Contribuição da pesquisa para formulação e implementação de políticas públicas

Com o fortalecimento da democracia, da melhoria da educação e do desenvolvimento econômico e social, o reconhecimento de que a ciência é uma poderosa aliada na formulação e implementação de políticas públicas ganha cada vez mais importância. Diante disso, acreditamos ser importante trazer os conceitos de formulação e implentação para que a nova abordagem do SNPA seja implementada à luz destes conceitos e que o SNPA possa cumprir o seu papel de provedor de informações para melhores tomadas de decisão.

Quando um determinado assunto ou problema passa a fazer parte da agenda de Governo, desperta a atenção dos formuladores de políticas públicas, que passam a selecionar algumas alternativas que irão compor a agenda de decisão. A busca destas alternativas para a formulação de uma política pública deve encontrar informações qualificadas, como destaca o documento "Visão 2014-2034: o futuro do desenvolvimento tecnológico da agricultura brasileira" (EMBRAPA, 2014):

O conhecimento é uma ferramenta poderosa para equacionar os conflitos do desenvolvimento econômico e social. E a sociedade ganha cada vez mais consciência de que as organizações de pesquisa e inovação têm enorme poder de propor ou de aperfeiçoar políticas públicas. As organizações de pesquisa e inovação tendem a ser cada vez mais mobilizadas para esse desafio, assumindo posturas mais propositivas. A discussão de questões de alta complexidade como propriedade intelectual, transgênicos e o código florestal revelara que existiam, no passado, perturbadora escassez de dados e evidências que ajudassem os legisladores a concialiar as dissenções ideológicas e a produzir decisões que melhor lidassem com os passivos econômicos, sociais e ambientais. As organizações científicas serão cada vez mais pressionadas a desempenhar, de maneira sistemática, a função de contribuir

com informações qualificadas para a melhoria das decisões. (EMBRAPA, 2014, p. 53-4)

Inúmeras são as definições de políticas públicas, não existindo apenas um ou melhor conceito. Souza (2006, p. 26) nos ensina que:

Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real. (SOUZA, 2006, p. 26)

Sobre os processos de transformação da ação do Estado, Farah (2001) destaca a ampliação de atores e parcerias envolvidos na formulação e implementação de políticas públicas. Para a autora, a importância dos arranjos institucionais que criem um ambiente favorável às parcerias do Estado com setor privado, organizações da sociedade civil e com outros órgãos governamentais para a provisão de serviços públicos, além da formulação e implementação de políticas. Estes arranjos levam à construção de redes institucionais reunindo vários atores tanto para a formulação de programas quanto para sua execução, saindo do modelo tradicional de atribuição exclusiva do Estado.

Até os anos 1980, a formulação de políticas públicas se caracterizava pela decisão centralizada no nível federal, cabendo aos Estados e municípios a execução das decisões. Também havia uma fragmentação institucional, sem ação coordenada e articulada de diversos órgãos, o que traria mais eficiência às ações estatais.

A partir de 1982, se consolidando com a Constituição de 1988, a democratização implementou mudanças no nível das políticas públicas, propondo a descentralização e a participação da sociedade na formulação e implementação das políticas.

No início da década de 1990, entrou na agenda a preocupação com a busca da eficiência, da eficácia e da efetividade do Estado, levando a novas formas de articulação com a sociedade e com o setor privado, em que o Estado deixa de ser o provedor exclusivo e passa a ser o coordenador dos serviços prestados por ele, pela sociedade ou pelo mercado.

Essa reformulação da gestão estatal é incorporada à agenda de reformas por atores que defendem a democratização das políticas públicas e dos processos decisórios. Assim, a construção de novos arranjos institucionais acontece com o estabelecimento de novas formas

de articulação entre Estado, sociedade civil e mercado, com a inclusão de novos atores na formulação e implementação das políticas públicas.

O setor agropecuário brasileiro tem sido fortemente impactado pela elaboração e implementação de políticas públicas, negociações de acordos, tratados, leis, normas, regulamentos, projetos e ações debatidos e formalizados nos mais diversos fóruns nacionais e internacionais. Frequentemente, quando um determinado assunto ou problema passa a fazer parte da agenda de Governo e desperta a atenção dos formuladores de políticas públicas, há a necessidade de encontrar soluções e alternativas para a tomada de decisão dos formuladores.

Nesse sentido, para que as alternativas para a formulação de uma política pública estejam embasadas em informações qualificadas, as instituições públicas e privadas de pesquisa agropecuária são constantemente demandadas para atuar em articulação e interação com instituições governamentais, em diversos níveis, e com instituições não governamentais e o setor privado, a fim de integrar diversos atores, suas competências e conhecimentos para subsidiar essas decisões que têm como objetivo a inovação agropecuária.

A implementação é a fase que sucede a formulação e antecede a avaliação das políticas públicas. A literatura acadêmica relacionada ao tema de implementação de políticas públicas também é extensa e nos oferece a menção a dois possíveis panoramas de análise para seu processo de operacionalização: os modelos top-down (de cima para baixo) e bottom up (de baixo para cima), desenvolvidos no decorrer da segunda metade do século XX, com a evolução dos estudos sobre implementação.

Esses modelos referem-se a variadas possibilidades e graus de autonomia relacionados diretamente com as regras ou então com o plano que definem os objetivos da política.

O modelo top-down, visão clássica sobre o processo de implementação, concebe que as decisões acontecem na etapa da formulação e observa também “que tipo de implementação (estruturas e procedimentos) deve ser utilizado para garantir a eficácia (objetivos oficiais)” (SABATIER, 1986 apud SUBIRATS et. al., p. 190).

Essa análise inicial nos remete aos “conselhos clássicos para altos formuladores de políticas sobre como assegurar uma implementação efetiva: manter controle efetivo sobre os atores da implementação” (HILL, 2006, p.66). É fundamental que os atores que irão atuar nas ações para a implementação da política estejam convencidos da relevância da sua atuação para a solução dos problemas enfrentados pela sociedade.

“A perspectiva ‘de cima para baixo’ tem suas raízes no modelo de estágios e aconselha uma distinção clara entre a formulação e a implementação de políticas públicas”

(Hill 2006, p. 63). Essa visão, contudo, gera problemas e seria um grande entrave e uma das maiores críticas ao modelo.

O modelo bottom-up, por sua vez, concebe o processo de implementação durante o ciclo de gestão de políticas públicas como um processo descentralizado e desordenado, perfazendo, desta maneira, o reconhecimento do fundamental papel dos implementadores. Estes têm o poder de alterar a maneira como a política é ou será implementada, ou então influenciar a redefinição de suas metas em razão de possíveis obstáculos. Assim como no processo de formulação de políticas públicas, uma das características principais no processo de implementação é ter como sua essência a negociação e o conflito. Sendo assim, a implementação pode ser compreendida como um processo independente, no qual decisões cruciais são tomadas e não somente implementadas, podendo influenciar todos os aspectos inerentes a uma política pública.

Nesse sentido, pode-se sugerir que ela proporciona:

[...] uma abordagem mais realista sobre como ocorre a implementação, mais do que sobre como a implementação deveria ser controlada. (...). A realidade, (...), não se refere a um controle imperfeito, mas às ações como processo contínuo da interação, com políticas mutantes e passíveis de mudanças, uma estrutura complexa de interações e um mundo externo que condiciona a implementação (...). (HILL, 2006, p. 74).

Também pode-se sugerir que, neste modelo, existe uma chance reduzida de determinação de aspectos como “relações causa e efeito, sobre relações hierárquicas ou outras relações estruturais entre atores e agências, ou sobre o que deveria ocorrer entre eles” (HILL, 2006, p. 73).

Já para Subirats et al. (2012), na análise do processo de implementação de políticas públicas, é necessário considerar as diversas formas de relacionamento entre os atores que, de alguma forma, influenciam esse processo.

E, ainda sobre esse aspecto, o autor afirma que, durante o processo de implementação, é necessário considerar não somente atores considerados clássicos do chamado “triângulo de ferro” (burocratas, políticos e os grupos de interesse). Para ele, é também necessário considerar toda a rede de atores que possuem qualquer tipo de possibilidade e condições para influenciar aspectos concernentes à implementação da política pública a ser considerada.

Essa ação é necessária para que se possa evitar possíveis desperdícios, boicotes, retrabalhos, sentimentos que culminem na apatia e na prática do absenteísmo, entre outros, nas condições de uma percepção pelo prisma bottom-up (SUBIRATS, 2006).

Sobre o panorama de análise bottom-up, afirma Subirats (2012, p. 189):

Los partidarios de una perspectiva “de abajo a arriba” (“bottom-up”) consideran que los citados procesos sociopolíticos no previstos, son la expresión de que un PPA idéntico puede suscitar esperanzas, reacciones y estrategias divergentes según los intereses de los actores públicos y privados involucrados en el juego. No siempre es la mala fe lo que lleva a un actor local, sujeto a todo tipo de obligaciones sociales, económicas y político-administrativas, a servirse o a instrumentar un PPA de manera distinta a la prevista por el legislador.

Com a finalidade de conhecer de fato as motivações e os comportamentos dos atores envolvidos na implementação de uma determinada política pública, a perspectiva "bottom-up" sugere que todos os levantamentos sejam realizados considerando-se sempre o sistema básico de atores, o qual, segundo relata o autor, deve se iniciar a partir de base ("atores de rua") com direção para cima, considerando de forma concomitante os atores na esfera pública e privada.

Fazendo uma comparação do enfoque da implementação sob os aspectos top-down e bottom-up, a primeira grande observação entre as diferentes perspectivas é que enquanto a primeira se dedica a analisar as estruturas, objetivos e resultados a partir de um plano definido na etapa da formulação da política pública, a segunda observa a relação entre os atores, buscando a eficácia da implementação, as formas de retroalimentação, controle e de possíveis incrementos nos objetivos da política.

Pode-se afirmar que, “a perspectiva bottom-up está mais preocupada com a cooperação entre os atores que implementam a política formulada” (Gontijo, 2012, p. 89).

2.2.3 Inovação no setor público

Os processos de inovação são cada vez mais importantes para as sociedades modernas, seja devido aos seus constrangimentos políticos econômicos, seja devido à necessidade de romper com velhos paradigmas e criar novos futuros e possibilidades para os cidadãos.

Considerando os conceitos de inovação anteriormente apresentados e que, nesta dissertação, abordaremos uma proposta de implementação para uma nova abordagem do

SNPA, faz-se necessário apresentar também um conceito de inovação no setor público, pois as instituições públicas de pesquisa agropecuária terão papel-chave na revisão do SNPA e deverão ter a capacidade de inovar no que se refere à inserção de novos atores, repactuação de agendas, ampliação de parcerias – tudo isso em um complexo e recessivo cenário econômico e político.

Para Guedes (2015, p. 44):

[...] o setor público, em uma sociedade desenvolvida, está densamente conectado ao tecido social, operando como um grande sistema aberto no qual há contínuas e fluidas relações de troca entre agentes públicos, empresas comerciais, cidadãos e outros tantos agentes.

Os conceitos e reflexões sobre inovação no setor público vêm ganhando notoriedade em variados trabalhos acadêmicos12_{. Ganharam ainda mais destaque com a criação de prêmios}

para inovação na gestão pública13_.

Coelho (2015, p. 49) vem trabalhando uma interessante perspectiva sobre inovação no setor público, que ocorre quando há “[...] um ajuste ou alteração em relação às práticas anteriores que melhora um item da realidade do território ou um prisma do cotidiano de um governo ou organização pública” (COELHO, 2015, p 49).

O autor, apoiando-se em tal perspectiva, no texto que escreveu para a Revista Prêmio Mário Covas 2015, ensaia o conceito de inovação na gestão e nas políticas públicas como:

[...] uma mudança incremental, qualitativa e/ou quantitativa, nas características presentes na gestão pública (atividade-meio) ou nas políticas públicas (atividade- fim) em nível territorial, governamental ou organizacional, que mobiliza um ou mais princípios pós-burocráticos e/ou de direitos coletivos em prol da melhoria de pelo menos uma dimensão de desempenho ou de governança no setor público – as quais podem ser operacionalizadas pelos critérios de eficiência, eficácia, efetividade ou equidade (COELHO, 2015, p. 49).

Ainda segundo esse autor, o processo de inovação no setor prevê a resolução de problemas por meio de uma mudança gradual, de recorte focalizado, embasado em uma

12 _{Para se aprofundar no assunto, u a sugestão le I o ação o seto pú li o: a álise da p odução ie tífi a} e pe iódi os a io ais e i te a io ais da á ea de ad i ist ação , de “o a a Monteiro Brandão e Maria de Fátima Bruno Faria. Revista de Administração Pública. v. 47, n. 1, p. 227-248, 2013. (GUEDES, 2016, p. 44) 13 _{A título de exemplo, dois importantes prêmios para inovação na gestão pública são: Concurso Inovação na} Gestão Pública Federal, promovido, desde 1996, pela Escola Nacional de Administração Pública – ENAP e o Prêmio Mario Covas, desenvolvido pelo Governo Paulista, criado em 2004.

pluralidade de caminhos de métodos, técnicas, ferramentas e até tecnologias sociais, que são muitas vezes simples e de baixo custo, sendo capaz de gerar avanços observáveis em aspectos desejáveis socialmente e, na medida do possível, sendo passível de replicação para contextos similares. Para ilustrar, segue representação feita por Coelho (2015):

Figura 2 O conceito de inovação no setor público, detalhando seus elementos constitutivos

Fonte: Coelho (2015, p. 48)

Por fim, ainda cabe destacar que, no contexto da inovação no setor público, o papel da liderança é central. Guedes (2015) desenvolve essa questão por meio de duas abordagens que podem promover a inovação: a comportamental e a transformacional. Enquanto comportamento, observa que os líderes devem pensar e agir para que a equipe de trabalho seja plenamente funcional, tendo em vista as relações internas e o alcance das metas.

Por sua vez, enquanto abordagem transformacional, parte da visão poderosa de futuro, que congrega seguidores e os motiva a perseguir os objetivos traçados de forma compartilhada e intensa. Ainda nesse sentido, o papel da comunicação é central.

Sendo assim, caberá a todos os gestores públicos e, aqui, em especial, aos dirigentes das instituições públicas de pesquisa, mobilizarem-se na intenção de cooperar para a retomada da agenda nacional de pesquisa agropecuária brasileira, considerando a importância estratégica e fundamental que exercem como parte integrante da gestão e governança de um dos ecossistemas mais relevantes para a sociedade.

Considerando, ainda, o contexto e o cenário do País, os gestores públicos deverão estar cada vez mais atentos às demandas da sociedade, como alertado por Guedes (2015, p. 42):

A gestão das empresas públicas, privadas, fundações, autarquias e instituições sem fins lucrativos é uma atividade de crescente complexidade que tem em vista uma mudança sociotécnica sem precedentes observada, em particular, nos países economicamente desenvolvidos. Adaptar-se às demandas sociais e, mais que isso, antecipar-se a elas, requer o desenvolvimento de estratégias apropriadas não só ao contexto da demanda, mas também contingenciadas pelos recursos disponíveis. (GUEDES, 2015, p. 42).

Conforme aponta Bonacelli, Fuck e Castro (2015), é importante que o Governo e os atores envolvidos estejam atentos e preocupados em renovar e desenvolver o SIA. Para o desenvolvimento do país, segundo os autores, são necessárias a mobilização e a disposição desses atores em inovar.

[...] existe a necessidade de uma maior articulação e coordenação das atividades de CT&I, em geral, e na área agrícola, em particular. Mesmo com os resultados obtidos até o momento, os esforços para se acompanhar a fronteira do conhecimento implicam uma constante busca por novas capacitações e reforço de conhecimentos genuínos e que continuam como uma base sólida para o desenvolvimento de novas técnicas e concepções. Isso acarreta o desenvolvimento de novas e mais modernas tecnologias não só pela Embrapa, mas também pelas demais organizações de pesquisa que compõem o SIA. Tais iniciativas podem viabilizar estratégias baseadas em um novo patamar de conhecimento, possibilitando que o país esteja à frente da fronteira do conhecimento e que utilize o que existe de mais moderno em CT&I agroindustrial. Não se trata de algo trivial, mas sim de uma meta cujos resultados ampliariam significativamente a capacidade de inovar em um dos setores mais dinâmicos da economia brasileira. (BONACELLI; FUCK; CASTRO, 2015, p. 106).

3 TRAJETÓRIA DO SISTEMA NACIONAL DE PESQUISA

AGROPECUÁRIA (SNPA)

Este capítulo tem por objetivo apresentar a trajetória do Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária (SNPA), desde a sua concepção até os dias atuais, por meio da identificação de quatro fases, sendo a primeira de 1972 a 1976, a segunda de 1977 a 1989, a terceira de 1990 a 2002 e a quarta de 2006 a 2015. Ainda serão apresentados os atores que integram o Sistema.

3.1 HISTÓRICO

Em 1972, o SNPA foi sistematizado pela primeira vez em um documento conhecido como “Livro Preto”. A leitura deste documento nos mostrou que muitos problemas discutidos à época estão presentes ainda hoje, em 2016. Problemas como a falta de colaboração entre as esferas do governo federal, estadual e municipal; a questão de financiamento do sistema; a falta da participação mais ativa do setor privado; a ausência de um plano de abrangência nacional e regional com foco nas prioridades do País e regionais; a falta de integração entre o setor público e privado; etc.

Foram previstos vários mecanismos para melhorar a colaboração e integração entre os atores do setor agropecuário, por exemplo, a previsão da criação de Conselho Nacional e Conselhos Regionais, nos quais seriam discutidos e elaborados Planos Indicativos Nacional e Regionais, que contariam com a participação de vários Ministérios, de associações, de confederações, de Secretarias Estaduais, de universidades, de institutos, do setor privado, etc.

Além dos Conselhos, propôs-se a criação de uma empresa pública, por ter maior flexibilidade e menor ingerência dos órgãos de controle. Veremos que, no decorrer da discussão, esse modelo idealizado não foi implementado de acordo com sua concepção, embora tivesse funcionado bem até a Constituição Federal de 1988, que foi um momento de ruptura.

No Quadro 7, estão sistematizados alguns dos eventos mais importantes ocorridos entre 1972 e 2015.

Quadro 7 Fases do histórico – Estrutura de pesquisa no Brasil: alguns destaques a partir de 1972

1972-1973 1974 - 1976

Constituição do grupo de trabalho que apresentou ao Governo a proposta de formulação do SNPA. Criação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), que representou a definição de um novo modelo de pesquisa agropecuária no Brasil, por meio da Lei nº 5.851, de 7 de dezembro de 1972.

Extinção do Departamento Nacional de Pesquisa Agropecuária (DNPEA), por meio do Decreto nº 72.020, de 28 de março de 1973.

Organização dos Centros Nacionais de Pesquisa e dos

Programas Nacionais

de Pesquisa pela Embrapa.

Programa para a formação maciça de pesquisadores no exterior, por meio de pós-graduação stricto sensu,

especialmente nos EUA.

Criação da Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural (Embrater).

1977 – 1980 1986 – 1989

Em 1977, é criado o Fundo de Defesa da Citricultura (Fundecitrus), associação que tem entre suas atribuições a prestação de serviços e o desenvolvimento e financiamento

de pesquisa na citricultura.

Período de crise financeira sistemática e prolongada da pesquisa pública, decorrente do estrangulamento financeiro do setor público brasileiro, que teve início em 1979.

Redução do volume de recursos repassados pelo Governo Federal aos Estados por intermédio da Embrapa.

Reestruturação dos Institutos Estaduais de Pesquisa, resultando em extinção (CE e MA); fusão com as agências de extensão rural (BA, ES, MG); profissionalização da gestão dentro das organizações de

pesquisa; agenda microinstitucional voltada à

sobrevivência das organizações.

Promulgação da Constituição Federal de 1988.

1990 – 1992 2000-2002

Extinção da Embrater em 1990.

Lei Agrícola n° 8.171, de 17 de janeiro de 1991, que autoriza o SNPA.

Portaria nº 193, de 07 de agosto de 1992, do Ministério da Agricultura que cria o SNPA.

Implantação dos Fundos Setoriais de Ciência e Tecnologia no âmbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), operado pela Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP)/Ministério da Ciência e Tecnologia.

Criação do Fundo Setorial do Agronegócio no FNDCT, em 2002.

2008 – 2012 2014 – 2015

Lançamento e execução do Programa de Fortalecimento e

Crescimento da Embrapa (PAC/Embrapa).

Elaboração dos Planos de Gestão Estratégica (PGE) das Organizações Estaduais de Pesquisa Agropecuária (OEPAs).

Instituição da Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (ANATER), por meio do Decreto n°