Contextos institucional-administrativos da implementação do Plano Nacional de

Este tópico discute os contextos administrativo-institucionais da implementação do PNE 2001-2010. Em função dos objetivos desta pesquisa, a abordagem é focada nos acontecimentos compreendidos na União. Primeiro registram-se alguns aspectos regimentais do Ministério da Educação (MEC), órgão central da educação brasileira, que na esfera da União responde diretamente pela implementação do Plano de 2001. Alguns fatos ligados à implementação do PNE que ocorreram no interior do MEC, quando divulgados, se restringiram às publicações do Diário Oficial da União (DOU) ou boletins internos do órgão. Muitos deles de alguma forma afetaram o processo de implementação do Plano ora estudado.

Além de reforçar outros aspectos já discutidos, a discussão aqui proposta contribui para compreender melhor essa dimensão e em que medida tal questão influenciou o processo de implementação. O Decreto nº 5.159, publicado no Diário Oficial da União (DOU) de 29 de julho de 2004, que aprovou a estrutura regimental do Ministério da Educação, e deu outras providências, considerando seus anexos I e II, registra mudanças de conjuntura/estrutura de departamentos e coordenações, considerando os diversos programas a eles vinculados. O Art. 1º do referido decreto estabeleceu:

Art. 1º O Ministério da Educação, órgão da administração federal direta, tem como área de competência os seguintes assuntos: I - política nacional de educação; II - educação infantil; III - educação em geral, compreendendo ensino fundamental, ensino médio, ensino superior, educação de jovens e adultos, educação profissional, educação especial e educação a distância, exceto ensino militar; IV - avaliação, informação e pesquisa educacional; V - pesquisa e extensão universitária; VI - magistério; e VII - assistência financeira a famílias carentes para a escolarização de seus filhos ou dependentes (BRASIL, 2004)

No art. 2º ficou estabelecido que o Ministério da Educação tem a seguinte estrutura organizacional:

I - órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado: a) Gabinete; b) Secretaria-Executiva: 1. Subsecretaria de Assuntos Administrativos; e 2. Subsecretaria de Planejamento e Orçamento; c) Consultoria Jurídica; II - órgãos específicos singulares: a) Secretaria de Educação Básica: 1. Departamento de Políticas de Educação Infantil e Ensino Fundamental; 2. Departamento de Políticas de Ensino Médio; 3. Departamento de Articulação e Desenvolvimento dos Sistemas de Ensino; 4. Departamento de Desenvolvimento de Políticas de Financiamento da Educação Básica; e 5. Departamento de Projetos Educacionais (BRASIL, 2004, p. 7, grifos nosso)

Conforme apresentado, vê-se que na SEB é criado o Departamento de Articulação e Desenvolvimento dos Sistemas de Ensino (Dase). Todavia, conforme o Decreto nº 6.320, de 20 de dezembro de 2007, houve alteração da estrutura do Ministério da Educação. Neste ato, conforme se verifica a seguir, houve a extinção do Dase (departamento da SEB onde se situava o Programa de acompanhamento do PNE). Esse ato ocorre exatamente no momento de maior inserção do MEC no processo de implementação do PNE de 2001-2010. Curiosamente neste ano o Ministério da Educação havia criado o PDE (2007). Adiante, de acordo com o referido decreto, que revogou os Decretos nº 5.159, 28 de julho de 2004, e 5.638, de 26 de dezembro de 2005, o MEC fica assim estruturado:

Art. 2º - O Ministério da Educação tem a seguinte estrutura organizacional: I - órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado: a) Gabinete; b) Secretaria-Executiva: 1. Subsecretaria de Assuntos Administrativos; 2. Subsecretaria de Planejamento e Orçamento; e 3. Diretoria de Tecnologia da Informação; c) Consultoria Jurídica; II - órgãos específicos singulares: a) Secretaria de Educação Básica: 1. Diretoria de Concepções e Orientações Curriculares para Educação Básica; 2. Diretoria de Políticas de Formação, Materiais Didáticos e de Tecnologias para Educação Básica; 3. Diretoria de Fortalecimento Institucional e Gestão Educacional; e 4. Diretoria de Articulação e Apoio aos Sistemas da Educação Básica (BRASIL, 2005, grifo nosso)

Verifica-se que, de fato, o Dase sai da estrutura da SEB e do MEC. Embora isso possa parecer pouco, diante da estrutura do MEC e da questão do PNE, cabe lembrar que nesse departamento existiam pelos menos três coordenações gerais, entre as quais a Cafise, com vários programas de fomento à gestão democrática com ações voltadas à implementação do PNE. Praticamente todos esses programas – ao menos os que permaneceram – foram redimensionados/orientados para o fomento das ações do PDE em 2007.

Passados cerca de quatro anos, tendo findado a vigência do PNE e após o MEC ter ficado praticamente todo esse período com as ações voltadas para o PDE, recria em 2011, conforme se vê no Decreto 7.480, de 16 de maio de 2011, uma secretaria que incorpora praticamente todas as funções que eram destinadas ao Dase de 2004, criado na Gestão do Ministro Tarso Genro na SEB.

Esse Decreto foi revogado pelo Decreto nº 7.690, de 2 de março de 2012, publicado no DOU de 6/3/2012. Neste, o Dase ressurge como órgão da Secretaria de Articulação com o Sistema (Sase). Conforme o Capítulo II desse último decreto, a Sase incorpora, praticamente, as mesmas atribuições do Dase52 extinto em 2007. Isso pode ser observado na alínea “f” do art. 2º, que estabelece à Sase a seguinte estrutura: i) Diretoria de Cooperação e Planos de Educação; ii) Diretoria de Articulação dos Sistemas de Ensino; e iii) Diretoria de Valorização

52 _{I) analisar a viabilidade técnica e financeira de programas e projetos educacionais, adequando-os às políticas e} diretrizes educacionais da educação básica; ii) promover estudos gerenciais acerca dos sistemas de ensino, visando ao aprimoramento da gestão pública educacional; iii) estipular e apoiar os sistemas de ensino quanto a formulação e à avaliação coletiva de planos nacionais, estaduais e municipais de educação; iv)orientar os sistemas de ensino na formulação de normas e no estabelecimento de padrões de qualidade a serem adotados nos espaços educacionais; v) propor, em articulação com outros órgãos competentes, critérios para a transformação de recurso financeiros aos sistemas de ensino e às organizações governamentais e não governamentais; vi) subsidiar os sistemas de ensino com instrumentos capazes de fortalecer a gestão democrática, atuando na formação de dirigentes, gestores e conselheiros de educação; vii) acompanhar, monitorar e avaliar a execução de planos, programas e projetos aprovados pela Secretaria; viii) estimular e apoiar os sistemas de ensino quanto ao estabelecimento de mecanismos para a valorização dos trabalhadores da educação em todos os níveis da educação básica; e ix) criar mecanismos de articulação entre União e os sistemas de ensino, visando ao aperfeiçoamento do regime de colaboração e à melhoria do padrão de qualidade social da educação básica. (Brasil, 2004, p. 7 – Decreto nº 5159 - Diário Oficial da União. Seção 1, publicação 29/07/2004).

dos Profissionais de Educação. Como se vê, a configuração é praticamente um retrato do departamento da SEB, que tratava da implementação do PNE e que foi extinto em 2007, com o surgimento do PDE.

De acordo com a alínea “f” do art. 2º do Decreto 7.690/12, o MEC recria, na Sase, a Diretoria de Articulação com os Sistemas de Ensino (Dase). Verifica-se, ainda, que, além das diretorias criadas pelo Decreto 7.690/12, as coordenações gerais criadas, seja no ato original ou em decorrência de alterações sofridas, incorporaram, via de regras, as mesmas ou similares prerrogativas anteriormente estabelecidas para o Dase da SEB, extinto em 2007.

Com esse ato, o MEC parece reparar um significativo erro cometido em 2007. Esse aspecto dá margem para reforçar o argumento que a extinção do referido departamento, por decisão do então Ministro Fernando Haddad, foi, na opinião deste pesquisador, um equívoco, felizmente corrigido pelo próprio MEC, via criação da Sase, por meio do instrumento legal anteriormente mencionado. Em outra perspectiva, se as razões encontradas pelo MEC para barrar as atividades do Dase, especialmente aquelas voltadas para as questões da implementação do PNE, tivessem fundamentação, provavelmente esse referido órgão não teria razão para ressurgir como secretaria, em 2011.

Com base nos decretos de criação, nº 5.159/04 e nº 7.480/11, e nos documentos formais utilizados em suas logísticas de atuação, o quadro constante do Anexo C demonstra as principais competências do Dase/SEB (extinto em 2007) e da Secretaria de Sase (criada em 2011). Os registros ratificam que as competências desses órgãos/setores são praticamente as mesmas; mudam-se apenas algumas formalidades. Isso reforça que a perspectiva das ações voltadas para a implementação do PNE, já incipientes no âmbito do MEC, foi praticamente extinta, sendo retomada com a criação da Sase por ocasião da discussão do novo PNE, incialmente previsto para vigência da década compreendida entre 2011-2020.

Com relação à extinção do Dase, talvez alguns dirigentes possam manifestar que o momento político era outro para justificar essa anomalia. Seja qual for a explicação oficial, verifica-se que as ações políticas desenvolvidas pelo MEC junto aos sistemas voltados à implementação do PNE de 2001-2010 sucumbiram logo após o lançamento do PDE.

A partir desse advento, as políticas formuladas com base nesse plano, as quais já eram fragilizadas, tornaram-se praticamente inexistes. Toda a atenção e todas as secretarias fins foram voltadas para o novo plano que nascia. Esse acontecimento, mais uma vez, revela algo recorrente nas políticas públicas – a descontinuidade –, que prevalece historicamente em detrimento dos princípios basilares da gestão das políticas, em especial dos educacionais. Para maior clareza das questões apresentadas neste tópico, são abordados a seguir, de forma mais

específica, dois aspectos que se entrelaçaram no âmbito do MEC e tiveram significações peculiares para o processo implementativo do PNE, comentados a seguir.

a: Dase e Cafise – Em síntese, o Dase e a Cafise, respectivamente, um Departamento e uma Coordenação Geral de articulação com os sistemas de ensino, eram setores institucionais do MEC ligados à Secretaria de Educação Básica (SEB). Suas dimensões político-administrativas e operacionais abrangeram todo o território nacional desde sua criação. Juntos, gerenciavam grande parte dos programas do MEC, os quais tratavam, em todas as unidades federativas e nos diversos órgãos que os compõem, sobre as questões diretamente vinculadas à gestão educacional nos seus variados aspectos. Tinha por base o processo de gestão democrática idealizado nos contextos da CF de 1988 e da LDB de 1996. Ordenadamente conduziu um conjunto de políticas, projetos e ações objetivamente voltado à implementação do PNE, nos termos da Lei nº 10.172/01, mesmo não tendo o devido apoio da governabilidade.

Um dos programas desenvolvidos na Dase, o Programa de Acompanhamento e Avaliação do Plano Nacional de Educação e dos Planos Decenais Correspondentes (discutido no item 2.4.1), foi, talvez, o principal protagonista do processo de indução da implementação do PNE, no âmbito da União. O referido programa, com base em Brasil (2006; 2007), tinha como diretriz e objetivos articular, a partir do MEC, o processo de implementação do PNE 2001-2010. Para tanto, articulava-se nos diversos entes federados com seus órgãos e agentes constitutivos, nas diferentes esferas de poderes constituídos.

Neste contexto, no momento de planejar e desencadear suas ações, discutia-as previamente com os setores organizados da área educacional da sociedade. O importante era trabalhar de forma articulada com os demais programas da Cafise e do Dase, tais como: Pró- Conselho; o Conselho Escolar; o Pradime (segunda fase); e o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), estes últimos, diretamente ligados às redes escolares, eram de alcance nacional.

b: o Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE (2007): sobre esse plano, importa trazer à discussão alguns aspectos político-jurídicos e administrativo-operacionais, uma vez que guardam estreita relação com o processo de implementação do PNE 2001-2010. As fontes de consulta acerca das implicações/relações desse plano governamental demostram profundas divergências. Em algumas abordagens, o plano é visto como o maior complicador da implementação do PNE, enquanto, em outras, o mesmo plano foi visto como salvador. A pesquisa buscou mediar esses conflitos com base em situações concretas. De uma coisa já se tem certeza: de um modo ou de outro, o PDE destaca-se como um elemento influenciador do

PNE. Todavia, a intensidade de influência, seja positiva ou negativa, ainda está muito longe de ser compreendida.

Sob o ponto de vista técnico, o PDE insere-se no contexto de planos de governo, embora seja postulado pela governança criadora como plano de Estado. Além disso, surge em um momento agitado do cenário político nacional e da educação brasileira, na transição do primeiro para o segundo mandato do presidente Lula. Nesse momento, tradicionalmente trocam-se ministros e paira-se a dúvida sobre a permanência ou não do então ministro Fernando Haddad diante do desempenho da educação brasileira apontado nos resultados das avaliações do Saeb, por exemplo.

Em tal cenário, ao considerar as práticas políticas e de gestão do Brasil sob a ótica histórica, questões subjacentes tendem a exercer peso significativo nas decisões e nos rumos das políticas públicas. Isso parece não ter sido diferente na esfera das políticas voltadas à área de educação. Tal aspecto reforça a necessidade de se investigar com mais propriedade como se processaram as relações com os sistemas estaduais e municipais ligados à área de educação após o lançamento do PDE, principalmente a partir da aplicação do seu instrumento motor: o Plano de Ação Articulada (PAR). É preciso adentrar nas rupturas de projetos, programas e ações que estavam em curso e que foram, em grande parte, abandonadas e/ou reconfiguradas na perspectiva de um novo projeto que surgiu abruptamente, conforme pode ser verificado nos registros que se tem sobre a questão.

O PDE foi idealizado no final de 2006 e aprovado em abril de 2007, sob a custódia do ministro de Estado da Educação da época: Fernando Haddad. Surgiu, talvez desconsiderando questões fundamentais da implementação das políticas públicas e do processo de gestão educacional. Na sua divulgação, era tido pelo governo, pelas autoridades governamentais da educação, como um Plano capaz de promover um grande salto na educação do país. Essa superestimação do referido plano foi defendida pelo próprio ministro Fernando Haddad, em diversas audiências públicas, sobretudo no Congresso Nacional. Uma publicação do MEC (BRASIL, 2007) registra as expectativas oficiais, que destacam que a implementação do PDE impulsionaria as metas do PNE de 2001-2010 vigentes naquele momento. Fizeram coro com o governo e com experientes educadores e pesquisadores da área educacional. Nessa linha de pensamento, foi dito que:

[...] a singularidade do PDE se manifesta em três programas novos, ou seja, que não constavam no PNE, ou em outras leis ou propostas governamentais. Estes três programas se destacam por tentarem resolver os problemas de

qualidade da educação: o Ideb, a avaliação Provinha Brasil e o Piso do Magistério. (SAVIANI, 2007, p. 12).

A primazia apontada por Saviani (2007, p. 12) – sobretudo quando afirma que “os três programas [sic] se destacam por tentarem resolver os problemas de qualidade da educação”, parece merecer melhor apreciação ou significação. Para refletir essa questão, cabe a seguinte indagação: será que os três elementos destacados pelo autor – denominados de programas –, à luz do PDE, apresentavam as condições materiais de “resolver os problemas de qualidade da educação”?

Após esse Plano, pouco se falou acerca do PNE. A partir desse momento, houve um limbo de produção de ações e avaliações, tendo o assunto voltado aos debates bem posteriormente, talvez motivado por alguns fatores: i) atender exigência do Ministério Público da União (MPU), que cobrou, após ter sido denunciado por uma associação civil53, resposta do MEC com relação ao abandono do PNE; ii) fim da vigência do Plano e necessidade de enviar nova proposta ao Congresso Nacional; e iii) realização da Conae, que recolocou o assunto em pauta.

Houve nesse contexto algumas avaliações oficiais realizadas por consultores, sobretudo em razão da agenda do novo PNE. Essa atitude do MEC de instituir o PDE, subordinando, na prática, o plano de Estado (PNE de 2001) a um plano de governo, provavelmente teve consequência no processo de execução desse Plano. De acordo com a Portaria CNE/CP nº 10, de 9 de agosto de 2009, o referido órgão considera que:

[...] com a implantação do PDE, apesar de não haver sido imediatamente relacionado ao PNE, muitas metas foram alcançadas (totalmente ou parcialmente), especialmente as relativas à melhoria da qualidade do ensino. Nesse sentido, cabe destacar algumas ações, programas e projetos que concorreram para esse alcance: FUNDEB, Diretrizes para a Educação Infantil; o Ensino Fundamental de nove anos; o Ensino Médio integrado à Educação Profissional; política nacional de Educação Especial; diversas políticas de inclusão e diversidade; expansão do Sistema Federal de Ensino, com os IFET e IFES; PNPG 2005-2010; Plano de Ações Articuladas – PAR; programas de alimentação, livro didático e de transporte escolar; Política e Plano Nacionais de Formação de Professores; a CAPES da EDUCAÇÃO BÁSICA; piso salarial nacional de professores; diretrizes de carreira, a instituição do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB e diversos programas voltados para o desenvolvimento da gestão democrática. (BRASIL, 2009, p.17 ).

53 _{Movimento de Valorização dos Trabalhadores em Educação (Movate). Instituído em 27 de novembro de 2007, é} uma entidade civil, sem fins lucrativos, independente de qualquer atividade político-partidária, com atuação precípua no Ministério da Educação e em todo território nacional, com sede no Distrito Federal.

A contextualização dessa problemática é oportuna porque apresenta questões que contribuem com o debate, uma vez que indicam fatos ocorridos no processo de implementação do PNE e que foram interrompidos. Traduzem ou estão relacionados a fatores inibidores e facilitadores da execução do Plano. Nessas questões explicitadas, as decisões foram tomadas por decisões políticas e administrativas, especialmente orquestrada pelo próprio MEC a partir do lançamento do PDE. Ademais, essas questões precisam ser analisadas e tratadas, fazendo-se paralelos com outros dados e questões que se relacionam com o objeto de estudo deste projeto.

2.4 Perspectivas de autonomia e gestão no contexto da implementação do Plano Nacional