decorre do alto comprometimento com a despesa de pessoal, motivado, principalmente, pela grande incidência da folha de inativos. A exclusão de diversos itens que a compõem dos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, por alguns estados, contribuiu para agravar a situação. Além disso, as outras
despesas correntes, com um percentual médio de 25,4% no conjunto dos estados, também é um fator que dificulta a realização de um superávit primário satisfatório.
Considerados em seu conjunto, os 27 estados apresentaram um excedente de apenas 14,5% da RCL antes dos investimentos e do serviço da dívida. Incluindo-se os investimentos, na ordem de 12,9%, restaram tão-somente 1,6% da RCL para o pagamento do serviço da dívida.
Esta situação, na realidade, é muito pior, pelo fato de a receita corrente líquida considerada estar inflada pela receita escritural de anulação de restos a pagar, que não foi excluída, por impossibilidade técnica. No exercício de 2002,
por exigência da Lei de Responsabilidade Fiscal e de portarias federais, ocorreram anulações de empenhos do exercício, que implicaram redução irreal de despesas, assim como cancelamentos de restos a pagar, que proporcionaram aumento irreal da receita. Esses dois fatores contribuíram para inflar o resultado orçamentário do exercício.
Dos oito principais estados no tocante ao valor da dívida assumida pela União, apenas o estado da Bahia apresenta um excedente acima de 20% da receita corrente líquida, para destinar a investimentos e ao pagamento do serviço da dívida. Os maiores excedentes nessas condições são dos estados: BA (22%), SP (18,4%) e MS (15,5%). As piores situações são apresentadas pelos estados: RS (9,5%), GO (6,8%) e MG (-7,1%). MG, só com pessoal mais outras despesas correntes, despendeu 107,1% de sua RCL, em 2002.
Quanto à parcela da RCL livre para investimentos, depois de paga toda a despesa, inclusive o serviço da dívida, somente três estados apresentam valor
positivo, sendo: BA (8,7%), SP (7,9%) e MS (0,4%). Os que apresentam piores situações são: RS (-3,2%), GO (-4,3%) e MG (-19,8%).
Tabela 20
Estados selecionados: resultado orçamentário antes do serviço da dívida e dos investimentos, em ordem decrescente.
Exercício de 2002, em % da RCL
A necessidade de pagar a dívida contratada e de fazer um mínimo de investimentos está aumentando a relação dívida líquida/RCL, o que está em desacordo com os objetivos do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal de que trata a Lei n° 9.496/97.
ESPECIFICAÇÃO BA SP MS SC RJ RS GO MG
1. Pessoal + ODC 78,0 81,6 84,5 86,9 87,9 90,5 93,2 107,1
2. Antes da dívida e dos investimentos 22,0 18,4 15,5 13,1 12,1 9,5 6,8 -7,1
3. Serviço da dívida 13,3 10,5 15,1 14,7 12,8 12,6 11,1 12,7
4. Antes dos investimentos (2-3) 8,7 7,9 0,4 -1,6 -0,7 -3,2 -4,3 -19,8
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Conclusão
Sinteticamente, com relação ao acordo de renegociação da dívida dos estados, pode-se dizer o seguinte:
1. Que a situação anterior dos estados era insustentável. Não havia mais como continuar a sistemática até então vigente, embora fosse aparentemente mais vantajosa aos estados.
2. Que foi um negócio altamente favorável aos estados, principalmente para
aqueles que ficaram com um limite menor de comprometimento da receita corrente líquida.
3. Fatos subseqüentes, em 1999 e em 2002, fizeram crescer demasiadamente o
IGP/DI, provocando aumentos excessivos nas prestações e no saldo devedor dos contratos. Para aqueles estados que atingiram os limites contratuais geralmente de 13% da receita líquida real, tal influência foi só no estoque da dívida.
4. O grande problema, no entanto, é a situação financeira dos estados, que
comprometem só com despesas de pessoal e com outras despesas correntes mais de 85% de sua receita corrente líquida. Nessa condição, qualquer valor de pagamento de dívida é excessivo, porque teriam que repartir esse excedente de 15% com os investimentos, para o que as fontes extras de receitas estão
esgotadas. O pior é que quando se seleciona alguns dos principais estados, esse último percentual se assemelha ou até baixa dos 10%, sendo até negativo em uma das unidades federadas, situação essa que seria muito pior não fossem as operações de anulação de empenhos e de restos a pagar ocorridas em 2002.
5. A redução da despesa com pessoal, o principal item de despesa, antes facilitada
pela inflação, tornou-se muito difícil a partir de 1995, agravando-se ainda pelo crescimento do número de inativos. A pequena redução do comprometimento com a RCL foi obtida mais pelo crescimento desta do que pela queda da folha de pagamentos. A Reforma da Previdência em tramitação do Congresso Nacional poderá vir a contribuir para esse objetivo.
6. O que fica evidente, no entanto, é a grande crise estrutural por que passam as finanças dos estados, que só pode ser vencida através de um prolongado ciclo de crescimento econômico que assegure um incremento contínuo da arrecadação tributária, por vários anos, além de um controle rígido sobre as despesas públicas. Espera-se que as reformas constitucionais em andamento contribuam para isso.