Controle externo técnico

Contempla a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, patrimonial e operacional e está a cargo do TCU, que funciona como braço técnico do controle político, ou seja, do Congresso Nacional. Essa atribuição está presente no art. 71 da Constituição Federal de 1988, na seção IX, que trata especificamente da fiscalização contábil, financeira e orçamentária e estatui o seguinte: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional,

será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União.

Esse viés técnico do controle externo visa lançar mão de quadros qualificados para o exercício dessa função. Eles lidam com um tipo de trabalho bastante especializado, que requer uma formação e experiência de carreira específica, algo difícil de encontrar-se na grande maioria dos congressistas, os quais, vindo de diversas áreas e para cumprir papéis políticos, não têm a obrigação legal de dominar tal conhecimento. Daí a necessidade de contarem com um braço técnico, a exemplo do TCU, que fale de forma independente e precisa a respeito das finanças e das administrações federais, cuja fiscalização está, em última análise, a cargo do Congresso Nacional.

Diferentemente do controle externo político, em que o Congresso busca fiscalizar e controlar a delegação dada ao Executivo, verificando se as políticas, estabelecidas em conjunto e contidas no Orçamento Federal, estão sendo cumpridas, o técnico detém-se em analisar dados e acompanhar essas execuções, do ponto de vista legal, além de verificar se os princípios de economicidade, efetividade, eficiência e eficácia, pressupostos presentes na teoria da administração pública, estão sendo aplicados. Esta é a tarefa que cabe ao TCU. Deve-se, no entanto, ressaltar que, mesmo sendo um órgão técnico, o TCU, como qualquer outro ente burocrático, não é neutro. Abrucio (1999) lembra que burocracias tomam decisões, buscando escolher possíveis rumos a tomar. Assim sendo, o TCU, como outros sistemas de controle, não está isento de envolver-se ou de ser envolvido em conflitos, em que suas atribuições se choquem com seus interesses, o que pode gerar deficiência de desempenho ou, em outras palavras, baixa accountability.

O Congresso Nacional lança mão do TCU, para informar-se com precisão acerca dos gastos públicos da União. Ao mesmo tempo, busca o respaldo técnico necessário para

legitimar suas decisões em relação à fiscalização dos gastos praticados com esses recursos. Embora o Congresso tenha autonomia para rejeitar os pareceres do TCU, ele acaba, na maioria das vezes, por aceitá-los, o que significa que a responsabilidade em relação ao ato é dividida com aquele Tribunal, o que pode aliviar o desgaste das Casas legislativas, no caso de uma decisão errada.

Aparentemente, tal situação é lógica, mas ocorre que, em alguns momentos, o TCU sofre influência, para entrar em sintonia com os interesses do Congresso, mesmo que a decisão, do ponto de vista técnico, não seja pautada em exames mais aprofundados, o que pode fazer com que seus pareceres ou decisões lhe gerem desgastes e façam com que arque com o ônus de equívocos decorrentes de superficialidade ou influência política. Nesse caso, o Congresso transfere para o TCU a tomada da decisão e recebe, em troca, o respaldo técnico de um órgão que, sabidamente, possui know-how para desempenhar tais tarefas. Caso situações, como essa, ocorram de fato, a escolha do TCU pode gerar-lhe desgaste e, como conseqüência, descrédito perante a opinião pública.

Um caso, que exemplifica bem esse problema, e que levou o TCU a uma situação bastante incômoda, dada uma decisão técnica errada, por parte de um de seus Ministros, ocorreu em janeiro de 1996 e foi veiculado, no mesmo mês, pela revista Isto é, em relação ao Sistema de Vigilância da Amazônia (SIVAM).

Naquele momento, havia um acordo de intenções assinado pela Aeronáutica e a empresa Raytheon, no valor de US$ 1,4 bilhão para construção do SIVAM. O Governo necessitava de aprovação do Senado Federal, para firmar esse contrato. No entanto, foram levantadas suspeitas de irregularidade, envolvendo essa transação, por parte do Brigadeiro Ivan Frota. O Ministro do TCU, Adhemar Ghisi apontou irregularidades entre a Aeronáutica e a ESCA (BARDAWIL, 1996:27), que possuía relações com a Raytheon, inclusive, no tocante ao SIVAM. Dado o fervor da polêmica, o Ministro do TCU viria isentar a Raytheon das irregularidades levantadas junto à ESCA, declarando que o Senado estava liberado, para dar seu parecer em relação ao financiamento do referido projeto, alegando que suas investigações diziam respeito à Aeronáutica e à ESCA e não ao SIVAM propriamente dito. Segundo Hollanda (1996:21), isso fez com que o líder do governo, José Roberto Arruda (PSDB-DF) elogiasse o integrante do TCU, através da seguinte declaração: “o Ministro Adhemar fez uma coisa perfeita”. O Senador Antônio Carlos Magalhães, endossando essa declaração, afirmou ainda que: “o relatório do TCU dá

respaldo moral a quem quiser votar” (referindo-se à aprovação do contrato). Aqui se vê

respaldar interesses eminentemente políticos. Se a investigação de Ghisi dizia respeito apenas à Aeronáutica e à ESCA, deveria ter sido ressaltado que esta última possui ligações com a Raytheon e, em conseqüência, ter sido instaurada uma investigação, para averiguar essa relação. Independentemente disso, levantaram-se dúvidas em relação a essa operação, por parte do Brigadeiro Frota, as quais nem o TCU nem o Senado levaram em consideração, o que, no mínimo, deveria ter sido investigado. Além disso, houve uma solicitação de abertura de nova licitação, por parte dos Senadores Eduardo Suplicy (PT-SP) e Osmar dias (PDT-PR), a qual foi simplesmente desconsiderada (BORTONI & MOURA, 2002:17).

Como se vê, decisões erradas do TCU, por influência política, trazem dois problemas importantes à sua atuação: o primeiro é o descrédito; e o segundo, a contribuição para o aumento da assimetria informacional entre o Executivo e o Congresso, gerada quando o Tribunal deixa de balizar seus pareceres em preceitos técnicos e acaba não cumprindo uma de suas funções precípuas, que é informar ao Congresso a regularidade ou não das ações do Executivo. No caso citado, o Congresso, por sua maioria, não se mostrou interessado em averiguar as suspeitas levantadas. No entanto, isso não deveria impedir que o TCU cumprisse a sua parte.