2.3 Contexto legal da publicidade, transparência e acesso às informações no Brasil
Sob o ponto de vista legal, o art. 37, §1º da Constituição Federal de 1998 estabelece a publicidade com um dos princípios da administração pública:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Para Platt Neto et al. (2007, p. 78), “extrai-se do princípio da publicidade que o povo
tem o direito de conhecer os atos praticados na Administração Pública passo a passo, para o exercício do controle social, derivado do poder democrático”. Portanto, ao destacar o caráter educativo, informativo ou de orientação social, o ordenamento jurídico revela-se preocupado com a compreensibilidade das informações na prestação de contas e o controle social.
A Constituição Federal de 1998 prevê outros dispositivos que disciplinam a prestação de contas na Administração Pública brasileira. O art. 70 da CF/88, em seu parágrafo único, estabelece que qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos tem a obrigação de prestar contas aos órgãos de controle, bem como para a sociedade.
Ainda sobre o princípio da publicidade, o art. 5º, inciso XXXIII da CF/88, estabelece que:
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Portanto, além de estabelecer a publicidade dos atos públicos, o direito ao acesso à informação no contexto brasileiro é previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal.
Em vigor desde o ano de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é uma lei complementar que regulamenta o artigo 163 da Constituição Federal e estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Segundo a LRF (BRASIL, 2000), a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. A relevância da transparência pública pode ser evidenciada pela importância dada pelo legislador em desenvolver um capítulo específico sobre o tema, intitulado de “Transparência, Controle e Fiscalização” (PLATT NETO et al., 2007).
Cruz et al. (2001) apresentam o entendimento dado à transparência como um princípio de gestão, cuja finalidade é oferecer ao público acesso às informações relativas às atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessários à divulgação dessas informações.
Na visão de Paes (2011), a Lei de Responsabilidade Fiscal, mesmo com as modificações introduzidas pela Lei Complementar nº 131/2009, embora determinasse que fosse colocada ao dispor da população grande quantidade de informações, atualizadas e em tempo real, não se preocupava em determinar a qualidade ou a forma como esses dados eram publicados. Ainda que existisse legislação sobre o direito de acesso à informação, ela estava dispersa em diversos dispositivos, que tratavam apenas de forma parcial, direta ou indiretamente, a questão do acesso à informação. Somente com a sanção da Lei nº 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação, tais dispositivos tiveram eficácia. O Quadro 4 apresenta uma série histórica de todo o processo da discussão iniciada pelo Projeto de Lei nº 219/2003 até a sanção presidencial da Lei nº 12.527/2011.
Quadro 4 – Breve histórico da Lei de acesso às informações públicas no Brasil Data Tramitação Comissão Fato
26/02/2003 Câmara dos Deputados Plenário
O Deputado Federal Reginaldo Lopes (PT-MG) apresenta o Projeto de Lei nº 219/2003 que regulamenta o inciso XXXIII do art. 5º, da CF, dispondo sobre prestação de informações detidas pelos órgãos da Administração Pública.
09/05/2007 Câmara dos Deputados Plenário
O Deputado Federal Celso Russomanno (PP-SP) apresenta o Projeto de Lei nº 1019/2007 que dispõe sobre a aplicação do disposto no art. 5º, inciso XXXIII, da CF, e dá outras providências.
30/08/2007 Câmara dos Deputados Plenário
O Deputado Federal Chico Alencar (PSOL/RJ) apresenta o Projeto de Lei nº 1924/2007 que dispõe sobre o acesso a documentos sigilosos, cria a Comissão de Sistematização e Análise de Informações Sigilosas.
15/05/2009 Câmara dos Deputados Plenário
Executivo federal envia ao Congresso o Projeto de Lei nº 5228/2009 para regulamentar o acesso às
informações públicas. A proposta surgiu após provocação da ONG Transparência Brasil.
21/05/2009 Câmara dos Deputados Mesa Diretora
Câmara forma Comissão Especial para avaliar o Projeto de Lei juntamente a outras propostas semelhantes que já tramitavam na Casa (PL 219/2003, PL 1019/2007, PL 1924/2007).
24/02/2010 Câmara dos Deputados Comissão Especial Comissão Especial aprova texto substitutivo ao Projeto de Lei do Executivo, agregando mudanças e sugestões.
03/2010 Câmara dos Deputados Plenário Texto proposto pela Comissão Especial é aprovado, sendo enviado ao Senado.
30/04/2010 Senado Federal Mesa Diretora Recebimento do Projeto de Lei da Câmara dos Deputados. A proposta é renumerada como PLC 41/2010.
02/06/2010 Senado Federal
Constituição, Justiça e Cidadania
O relator do Projeto de Lei na Comissão, Senador Demóstenes Torres (DEM-GO), apresenta relatório.
23/06/2010 Senado Federal Constituição, Justiça e
Cidadania Aprovado parecer favorável ao Projeto de Lei. 20/04/2011 Senado Federal Ciência e Tecnologia Aprovado parecer favorável ao Projeto de Lei.
25/10/2011 Senado Federal Plenário A Lei de Acesso à Informação é aprovada, sem alterações em relação ao proposto pela Câmara dos Deputados.
02/11/2011 Presidência da República
Casa Civil Sanção da Lei de Acesso às Informações Públicas Lei 12.527/2011. – Fonte: Elaborado pelo autor, com base em Paes (2011); Fórum... (2016); Câmara... (2016).
Portanto, conforme observado no Quadro 4, foram necessários oito anos de discussões para que o projeto de lei inicial convertesse em lei e ser sancionado. Segundo o Fórum de Direito de Acesso às Informações Públicas (2016), o Brasil foi o último país na América Latina a aprovar uma lei de acesso. Países como Costa Rica e Cuba ainda continuam sem uma lei específica que regulamente o direito de acesso à informação.
2.4 Contexto legal da transparência e acesso às informações nos portais