Contexto: o Estado brasileiro e as políticas públicas

O período compreendido entre 1945 e 1973 costuma ser chamado de época de ouro do capitalismo por ter sido a fase de maior desenvolvimento. Diante disso, tornou-se possível aos países europeus “massificar” os direitos sociais, mesmo que às custas de outros países, seja através das colônias, seja através das empresas multinacionais que poderiam acumular em nível internacional. A crise do petróleo e a redução do crescimento econômico mundial colocou o Estado de Bem- Estar Social em crise, ou, ao menos, uma parte dos recursos públicos antes destinados à política social tiveram que ser destinados ao financiamento da acumulação.

Apesar do peso político atual de certos Estados-Nação, particularmente dos países de capitalismo central, os próprios Estados se adaptam às novas formas de inserção internacional do capital, até mesmo criando ou gerindo instâncias supranacionais, seja para regulá- los, seja para permitir sua expansão (Banco Mundial, OMC, ONU). Assim, uma das dificuldades atuais enfrentadas pelas políticas sociais passou a ser o descompasso entre a arrecadação nacional e a acumulação mundial. Para manter ou aumentar suas arrecadações, os Estados vêem-se diante da necessidade de garantir que o capital tenha boas condições para ser acumulado. Por isso, os direitos sociais e as políticas sociais ficam ameaçados em virtude da busca, por parte do capital, de se instalar aonde, principalmente, o custo da força de trabalho for menor, processo favorecido pela constituição de grandes empresas mundiais e pelos avanços nos transportes e nas comunicações.

No entanto, apesar do desmantelamento do Estado de Bem- Estar, a política social de muitos países, principalmente a seguridade social, ainda ocupa amplo espaço nos orçamentos dos países, em virtude do envelhecimento da população e das altas taxas de desemprego. Em relação às políticas sociais, o próprio Brasil vive uma contradição, já que, de um lado, houve uma busca por um Estado pouco ativo na economia (diversas empresas foram privatizadas e foram criadas agências reguladoras) e, de outro lado, a tentativa de se garantir mínimos sociais através da política de saúde e educação. Além da saúde e da educação, as duas políticas sociais mais importantes, grande parte do orçamento público federal (cerca de 1/3) se destina à previdência social (seguro social), mas que não é um direito universalizado por atender principalmente quem contribui diretamente ao fundo. Uma outra parcela da população se beneficia da seguridade social, aonde a AF e os trabalhadores rurais se incluem como segurados especiais.

Outra característica presente no Estado brasileiro, assim como em grande parte dos estados-nacionais mais pobres, é o endividamento dos mesmos, o que gera anualmente altos encargos e limita as possibilidades de investimentos sociais e em infra-estrutura social e econômica. Atualmente, os encargos da dívida interna e externa brasileira é de aproximadamente R$ 150 bilhões⁵⁹, consumindo grande parte do orçamento público do governo federal, que é de aproximadamente R$ 600 bilhões.

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De acordo com Pochmann (2007), esse valor anual se destina à aproximadamente 20 mil famílias. De outro lado, à principal política assistencial (Bolsa-Família), que atende aproximadamente 10 milhões de famílias, destinou-se pouco mais de R$ 10 bilhões. Mesmo assim, apesar do pequeno volume de recursos, muitas críticas são dirigidas ao Bolsa-Família pelos setores contrários à transferências sociais em virtude de que esse programa estaria desincentivando o trabalho e o esforço individual.

Ao se tratar de políticas sociais, faz-se necessário considerar que os países ocupam lugares diferentes no processo de divisão internacional do trabalho e da acumulação mundial. Ao Brasil, por exemplo, assim como aos demais países sub-desenvolvidos, cabe, em grande parte, a produção de bens primários ou confecção de bens altamente sofisticados em que o domínio tecnológico e o capital não são nacionais. O próprio financiamento da política social depende, em última instância, desse lugar. As possibilidades dos países europeus de investir em política social são muito diferentes das possibilidades dos países latino-americanos e, ainda mais, dos africanos. No Brasil há mais dois fatores complicantes: a distância social entre ricos e pobres e a sonegação fiscal. O próprio tamanho do PIB brasileiro não é adequadamente conhecido em virtude desse último aspecto.

Devido ao endividamento dos Estados e à acumulação financeira de grandes empresas, passou-se a promover, a partir do Consenso de Washington, um Estado menos interventor e mais regulador da ação do capital. Assim, já que as empresas tinham recursos suficientes para entrar nos mercados mais distantes do planeta, o Estado deveria reduzir seus gastos. Atualmente, as práticas neoliberais chegam a ser colocadas aos países como se fosse a única saída para se enfrentar os problemas econômicos e promover o desenvolvimento. Diversas reformas são desenvolvidas com esse objetivo, que foram aplicadas em vários países, principalmente nos mais pobres. O neoliberalismo procura, portanto, ajustar os países mais pobres às necessidades das grandes empresas em ampliar sua dominação.

Entretanto, apesar dessa orientação, verifica-se que o Estado dos países mais ricos não vem diminuindo de tamanho, pois o percentual do PIB que está sob seu controle ou se mantêm ou se amplia, mas que sua ação é direcionada às estratégias das grandes empresas que pretendem se fortalecer no mundo inteiro (Navarro, 2006). Diante da orientação de se passar o controle de empresas estatais dos países mais pobres ao setor privado, passou-se a disseminar a idéia de que o Estado é ineficiente, em contraposição ao setor privado, que é eficiente. Para Bourdieu, “o discurso da empresa nunca falou tanto de confiança, de cooperação, de lealdade e de cultura empresarial, como nessa época em que se obtém adesão a cada instante e se faz desaparecer toda a garantia temporal, quando três quartos das contratações são temporários, o volume de empregos precários não cessa de crescer, a dispensa individual tende a não estar mais sujeita a qualquer restrição” (BOURDIEU, 1998, p. 162).

Para Grau (2007), a mídia brasileira tem cumprido seu papel em disseminar a idéia de que o “Estado é o ruim e o povo é bom”. Referindo-se ao Jornal Nacional, a autora diz que:

Para o Jornal Nacional, aparentemente o Brasil se divide em dois: Estado e povo. De um lado, a classe política e as instituições do Estado, que não são confiáveis. Um Congresso que rouba e trapaceia; um Judiciário que vende

sentenças e favores à elite privilegiada; um Executivo que desvia verbas da saúde e da educação para os bolsos privados de pessoas ligadas ao poder – que transportam o dinheiro público em malas para todos os cantos do país e de paraísos fiscais. Em contrapartida, e do outro lado da moeda, o povo brasileiro, que é tudo de bom. Essa entidade é responsável pelo Brasil Bonito. Devolve as malas de dinheiro encontradas em aeroportos, rodoviárias e na rua para os seus donos legítimos. Sorri ante toda a desventura. É uma gente hospitaleira, alegre e festiva. Trabalhadora, a despeito de todas as falcatruas e desonestidades de nossas autoridades, que vivem acima de todos nós e cujas ações são à revelia de nossa boa vontade (GRAU, 2007, p.1).

Nos últimos anos, desconsiderando a previdência social, que se concentra no governo federal, e as diferenças entre arrecadação própria e transferências intergovernamentais, verifica-se aumento na participação das esferas locais e estaduais no gasto social. Entretanto, cabe ressaltar que a maioria dos municípios depende de transferências dos governos estaduais e federal para executar essas políticas, pois a arrecadação própria dos mesmos é pequena. Em se tratando de transferências obrigatórias do governo federal destinada ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM), ela é dependente da arrecadação de dois impostos: o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados. As transferências dos governos estaduais aos municípios também são condicionadas a indicadores da economia. Isso significa que a capacidade dos governos municipais em fazer política social em última instância é definida pelo desempenho da economia.

Quando se trata de descentralização, necessita-se considerar dois movimentos nela presentes. O primeiro é a busca de aproximar as demandas e especificidades locais e facilitar a participação social. Além de ser uma reação ao poder autoritário dos regimes ditatoriais (Martins, 2000), serviu também para prefeituras petistas reforçar o orçamento participativo e formas de gestão mais democráticas como exemplos ou modelos para uma administração nacional. O segundo diz respeito à própria crise econômica e de legitimidade do Estado, que encontrou no local um ambiente favorável para amenizá- la. A idéia de participação social colocada pela primeira perspectiva deixou de ser um empecilho e passou a ser uma estratégia, pois a colaboração servia tanto à redução dos custos de operacionalização das políticas quanto para remeter ao local o problema da legitimidade.