Controle externo e os Tribunais de Contas

No Brasil o controle externo realizado sobre a administração pública assenta suas bases no art. 70 da Constituição Federal, cujo texto prescreve que deverá ser realizado pelo Congresso Nacional, conforme destacado a seguir:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,

mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada

Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (BRASIL, 1988, art. 70). Destaca-se que o Texto Constitucional faz referência ao controle externo como sendo aquele realizado pelo Congresso, que deverá ser executado com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU), a teor do art. 71 do Texto Maior, in verbis: “O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União [...]” (BRASIL, 1988, art. 71).

Vale atentar que essa função de auxílio não remete a qualquer vínculo de subordinação hierárquica ao Congresso Nacional, pois de acordo com a doutrina majoritária as Cortes de Contas se revestem de autonomia e independência (MILESKI, 2011).

Sobre esse entendimento Odete Medauar (2014, p. 153) destaca que:

Tendo em vista que a própria Constituição assegura ao Tribunal de Contas as mesmas garantias de independência do Poder Judiciário, impossível considerá-lo subordinado ao Legislativo ou inserido na estrutura do Legislativo. Se sua função é de atuar em auxílio ao Poder Legislativo. Sua natureza, em razão das próprias normas da constituição, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes. A nosso ver, por conseguinte, o Tribunal de Contas configura instituição estatal independente.

Esse entendimento ganha força ao se analisar a vasta competência disposta na Carta Maior o qual enfatiza a importância do auxílio técnico-administrativo a ser exercido pelos Tribunais de Contas no que diz respeito a fiscalização das Contas do Chefe do Poder Executivo e dos administradores de recursos públicos, conforme expresso no art. 71, com ênfase ao inciso I e II:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; [...] (BRASIL, 1988, art. 71).

Dessa forma, dada as múltiplas competências do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas, verifica-se que sua atuação busca ir além da mera analise de adequação contábil orçamentária, visando exercer uma avaliação que possa considerar a legalidade, legitimidade e economicidade das ações realizadas pelo Poder Público.

Superadas as discussões acerca da importância das Cortes de Contas na execução do controle externo, torna-se imprescindível analisar a natureza jurídica das suas decisões, na qual Iocken (2014, p. 54) entende que “a deliberação desses Tribunais caminha numa terceira via, não sendo nem puramente administrativa nem tampouco eminentemente jurisdicional”.

Sob essa discussão Mileski (2011) e Iocken (2014) explicitam que os Tribunais de Contas podem exercer tanto a função administrativa quanto judicial e, asseveram que, como a sua função fiscalizadora deriva de competências constitucionais especificas, a revisão de suas decisões só pode se dar em face de ilegalidade manifesta ou erro formal, com estabelecimento de sua nulidade, mas sem, contudo, possibilitar o rejulgamento das contas pelo Judiciário, por se tratar de uma competência exclusiva destinada a esses Tribunais.

De fato, verifica-se que os Tribunais de Contas acabam por exercer uma função que excede a mera função administrativa, conforme ressalta Viera (1990) que as decisões das Cortes de Contas de que resulte imputação de débito ou multa em razão do julgamento das contas de gestão dos administradores e demais responsáveis passa a caracterizar uma exceção ao princípio do monopólio da função jurisdicional do Poder Judiciário.

Não obstante, ao se levar essa forma de controle para a esfera municipal, constata-se que a Carta Magna objetivando salvaguardar a simétrica entre as normas estabelecidas na Constituição Federal de 1988, determinou em seu artigo 31 que:

A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou

Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. (BRASIL, 1988, art. 31,

grifo nosso).

Dessa forma ao se analisar a atuação dos Tribunais de Contas nos municípios brasileiros é possível constatar que essa forma de controle pode ser realizado: a) pelo

Tribunal de Contas do Município, no caso das cidades do Rio de Janeiro e São Paulo; b) pelo Tribunal de Contas do Estado, no caso dos demais municípios; e c) pelo Tribunal de Contas dos Municípios, no caso dos municípios contidos nos Estados do

Ceará, Bahia, Goiás e Pará, sendo esse último foco desse estudo.