Constituição e principais funções da JNE

F: realizado a partir do decreto-lei nº36558 do Ministério do Interior. DG, Iª Série, nº250, 28 de outubro de 1947.

Gerida por um presidente com amplos poderes de ação, a JNE é um órgão consultivo ao se encarregar de levar a cabo estudos e ao propor medidas sobre

133 emigração. A título de exemplo, compete-lhe submeter alguns princípios gerais que sirvam de apoio à negociação de acordos sobre emigração, assim como será encarregada de propor o contingente de emigrantes autorizados a sair do país para cada profissão e cada região segundo o país de destino353. Embora os contratos de trabalho devam ser homologados pelo subsecretário de Estado das Corporações e Previdência Social, a JNE determina e averigua os seus conteúdos de forma a constar o tempo de duração do contrato, o salário, as condições de repatriação, as modalidades de acesso às indemnizações por doença e acidentes de trabalho e à previdência, e as condições de envio das remessas. Constituído por um presidente e por oito vogais dos diferentes ministérios, o presidente da JNE decide das reuniões, define os assuntos abordados, sendo que estas reuniões podem incluir entidades públicas ou particulares. Mas na realidade, só se confirmará em poucas reuniões a presença destas entidades. O Grémio dos Agentes de Navegação do Centro de Portugal, representantes das companhias de navegação estrangeiras354_{, será a única entidade a participar em certas reuniões.}

353 _{Os contingentes autorizados a entrar em cada país são fixados por despacho do ministro do Interior e}

dos Negócios Estrangeiros.

354 _{Ver por exemplo a ata n.º51 de 8 de outubro de 1969 das reuniões dos vogais da JNE. In}

134 Organigrama 6 - Organização administrativa da JNE

F: idem.

Estruturado por dois serviços administrativos - a Secretaria, encarregada do expediente e da execução dos despachos e das ordens, e os Serviços tutelares e de inspeção, responsáveis pela proteção do emigrante e do regressado desde o embarque até à chegada e pela fiscalização das normas da emigração –, a JNE é suportada por um conjunto de funcionários, sendo alguns escolhidos após concurso, outros nomeados, com requisitos académicos e profissionais distintos conforme o cargo. À exceção do pessoal menor que deve ter no mínimo o exame de instrução primária elementar, a Secretaria será chefiada por um secretário de curso superior nomeado pelo ministro do Interior e principalmente constituída por terceiro-oficiais com o 2º ciclo do liceu ou equivalente e escolhidos após a realização de provas escritas. Contrariamente ao caso

135 dos terceiro-oficiais, os médicos e os inspetores do quadro eventual, com contrato de trabalho de três anos, são escolhidos pelo ministro do Interior. Se ambos devem ter conhecimento da língua inglesa e francesa, a seleção dos inspetores far-se-á de preferência dentro dos oficiais do exército ou da armada na situação de reserva, evidenciando a natureza policial da ação governamental na emigração355. Estes médicos e inspetores ficarão encarregados de cumprir as funções nos Serviços tutelares e de inspeção chefiado por um inspetor-chefe nomeado pelo ministro do Interior dentro do quadro eventual e efetivo dos médicos e dos inspetores. Quer seja para o pessoal de secretaria como para o pessoal técnico, o número de funcionários do quadro eventual serão renovados com a realização de concurso. Este sistema permite excluir os elementos indesejados e integrar os elementos aptos profissionalmente e ideologicamente ao desempenho das funções dentro da JNE.

A atividade dos serviços ficará completa com a criação de uma delegação da JNE no Porto e de duas Casas do Emigrante também no Porto e em Lisboa356_{, pelo facto} de serem as duas principais zonas de embarque e por facilitar os trabalhos de organização administrativa da emigração. Tal como o previa o projeto de decreto-lei da PVDE dos anos 30, a JNE funcionará como órgão de controlo das saídas e das entradas (dos regressados) antes do embarque e para evitar a intromissão de intermediários privados nesta fase do processo emigratório.

A partir de novembro de 1947 e durante o ano de 1948, serão nomeados e realizados os concursos para ingresso dos funcionários da JNE357, sendo que a transferência de agentes policiais da PVDE ligados aos assuntos da emigração nos anos 30 para a JNE não se verifica. Porém, tudo indica que uma parte do pessoal de assistência (médicos, inspetores e pessoal de enfermagem) tenha ingressado, mediante concurso, no novo serviço de emigração. A 28 de novembro, Joaquim Fernando da Conceição Gomes Marques, major de engenharia, será nomeado para exercer a função de presidente da JNE358. Porém, e por motivos de falecimento, será substituído a 19 de novembro de 1949 pelo coronel António Manuel Baptista359.

355 _{A passagem dos médicos e inspetores para o quadro efetivo far-se-á por provas práticas a partir do}

quadro eventual. Para os inspetores, é necessário o 2º ciclo dos liceus ou equivalente.

356 _{A Legião Portuguesa encarregar-se-á da gestão da Casa do Emigrante no Porto.}

357 _{Com o aumento do transporte marítimo já em 1948, a JNE aumenta o seu pessoal técnico. In decreto-}

lei nº37037 do Ministério do Interior-Gabinete do Ministro. DG, Iª Série, nº204, 1 de setembro de 1948.

358 _{Portaria do Ministério do Interior-Secretaria Geral. DG, IIª Série, nº279, 26 (28) de novembro de 1947.}

Engenheiro civil e oficial da arma de engenharia, formou-se em Engenharia Militar pelas Universidades de Coimbra e de Lisboa, e pela Escola Militar que ingressou a 13 de outubro de 1923. Em 1931 foi colocado como adjunto técnico no Batalhão de Sapadores dos Caminhos de Ferro, depois no Batalhão de

136 No seguimento das preocupações da PVDE nos anos 30 e no âmbito da proteção ao emigrante, a JNE terá como função reorganizar o processo administrativo seguido até então na emigração, embora não fosse levantada a suspensão, passando pela reconfiguração dos papéis desempenhados pelos intermediários da emigração ao receber as funções de intermediário exclusivo entre o emigrante e o país de destino. Nesse sentido, será responsável pelo controlo das informações divulgadas sobre incitamento à emigração, de recrutamento da mão-de-obra para o estrangeiro e, sobretudo, pela organização administrativa do processo emigratório em colaboração com as Câmaras Municipais, servindo de intermediário local entre ela e o emigrante para a aquisição da licença de emigração necessária para a emissão do passaporte de emigrante, e circunscrevendo a responsabilidade do Governo Civil à emissão do passaporte ordinário. Os agentes de passagens e passaportes perderão assim legitimidade legal para desempenhar as suas antigas funções360, sendo no entanto autorizados a reconverterem- se em agentes de viagens para se dedicarem ao transporte de turistas.

O decreto também prevê controlar as atividades das companhias de navegação, determinando as condições de transporte dos emigrantes na ida como no regresso e as penalizações incorridas quando são confirmadas práticas ilegais. O regulamento dos serviços de assistência aos emigrantes a bordo estabelecido pelos decretos-leis nº15151 de 1923 e nº19029 de 1930 mantêm-se, sendo que as companhias de navegação são obrigadas a incluir a presença de um inspetor e de um médico durante o transporte marítimo de emigrantes, ambos designados pelo presidente da JNE. Sendo pagos pelo Estado e não pelas companhias de navegação, estas devem fornecer um alojamento próprio e uma alimentação correspondente ao seu estatuto. O transporte de emigrantes continua a ser condicionado pelo alvará a um valor fixo de Esc. 100.000$00, emitido após vistoria do navio por uma comissão constituída em parte por um médico e um

Sapadores Bombeiros. Em 1947, será secretário do ministro do Interior. In Grande Enciclopédia

Portuguesa e Brasileira. Vol XVI. Lisboa/Rio de Janeiro: Ed. Enciclopédia, p.396.

359 _{DG, IIª Série, nº292, 19 de dezembro de 1949. Segundo Joaquim Verríssimo Serrão, e baseando-se na}

obra de Carlos Fernandes intitulada Recordando. O Caso Delgado e outros casos, na página 123, António Manuel Baptista teria sido comandante distrital da PSP de Santarém antes de receber o cargo de presidente da JNE. “A Junta de Emigração”. In História de Portugal Vol XV. Da II Guerra à morte do

Marechal Carmona (1941-1951). Lisboa: Ed. Verbo (2761 ed.), 2003, p.352.

360 _{Ficará estabelecido que, a partir do 31 de dezembro de 1947, ficam caducadas as licenças das agências}

de emigração e das agências de passagens e passaporte, sendo devolvidos a contribuição industrial, a taxa e os adicionais da licença municipal para os meses que faltam para o termo da validade da licença.

137 inspetor da JNE, e ao pagamento de uma taxa de 10% sobre o custo das passagens pagas pelos emigrantes transportados361.

Determinação do condicionamento emigratório

No seguimento dos princípios e da visão forjada pelo Estado sobre a emigração durante os anos 30, em que a visão da PVDE incidiu sobre a definição do seu papel e da criação de uma nova organização administrativa para os processos emigratórios e da crescente intervenção do Estado na vida económica e social reforçada pela guerra, a JNE nasce num contexto de crise económica e social nacional agravada em 1947 (problema do abastecimento da população – excesso populacional – aumento da inflação derivada do aumento dos preços – aumento da agitação social), que dificilmente o governo consegue resolver. Mas a emigração não é claramente assumida como solução alternativa à crise, contrariamente à Itália que, a partir de 1947, reconhece oficialmente a emigração como meio eficaz contra o desemprego e imprescindível para a recuperação económica do país362_.

A JNE integra a rede de organismos de coordenação económica definidos por Fernando Rosas como “organismos do Estado com poder de direcção superior e vinculativa sobre a atividade económica de todos os organismos corporativos” e funcionando como “agência governamental”363_{. Preocupada com a proteção ao} emigrante, o objetivo é orientar correntes migratórias para os países transatlânticos, evitando a exploração do indivíduo, pela reorganização do processo emigratório; pela redefinição das funções dos intermediários; pelo respeito dos direitos e dos interesses dos emigrantes na negociação dos acordos bilaterais assinados com os países de imigração e na validação dos documentos de chamada (principalmente o contrato de trabalho e a carta de chamada), de maneira a garantir o sucesso do projeto emigratório; e pelo acompanhamento do emigrante até ao país de destino.

Se a realização da proteção ao emigrante parece ser a tarefa mais fácil de concretizar, sendo fruto de uma reivindicação anterior a 1947 e revertendo para

361 _{Esta taxa passará a 5% com o decreto-lei nº37037 do Ministério do Interior-Gabinete do Ministro. DG,}

Iª Série, nº204, 1 de setembro de 1948.

362 _{De facto, o governo democrático pretende romper com a política emigratória fascista, abrindo as}

portas para os destinos europeus e latino-americanos. In Albónico, Aldo y Rosoli, Gianfausto. Italia y

América…, op. cit., pp.268-271.

363 _{Rosas, Fernando. “O Corporativismo Enquanto Regime”. In Rosas, Fernando; Garrido, Álvaro}

138 soluções de ordem policial, já a definição do condicionamento levanta mais dificuldades e suscita hesitações, alegando o contexto instável da crise do imediato pós-guerra e a falta de estudos para determinar a regulamentação sobre emigração, de maneira a adequá-la aos interesses nacionais. De facto, o preâmbulo do decreto-lei nº36558

«reconhece não ser possível fixar com rigidez e carácter definitivo – sobretudo numa época de crise e instabilidade como esta que o Mundo atravessa – aqueles princípios legais por que deve reger-se em pormenor, desde já, a nossa emigração, dentro da sua natural subordinação aos interesses económicos do País. Faltam também, por agora, elementos de estudo suficientes para se avaliar, por ofícios e regiões, qual a conveniência que esses interesses indicam.»364

Pelo contrário, tornar-se-á mais difícil determinar os interesses económicos do país na emigração, não só porque a instabilidade política e socioeconómica o impede, mas porque implica, para o Estado, assumir a defesa de determinados interesses, dificultando o reconhecimento oficial da emigração como um fator socioeconómico. A dificuldade em definir claramente as diretivas emigratórias inseridas nas políticas económicas e sociais nacionais evidenciam uma posição oficial ambígua que terá impacto na gestão das saídas e no aproveitamento socioeconómico da emigração na década seguinte. Entendia-se a necessidade de agir face ao aumento crescente das saídas depois da guerra para assegurar o controlo, mas ainda era difícil determinar (ou talvez não se pretendia determinar) como se iria condicionar a emigração, uma vez que se discutiam ainda e se iniciavam os trabalhos de definição das políticas económicas nacionais.

Apesar de se proclamar uma entidade superior capaz de gerir a questão emigratória, as indecisões revelariam um Estado recusando assumir posições claras que possam inadequar-se aos interesses das elites, uma vez que condicionar a emigração implicaria determinar o contingente autorizado a sair e a origem profissional deste contingente, sem deixar de ter em consideração as políticas imigratórias assentes na seleção dos indivíduos desejáveis segundo vários critérios (profissão, qualificação e especialização; condições físicas e de saúde; idoneidade moral e política). Segundo Álvaro Garrido, “a intervenção reguladora do Estado foi exercida com enormes diferenças caso a caso, ajustando os perfis de regulação à problemática de cada produto,

364 _{Decreto-lei nº36558 do Ministério do Interior-Gabinete do Ministro. DG, Iª Série, nº250, 28 de}

139 à topografia dos conflitos de interesse e às circunstâncias da crise nos mercados internacionais.”365

Embora seja assumido que as saídas devam respeitar a política de colonização branca e a realização dos projetos de obras públicas e de colonização interna, e que se condiciona a emigração segundo a situação económica das regiões e das profissões, na realidade nada determina as modalidades da seleção do contingente autorizado a sair segundo o setor de atividade, a região de saída e o país de destino, dando liberdade à JNE para realizar esta seleção conforme os seus critérios.

Manter a ambiguidade nas diretivas socioeconómicas que a JNE deve seguir para a aplicação da política emigratória equivale também a dar uma margem de manobra ampla ao governo para determinar, conforme o contexto político e socioeconómico nacional e internacional e os interesses em jogo, as condições da emigração legal. Se a JNE é encarregada de realizar estudos nacionais para a determinação deste condicionamento, na realidade nunca serão concretizados, ou pelo menos, nunca é dada ordem para tal e pelo menos nenhum relatório deste teor consta nos arquivos da própria JNE. Todavia, e durante os primeiros anos da década de 1950, os funcionários da JNE vão realizar relatórios que não abrange a realidade nacional, para avaliar as oportunidades de emigração no estrangeiro, em particular para o Brasil, serão consideradas as condições socioeconómicas, a situação do mercado de trabalho, as caraterísticas do movimento associativo e avaliado o contingente de indivíduos de raça branca em comparação com o de raça negra, de maneira a localizar as regiões de predominância da raça branca.

Embora não seja claramente identificado nos trabalhos da comissão e no decreto-lei, a criação da JNE deveria também corresponder a uma necessidade de garantir o envio de remessas para Portugal, uma vez que se verifica uma diminuição acentuada das reservas de ouro e de divisas portuguesas a partir de 1947. Este envio passa pela regulamentação da emigração e pela sua orientação para certos países conforme os seus interesses, assegurando uma fonte de divisas e de remessas substancial para substituir em parte a falta de riquezas derivada dos negócios da guerra, para compensar o desequilíbrio da balança comercial, consequentemente, da balança de

365 _{Garrido, Álvaro. “Contexto, fundamentos e lógicas de construção da economia nacional”. In Rosas,}

Fernando; Garrido, Álvaro (coord.). Corporativismo Fascismo Estado Novo. Lisboa: Almedina, 2012, p.154.

140 pagamentos, de maneira a sustentar os programas económicos nacionais (compra de bens alimentares para o abastecimento da população, de bens de equipamento):

«A segurança que as substanciais reservas de ouro e divisas ofereciam ver-se-ia rapidamente confrontada com a diminuição das exportações que a guerra favorecera e com as necessidades impostas pela execução do programa industrial português. O regresso à “normalidade”, tão caro às autoridades portuguesas, tornou ainda mais evidente a vulnerabilidade da situação económica nacional, designadamente do seu aparelho produtivo, colocando de novo as dificuldades de exportação dos produtos tradicionalmente produzidos em Portugal e afirmando a dependência do País das importações do exterior.»366

Não se pode, de todo, minimizar o fator remessas para explicar a criação da JNE que aconteceu quando Portugal ainda não beneficiava do Plano Marshall. Se compararmos com o caso espanhol, o peso das remessas como fator de intervenção do Estado na emigração torna-se ainda mais evidente. Embora seja mal conhecido o projeto e os princípios que determinaram a criação do IEE criado em 1956, o governo espanhol procurará dar uma nova função à sua emigração no fim do conflito a partir de um projeto de criação de um serviço de emigração para fomentar uma emigração ibero- americano e não europeia, encarando doravante a emigração como um fator socioeconómico e não só social. Comparado a um Plano Marshall que Espanha não usufruiu, a emigração serviria para dar impulso ao comércio externo, mas também para possibilitar a criação de um capital financeiro com as remessas enviadas pelos emigrantes e para resolver o problema da agitação social e do excesso populacional:

«Tudo isso levou Bufill Martí [autor do projeto] a propor no seu livro a criação de um Instituto Espanhol de Emigração que gerisse corretamente a emigração espanhola, que aproveitasse as suas vantagens económicas e que protegesse o emigrante, completando assim uma organização migratória considerada como insuficiente e inadequada para a nova realidade migratória. Nas palavras do autor, a ideia deste Instituto nasceu da necessidade de planejar um fluxo migratório principalmente orientado para as repúblicas irmãs iberoamericanas, inspirando-se dos organismos autónomos existentes nesses países, chamados Institutos de Colonização e Imigração, e cuja principal finalidade era canalizar os fluxos migratórios que iam chegando nos seus territórios, para «promover os programas de desenvolvimento económico-social com uma imigração mais adequada»367_.

366 _{Rollo, Maria Fernanda. “1947, uma crise anunciada”. História, Ano XXI, nº18, outubro 1999, p.46. O}

equilibrio da balança de pagamentos seria quase conseguido nos primeiros meados dos anos 50. In Lains, Pedro e Da Silva, Álvaro Ferreira. História Económica de Portugal. 1700-2000. Volume III. O Século XX. Lisboa: ICS, 2005, p.465.

367 _{«Todo ello llevó a Martí Bufill a proponer en su libro la creación de un Instituto Español de}

Emigración que gestionase de manera adecuada la emigración española, aprovechase sus ventajas económicas y protegiese al emigrante, completando así un organigrama migratorio considerado como insuficiente e inadaptado a la nueva realidade migratoria. En palabras del autor, la idea de este Instituto

141 Para otimizar o envio das remessas que sempre moveram a intervenção do governo português devido ao seu impacto na balança de pagamentos368, os movimentos migratórios devem ser enquadrados e orientados oficialmente, determinados por acordos bilaterais entre ambos os países, de maneira a prever o êxito do projeto emigratório, mas também as condições de envio das remessas para assegurar a rentabilidade desta emigração para o Estado. Fomentar os movimentos migratórios pelos meios oficiais equivale em apostar em países de imigração que cumpram determinados critérios, sejam eles económicos, sociais como políticos, embora as lógicas políticas e sociais sejam o motor principal da ação estatal. A título de exemplo, a posição da JNE sobre a emigração para França evidencia as resistências institucionais para com o reconhecimento dos seus benefícios e do seu aproveitamento socioeconómico até ao início dos anos 60, não por motivos económicos mas por razões ideológicas – a preferência dada à emigração transatlântica, em particular para o Brasil devido ao elo cultural, histórico e linguístico, embora o governo português encontrasse barreiras para levantar as dificuldades no envio das remessas para Portugal – e políticas – a forte influência dos sindicatos franceses e o medo da “contaminação” dos emigrantes –369_, que aliás vai travar a reorganização administrativa da JNE para uma adaptação ao novo comportamento migratório e para um melhor aproveitamento desta emigração.

Entretanto, uma das preocupações imediatas da JNE a partir de 1948 será assumir a função de única intermediária, iniciando uma fase de reconfiguração administrativa do processo emigratório que passava pela organização das suas relações com os intermediários legalmente autorizados a colaborar (Câmara Municipal e Companhias de Navegação), mas sobretudo pela reconversão das agências de passagens e passaportes em agências de viagens.

nacía de la necesidad de planificar un flujo migratorio mayoritariamente orientado hacia la repúblicas