Implementação do Plano Nacional de Educação na União: questões político-

Pode-se dizer que a implementação efetiva do PNE 2001-2010 nas perspectivas dos marcos legais estava predestinada a suprir, dentro de certos limites, defasagens educacionais profundas originárias do processo histórico da educação brasileira. Tinha por horizonte contribuir para a promoção do saber das novas gerações, de forma harmônica com princípios e valores sociais e humanos cunhados na CF de 1988. Para tanto, as diretrizes, os objetivos e as metas do Plano buscavam garantir ao cidadão brasileiro a possibilidade de uma educação plena, concretizada em termos de qualidade de vida que se materializa com a garantia de vários direitos como saúde, alimentação, transporte e lazer.

Nessa perspectiva, a Lei nº 10.172/01, que aprovou o destacado PNE da primeira década do Século XXI, previu que o seu processo de implementação deveria contar com fortes aliados ligados à questão da educação: governo, órgãos públicos, associações, movimentos, igreja, empresas, entres outras instituições que compõem a sociedade civil. À luz dessas prerrogativas, pode-se considerar que o Plano alertava sobre as responsabilidades individuais e coletivas de diversos atores para que as mudanças conjunturais preconizadas

ocorressem. Para Martins (2011, p. 28), “a efetiva participação dos entes subnacionais autônomos ou desvirtuamento pelo abuso de meios por parte do poder central soberano parecem delinear campos [...] de federalismo cooperativo autoritário ou democrático”. Nesse aspecto, aquele autor acrescenta:

Cabe ao desenho federativo estabelecer procedimentos para que os conflitos sejam solucionados democraticamente e em consonância com os valores federativos como a equalização. Esse é um elemento central para que se atinja o equilíbrio federativo – que não é estático, mas constitui um processo de negociação permanente. A constituição brasileira adotou o federalismo cooperativo, na medida em que traçou competências concorrentes e comuns. O marco institucional não produz a cooperação por si só – esta depende da ação dos envolvidos. (MARTINS, 2011, p. 30).

As questões destacadas anteriormente – posicionamentos comuns de vários autores e especialistas consultados nesta pesquisa – têm relação direta com o processo de implementação do PNE 2001-2010. Elas englobam aspectos de ordem/natureza jurídica, política, socioeconômica, institucional, administrativo e operacional, quando sinalizam procedimentos necessários ou inerentes ao referido processo. Nessa direção, é possível entender que o sucesso ou insucesso do PNE tem relação ou dependência com a forma de gestão empreendida, recursos existentes, tipo de avaliação e monitoramento aplicados nas ações desencadeadas, entre outros. Esses aspectos estão associados às conjunturas políticas, institucionais e, em um campo maior, à estrutura social e outras condições materiais pré- existentes, que surgem, desenvolvem ou se modificam constantemente em uma sociedade que está sempre em movimento.

Por essa linha, acredita-se que as formas e as condições estruturais e estruturantes do Estado e do governo, tendentes a caracterizarem o nível e/ou imprimirem modelo de gestão educacional, somadas às prescrições legais estabelecidas, aos níveis socioeconômicos, e às disputas educacionais hegemônicas, tudo importa no momento da implementação. Não obstante, numa perspectiva de gestão democrática, quanto mais acertadas as escolhas e mais efetivas forem suas aplicações, naturalmente maior será a probabilidade de consecução de um Plano, considerando o seu conjunto de metas.

Nessa perspectiva, a participação consciente e efetiva do conjunto da sociedade, especialmente aqueles ligados à questão, é condição imprescindível ao processo. Destarte, embora considerando que os influenciadores da execução do PNE sejam diversos, vale lembrar que os potenciais elementos são originários ou consequentes de uma gestão, a partir das suas opções e decisões político-governamentais ordenadas, muitas vezes sem o devido

planejamento.

Com base nas competências e responsabilidades legalmente constituídas, entende-se que a partir das determinações prescritas na base legal do PNE, caberia à União, por exemplo, a criação imediata de uma coordenação nacional permanente para acompanhamento e avaliação do plano. Este trabalho, de acordo com o prescrito, deveria ser articulado com os estados, o Distrito Federal, os municípios e também com a sociedade civil.

Essas questões, entre tantas outras correlatas, precisam ser consideradas como fatores que inibiram o cumprimento das metas do PNE de 2001-2010 e, consequentemente, influenciaram a sua implementação efetiva, tema que será analisado e debatido mais especificamente no Capítulo 4. Cury (2010, p. 19-20) pondera que o PNE, na condição de lei nacional, “deve estabelecer as normas gerais e, ao mesmo tempo, atender ao art. 214 à luz seja do parágrafo único do art. 23, seja do regime de colaboração entre os entes federativos estabelecidos no art. 211 da Constituição”. Neste sentido, aquele autor acrescenta:

O modelo de distribuição de competências objetiva conjugar as atribuições repartindo-as cooperativamente e, quando for o caso, impondo limitações tais como os expostos no art. 34. Busca-se, pois, uma finalidade comum, um sentido geral, com regras e normas de modo a obter uma harmonia interna. Espera-se, com isso, que não haja antinomias no interior das e entre as competências e que, coexistindo lado a lado, formem um conjunto harmonioso visando aos fundamentos, objetivos e finalidades maiores e comuns postos na Constituição. [...], no caso de Planos Nacionais, consagra a competência exclusiva e, no caso do PNE, a competência privativa do Congresso em elaborar um plano nacional de educação sob a égide do regime de colaboração, a fim de ressalvar as competências próprias de cada ente federativo. Uma primeira iniciativa foi tomada por meio da Portaria MEC 342, de [...] 1989, assinada pelo Min. Carlos Santana [...] publicada no DOU de 29 de maio de 1989. (CURY, 2010, p. 20).

A Portaria nº 342 criou uma “Comissão de Assessoramento Ministerial de Alto Nível” para a formulação de um PNE. Entre as atribuições dessa comissão estava a de realizar audiências nas grandes macrorregiões do país, acolher especialistas e formular recomendações para o plano nacional. Cury (2010) destaca aspectos relevantes da implementação do Plano, como: i) a questão do ordenamento jurídico-administrativo vigente e suas implicações no processo; ii) o planejamento e procedimentos adotados à execução das ações; e iii) as inter- relações e decisões políticas, socioeconômicas, culturais e técnico-administrativas desencadeadas na gestão pública.

Esses aspectos, individual ou conjuntamente, refletem e são refletidos no processo de acordo com a organização do Estado constituído e, dependendo da situação, ocorrem de forma

direta ou indireta, sendo em muitos casos difíceis de serem identificados em razão dos complexos cenários em que se processam as políticas públicas de educação do Brasil.

A complexidade do sistema federativo brasileiro, alinhada à falta de entendimento ou de aplicação objetiva dos seus ordenamentos (motivados interesses e/ou ineficiência técnica dos entes e agentes estatais/governamentais), à ausência de regulamentação adequada, à inexistência de responsabilização, à escassez e/ou utilização (inadequada) de recursos (financeiros e humanos), à falta de organicidade de projetos e ações (descontinuidade), dentre outros aspectos, configuram-se como elementos influenciadores do macroprocesso implementativo do PNE de 2001-2010. Ampliando a reflexão desse contexto, registra-se que:

Federalismo é o sistema político (e os princípios fundamentais desse sistema) que: a) defende ou estabelece um governo central para todo o país e determinados governos regionais autônomos (estados, províncias, Länder, cantões) para as demais unidades territoriais; b) distribui as funções entre os governos central e regional; c) atribui às unidades regionais um conjunto de direitos e deveres; d) autoriza os governos de ambos os níveis a legislar, tributar e agir diretamente sobre o povo; e e) fornece vários mecanismos e procedimentos para a resolução dos conflitos e disputas entre os governos central e regionais, bem como entre duas ou mais unidades regionais. (ANDERSON, 1987, p. 471).

É oportuno reiterar que o sistema federativo consagrado no Brasil pela Constituição Federal de 1988 trouxe relevantes alterações no ordenamento sociopolítico e jurídico administrativo do país. Os preceitos propugnados nessa legislação suscitaram possibilidades de mudanças significativas nos rumos das políticas públicas vindouras, considerando seus variados campos e aspectos. A área educacional – pela importância nos contextos sociais – foi uma das mais afetadas.

Para Oliveira e Santana (2010, p. 9), na estruturação adquirida por esse regime no Brasil, “observa-se uma diferenciação acentuada na distribuição das receitas fiscais, no padrão das políticas públicas e, no caso da educação, grande diversidade na forma e nos meios de provimento desse direito”. Esses autores ponderam que nos últimos anos assistimos à ampliação da obrigatoriedade da educação. Neste contexto, aqueles autores asseveram que:

[...] posteriormente o texto constitucional foi alterado primeiro pela Emenda Constitucional nº 14/1996, que tornou mais precisa a redação da versão original, eliminando uma imprecisão que estendia a obrigatoriedade aos maiores de 14 anos. [...] Mais recentemente, a obrigatoriedade foi alterada por meio da Lei nº 11.114, de 16/05/2005, que estabeleceu o início do ensino fundamental aos seis anos e, em seguida, pela Lei nº 11.274, de 06/02/2006, que estabeleceu o ensino [...] de nove anos. Finalmente, com a Emenda

Constitucional nº 59, de 11/11/2009, estabeleceu-se a obrigatoriedade do ensino dos quatro aos 17 anos, abrangendo a pré-escola, o ensino fundamental e o ensino médio. (OLIVEIRA; SANTANA, 2010, p. 9).

Dessa maneira, os autores ratificam as mudanças no campo político, jurídico e administrativo da educação brasileira, pelo menos regimentalmente. A relevância atribuída a essas questões pela CF ganhou destaque em dois outros momentos: a) na discussão e aprovação da Lei nº 9.394/96; b) na sistematização dessas políticas no momento da elaboração, aprovação e implementação do PNE de 2001, configurado na Lei nº 10.172/01. Nesse contexto, cabe registrar:

Foi com a Constituição Federal de 1988, cinquenta anos após a primeira tentativa oficial, que foi estabelecido por lei o Plano Nacional de Educação, com duração decenal, com o objetivo de articular o Sistema Nacional de Educação, em regime de colaboração, e de definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas [...] A responsabilidade da elaboração do Plano Nacional de Educação é da União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os municípios, conforme preconizado na Lei 9.394, de 1996. (FREITAS; SPINOLA, 2010, p. 67).

Novamente aqui se ratificam os vários aspectos relacionados ao PNE de 2001 consignados a partir da CF. Vê-se também a singular responsabilidade da União com o processo de implementação do Plano, consoante às três principais bases de sustentação legal dos referidos instrumentos (CF de 1988; LDB de 1996 e Lei nº 10.172/01). Partindo da análise conjuntural, que considera corpo e capacidade técnica, logística de gestão, recursos financeiros e humanos, nota-se que a União constitui-se, inegavelmente, como o ente federativo que apresenta mais capacidade para induzir, desencadear e assumir o processo de implementação do PNE.

Com base na legislação, pode-se afirmar que o MEC é o órgão com mais responsabilidade jurídico-administrativa para prover a execução do Plano. O mesmo pode ser verificado quando se trata de capacidade administrativo-operacional para prover as ações. Os preceitos normativos que incumbiram as responsabilidades à União no tocante ao PNE foram constituídos e legitimados na própria União. Assim, considerando um ordenamento lógico, compreende-se que as instituições e os agentes públicos, ao designarem tais obrigações à União, refletiram sobre a capacidade do referido ente para o cumprimento das atribuições que lhe foram designadas. Ademais, considerando que esses atos foram constituídos, ainda que

com reservas, por meio de um processo democrático fundado em atos legais, devem ser entendidos como atos legítimos do Estado brasileiro e, portanto, deveriam ser cumpridos pelos entes e agentes responsáveis constituídos por esse mesmo Estado.

Para Kipnis (2012, p. 93), “já estão disponíveis avaliações sobre o PNE 2001-2010, que apontam para seu fracasso, identificando razões como falhas no processo de elaboração e aprovação [...] falta de vontade política para uma implementação efetiva [...]”. Com base na ideia deste autor e na discussão feita ao longo da pesquisa, é razoável supor que as falhas apontadas por ele tenham relação direta com o fato de que os dispositivos legais antes mencionados não tenham sido atendidos adequadamente, de maneira a fortalecer os vínculos federativos.

Do exposto, pode-se dizer que a implementação do PNE 2001-2010, no final do processo, embora tenha ficado aquém do previsto e necessário para o conjunto educacional e tenha ocorrido apenas em alguns momentos de sua trajetória, há evidências de que, em certa medida, caracterizou-se como um processo aberto, propositor e configurador de possibilidades de ações democráticas.

Assim, a implementação do referido Plano, em momentos específicos, promoveu ações políticas e de gestão de caráter democrático compreendidas nas políticas públicas de educação, considerando suas diversas relações. Tal processo iniciou-se em 1997 – fases de discussão e elaboração do projeto – com consultas e participação de diferentes agentes, setores e meios sociais envolvidos com a questão educacional. Nesse momento, registram-se significativas contribuições das organizações acadêmicas, associações profissionais e representantes nacionais dos segmentos da área de educação. Note-se que a LDB de 1996 estabeleceu prazo de um ano para a União (MEC) encaminhar ao Congresso Nacional (CN) a proposta do PNE; todavia, como se sabe, esse prazo não foi respeitado, uma vez que o Plano foi aprovado somente em 2001.

O Plano foi precedido de inúmeras discussões e grandes debates, oficialmente, originou-se de suas propostas: a primeira foi o Projeto de Lei (PL) nº 4.155, de 10 de fevereiro de 1998, apresentado ao plenário da Câmara dos Deputados (CD), subscrito pelo deputado federal Ivan Valente. A segunda proposta de Plano, de autoria do Executivo Federal, foi encaminhada ao Congresso Nacional, nos termos da Mensagem nº 180, de 11 de fevereiro de 1998. Essa segunda proposta foi registrada na referida Câmara como PL nº 4.173, de 1998.

Posteriormente, cumprindo o regimento daquela casa legislativa, foi apensado ao PL nº 4.155/98, anteriormente referido, em 13 de março desse mesmo ano. De forma similar ao ocorrido na fase de elaboração, no CN, o PNE foi objeto por disputas de interesses

institucionais sociopolítico-econômicas e jurídico-administrativas. Tais disputas desencadearam-se de forma inter-relacionada e entrelaçada, que, em um campo maior, tiveram implicações com uma série de questões complexas no âmbito das políticas públicas de educação e da administração pública em geral.

Após inúmeros embates entres as forças hegemônicas, finalmente o Plano foi aprovado e promulgado, conforme configurado na Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001. O texto sancionado, oriundo de dois projetos distintos (um da sociedade civil; outro do Executivo Federal), apesar das ressalvas, consolidou muitas propostas consensuais a partir do esforço nacional feito nas discussões realizadas no Legislativo, o que fez algumas propostas avançarem.

O macroprocesso de implementação do PNE de 2001 demandou um conjunto de atividades complexas de ordem e natureza heterogêneas situadas nos diversos campos da área social e educacional. Para entendê-lo, é preciso ter uma compreensão acurada das interfaces política, econômica, social e jurídico-administrativa (gestão) que o envolvem. Além disso, faz-se necessário o entendimento dos preceitos legais que fundamentam o referido Plano, em especial aqueles prescritos na CF de 1988, na Lei nº 9.394/96 (LDB) e na Lei nº 10.172/01 (que o instituiu), legislações já discutidas de forma mais específica no Capítulo 1.

Nesse contexto inserem-se, também, a governança e a governabilidade38 que são elementos indissociáveis dos processos de formulação, implementação e gestão das políticas públicas nas diferentes instâncias e níveis de poder constituídos e que constituem o Estado, nas suas variadas formas de manifestação na sociedade, “na medida em que criam padrões de relacionamentos, posições e, fundamentalmente, sistemas de governança que impactam a educação” (SHULTZ, 2012, p. 27).

As interfaces e implicações dos referidos fenômenos tiveram relações significativas na trajetória do PNE de 2001-2010 nas suas variadas fases. A governança, segundo as fontes consultadas, tem várias faces. Para Guimarães-Iosif (2012) esclarece que o conceito de governança ganhou espaço na área de políticas púbicas de educação e por “todas as contradições e polissemias que o acompanha, certamente merece ser melhor problematizado. É preciso ir além da concepção de governança corporativa voltada para a educação” (p. 110). Assim, é preciso compreender que a concepção neoliberal de educação que se ancora no

38 _{Governança, de acordo com Pereira (1997), é compreendida como a capacidade financeira e administrativa em} sentido amplo de uma organização de implementar suas políticas. Por sua vez, com base no mesmo autor, a governabilidade pode ser entendida como a capacidade política de governar, deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade.

processo de globalização precisa ser entendida à luz dos seus múltiplos aspectos que compõem os diversos setores e fatores da atividade humana.

Segundo Alves (2012), “governança é um conceito seguidamente sujeito a ser mal aplicado. Os diversos dicionários de língua [...] associam governança à governabilidade, e, assim, descaracterizam o conceito no âmbito das organizações” (p. 133). Esse autor considera que o uso do termo governança tem se relevado polissêmico e desprovido da acuidade conceitual devida e necessária. Ainda de acordo com concepção do referido autor:

O conceito de governance surge, com maior ênfase, voltado para a gestão pública e pela voz do Banco Mundial. Governança nasce na e para a esfera pública. Ele aparece pela primeira vez em documento oficial em 1992, num relatório do Banco Mundial intitulado Governance and Development, e define governança como a maneira com a qual o poder é exercido na gestão dos recursos sociais e econômicos de uma país, visando seu desenvolvimento. Desde os anos de 1980, no universo anglófono, antes mesmo de se cunhar a expressão governança para o âmbito da educação, as ações de governança no sistema educacional já estavam presentes na agenda das políticas públicas (ALVES, 2012, p. 133).

Não obstante, o autor esclarece que o conceito de governança emergiu e se firmou nos últimos anos, mas o seu conteúdo é secular e transversal a distintas áreas do conhecimento, como à Psicologia social e organizacional, à Antropologia, Sociologia, Direito, dentre outros. No bojo desse contexto, a concepção de governança corporativa passou a integrar a gestão dos estabelecimentos de ensino superior [nos outros níveis também, sem dúvida], tendo como perspectiva assegurar sustentabilidade e retorno do capital investido (TAVARES, 2011). Na prática, o que se pretende com tal modelo é aproximar – tornar em alguns casos – os estabelecimentos de ensino em uma empresa lucrativa, sob o argumento de torna-los eficiente e eficaz. Nessa estrutura, conforme apontam Rizvi; Lingard (2010), a eficiência tornou-se uma espécie de metavalor e os valores éticos e culturais da educação passaram a ser vistos como secundários. Ampliando essa discussão importa registrar que:

As investigações sobre a implementação de políticas demonstraram que seus fracassos não se deviam somente a erros de formulação ou a defeitos das agências, mas também “por terem se descuidado da obstinação dos grupos destinatários da política pública e da sua capacidade de resistir ou subverter a consecução dos objetivos políticos” (MAYNTZ, 2005). Por sua vez, essa revelação debilitou a suposição que o Estado é o centro de controle da sociedade. (MORDUCHOWIEZ; ARANGO, 2010, p. 109)

como um conjunto de instituições e de relações sociais que majoritariamente, respaldado pelo sistema legal, penetra e controla um território determinando e as pessoas que nele vivem. Nesse contexto, o Estado pode usar a coerção que legitimamente monopoliza, como recurso para efetivar suas decisões (O`DONNELL, 2008). Não raro, tais fenômenos influenciam a gestão das políticas públicas e têm forte penetração nas arenas sociais, particularmente na área educacional, considerando seus variados aspectos, campos e instâncias. Por essa razão, cabem nessa discussão algumas reflexões dos efeitos da governança e da governabilidade caracterizados como elementos que incisivamente impregnam, direcionam e influenciam as etapas que compreendem as políticas públicas em todas suas fases. Inegavelmente, a implementação do Plano estudado nesta pesquisa foi uma das políticas fortemente afetadas por ações lógicas e ilógicas, coerentes e incoerentes, tempestivas e intempestivas desencadeadas pelos referidos elementos.

Embora esses dois termos ganhem centralidade mais nas últimas décadas, em termos das políticas públicas e sua relação com a sociedade, é importante ressaltar que ambos possuem uma historicidade que merecem ser pontuados nessa perspectiva, apesar de não se constituírem temas de aprofundamento. O entendimento do conceito de governança é uma ferramenta útil para a análise dos sistemas federativos tidos como conjunto de normas, princípios e valores que pautam a interação entre atores que intervêm no desenvolvimento de uma determinada política pública (CERRILO; MARTINEZ, 2005).

Esses autores apontam que o reconhecimento da interação em redes permite assumir: (i) a variedade de instâncias estatais participantes; (ii) os atores não estatais que também se envolvem, como é o caso dos sindicatos docentes em maior ou menor grau, segundo os países; (iii) as inevitáveis negociações que cercam tanto as decisões como a implementação; (iv) as possíveis disparidades da governança nos diversos setores e dentro dos estados [e dos