Controle Externo e Tribunais de Contas

Não obstante, a divisão clássica do Estado, alicerçada desde o iluminismo, atesta a independência harmoniosa entre os seus Poderes, o Estado moderno cercou-se de um conjunto de freios e contrapesos que impõe controles recíprocos no desempenho das atividades de cada Poder. Dentre tais controles, destaca-se o controle externo. Para Peter e Machado (2003), o controle será externo quando exercido por uma instância que esteja fora do âmbito do ente fiscalizado, o que lhe conferiria uma maior independência e efetividade em suas ações.

Rocha e Quintiere (2008) e Silva (2009) destacam a existência de dois modelos clássicos adotados pelos países na formação de seus controles externos: o modelo de Tribunais de Contas e o modelo de Controladorias. No modelo de Tribunais de Contas, adotado por países como Alemanha, França, Portugal e China, o processo decisório é submetido a um órgão colegiado cujos membros exercem sua atividade de forma vitalícia e com grande grau de autonomia administrativa e financeira, possuindo poderes jurisdicionais coercitivos numa instância administrativa. No modelo de Controladorias, também conhecidas por Auditorias Gerais, o controle é exercido em caráter opinativo ou consultivo em regime de

mandato com predominância monocrática, destituídos de poderes jurisdicionais coercitivos, encontrando-se, por isso, vinculados a um Poder que disponha da força coercitiva necessária.

No Brasil foi adotado o modelo de Tribunais de Contas para o exercício do controle externo, consoante estabelece o art. 71, caput, da Constituição Federal de 1988 - CF/88, que assim determina: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...).

No Estado de Pernambuco, por força do Art. 30, caput e incisos, da Constituição Estadual de 1989 - CE/89, foi replicado ao Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco o mesmo modelo de exercício do controle externo adotado para o TCU e atribuições análogas na esfera estadual, dentre as quais destacamos:

Art. 30. O controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete:

I - a apreciação das contas prestadas anualmente pelo Governador, mediante parecer prévio a ser elaborado em sessenta dias a contar do seu recebimento;

II - o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta (...)

IX - a aplicação aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, das sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

X - a concessão de prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, quando verificada a ilegalidade; (...)

XII - a sustação, se não atendido, da execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Assembléia Legislativa.

Vê-se no modelo brasileiro e pernambucano que as Cortes de Contas foram dotadas de atribuições de suma relevância, tal como a apreciação das contas anualmente prestadas pelo Governador e o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, conforme prescreve os incisos I e II do diploma legal supracitado. Outrossim, foi-lhe conferidos poderes coercitivos para o implemento de suas decisões, tais como a aplicação de multas aos responsáveis por ilegalidades, determinação de prazos para os órgãos ou entidades sanarem as irregularidades verificadas e, finalmente, a sustação de atos impugnados caso não atendidas as suas determinações.

Tamanho poder concedido aos Tribunais de Contas, tomando-se, por exemplo, o caso do TCU, confere-OKHDSRVWXUDGH³yUJmRGDSHVVRDMXUtGLFD8QLmRGLUHWDPHQWHVHPSHUWHQFHU D QHQKXP GRV WUrV 3RGHUHV )HGHUDLV ([DWDPHQWH FRPR VXFHGH FRP R 0LQLVWpULR 3~EOLFR´ (BRITTO, 2001, p. 3). Por outro lado, como é de se esperar de um órgão desta envergadura, requer a sociedade aos Tribunais de Contas que exerçam a fiscalização da aplicação dos recursos públicos de forma a coibir a adoção de práticas corruptas na gestão da coisa pública.

Uma das irregularidades investigadas no processamento das despesas públicas pelos órgãos de controle externo é o fracionamento do gasto público em valores inferiores ou iguais ao limite da dispensa, prática utilizada para burlar a realização dos processos licitatórios bem como direcionar o gasto público ao fornecedor desejado.

Consoante estabelece o artigo 37, inciso XXI, da CF/88, ressalvados os casos previstos na lei, as obras, serviços, compras e alienações da Administração Pública que serão contratados mediante processo de licitação pública, assegurando-se igualdade de condições a todos os concorrentes em atenção ao princípio constitucional da isonomia.

Coube à Lei Federal nº. 8.666/93, Lei de Licitações e Contratos Administrativos, a instituição das normas pertinentes à realização dos processos licitatórios, os quais se destinam a seleção da proposta mais vantajosa para a administração, mediante a certificação dos requisitos relacionados à capacidade técnica e econômico-financeira dos licitantes, bem como à qualidade e justo valor do objeto licitado. Para tanto, foram estabelecidas modalidades licitatórias e limites de valores a serem observados pelo setor público de forma prévia à contratação de suas compras, obras e serviços de engenharia, conforme demonstrado no Quadro 1.

Modalidade Compras ± R$ Obras e Serviços ± R$

Dispensa Até 8.000 Até 15.000

Convite Acima de 8.000 até 80.000 Acima de 15.000 até 150.000 Tomada de Preço Acima de 80.000 até 650.000 Acima de 150.000 até 1.500.000 Concorrência Acima de 650.000 Acima de 1.500.000

Pregão Aplicável a qualquer valor Aplicável a qualquer valor Quadro 1 ± Resumo das Modalidades e Limites Licitatórios.

Fonte: Costa, Santos e Travassos, 2011.

Costa, Santos e Travassos (2011), analisaram 134.281 notas de empenhos emitidas por 20 unidades gestoras de dois Estados à luz dos desvios de conformidade com a NB-Lei, evidenciando um excesso de ocorrência no quantitativo dos empenhos iniciados pelos dígitos 7 e 8, conjugado a uma escassez de ocorrência para os iniciados pelos dígitos 6 e 9. Os autores concluíram que o padrão de desvio verificado era indicativo de um comportamento de

fuga à realização dos processos licitatórios, cujo limite de dispensa para obras e serviços que não de engenharia é de R$ 8.000,00, vide Quadro 1.

Vê-se no exemplo acima que a utilização de Métodos Quantitativos aplicados à auditoria do setor público tem o potencial de disponibilizar aos órgãos de controle externo, possivelmente mediante a detecção de desvios padrões no comportamento dos dados contábeis, informações capazes de subsidiar as equipes de auditoria na seleção dos dados que integrarão a sua amostra de análise, sugerindo ainda pontos relevantes a serem auditados, numa contribuição direta ao planejamento de suas auditorias.

Neste sentido, requerem-se destes órgãos o fomento e desenvolvimento de modelos interdisciplinares de análise voltados à aplicação de testes automatizados de detecção de desvios e indícios de irregularidades num ambiente de auditoria digital e controle concomitante.

A Lei de Newcomb-Benford, embora tenha sido descoberta no final do século XIX, enquadra-se bem neste perfil inovador, visto que o número de trabalhos publicados sobre ela cresceu em progressão geométrica, década a década, a partir da publicação do trabalho inicial de Newcomb em 1881. Santos, Diniz e Ribeiro Filho (2003) entendem que a aplicação da Lei de Newcomb-Benford na contabilidade se firmou nos anos 90, onde foram vistos avanços em sua teoria junto com extensas pesquisas sobre o seu uso no contexto da auditoria.