MONTAGEM INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA

primeiros sistemas de controle, ainda no período colonial brasileiro, à composição do Tribunal, nos dias de hoje. É o que pode ser constatado em Silva (1998), Siqueira (1998), Barros (1998), Souto (1999) e Speck (2000). Por isso, esta pesquisa evitou repetir a narrativa e optou por fazer um recorte analítico, no qual o modelo institucional, presente nas constituições republicanas e em diversos decretos e leis, será o alvo da atenção. Mesmo assim, o trabalho não pretende englobar, pormenorizadamente, todas as transformações provocadas por esses dispositivos, no decorrer dos 112 anos de história do TCU. Deter-se- á nas transformações mais importantes e em algumas regularidades ocorridas, debruçando- se nos contextos, influências e conflitos, que vão da sua criação até a atualidade, a fim de apreender os motivos pelos quais o modelo institucional presente não configura um sistema eficaz de controle ou de accountability , capaz de inibir, de forma contundente, práticas ilegais ou corruptas na administração pública federal brasileira.

5.2 MONTAGEM INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA

UNIÃO

No dia 7 de novembro de 1890, nas vésperas do primeiro aniversário da instauração da República, no Brasil, Rui Barbosa, então Ministro da Fazenda do Governo provisório, expôs os motivos da criação de uma corte de contas no País, ressaltando que a ausência dela significava um vácuo importante na construção da nova forma de governo estabelecida. No mesmo dia, pelo Decreto nº 966-A, foi instituído o primeiro formato do Tribunal de Contas, no Brasil81.

É interessante destacar que existiram duas fontes de inspiração para a idealização do Tribunal de Contas proposto por Rui Barbosa: uma, endógena e a outra, exógena. A

81 _{Tribunal de Contas fora a primeira designação utilizada para o atual TCU. O Termo União só veio a ser}

agregado, setenta e sete anos depois, na Constituição de 1967, em seus artigos 114 e 179, que, por sinal, não tratavam especificamente do Tribunal.

primeira, relativa às experiências ocorridas no passado histórico do Brasil, no qual algumas incursões, visando estabelecer sistemas de controle, foram postas em prática ou, pelo menos, debatidas. Uma das principais foi o projeto do Ministro imperial, Manuel Alves Branco, que, em 1845, submeteu à análise do Parlamento um modelo do que ele idealizava como sendo um tribunal de contas, que funcionaria separado do Tesouro Nacional, até então o responsável por esse tipo de fiscalização. Esse tribunal teria competência para julgar contas de administradores e visaria, sobretudo, a responsabilizá-los, no tocante ao não-cumprimento de suas tarefas82. Além desse projeto, como lembra Silva (1999:36), havia forte pressão, nos últimos anos da Monarquia, para a criação de um tribunal de contas, no cenário interno brasileiro.

A outra influência sofrida por Rui Barbosa, veio de países europeus e asiáticos, além do Chile, na América do Sul. Eles já possuíam suas cortes de contas, o que revela bem a preocupação com o controle dos gastos públicos, vivenciada por diversos países naquele momento. O formato, os procedimentos e as atribuições pensadas para o Tribunal de Contas, instituído na Carta de 1891, foi, em grande medida, um espelho de algumas das experiências externas.

A preocupação principal de Rui Barbosa, em sua exposição de motivos da criação do Tribunal de Contas, não se concentrou diretamente em coibir práticas ilegais ou corruptas, mas, sim, em controlar as finanças do Estado, cristalizadas na peça orçamentária. Para ele, a racionalização entre receitas e despesas seria um pré-requisito básico, para garantir a estabilidade e a missão de prover às necessidades públicas. O orçamento deveria tornar-se inviolável, dada a sua importância e vulnerabilidade diante dos que desejam abusar dele, conforme suas próprias palavras:

“Nenhuma instituição é mais relevante, para o movimento regular do

mecanismo administrativo e político de um povo, do que a lei orçamentária. Mas, em nenhuma também há maior facilidade aos mais graves e perigosos abusos” (In

BARROS, 1998:271).

A frase “... é preciso que o orçamento deixe de ser uma simples combinação formal, como mais ou menos tem sido entre nós...” é bastante atual e poderia ser dita por

qualquer parlamentar, neste momento, mas foi pronunciada por Rui Barbosa, em 1890,

82 _{Silva (1998), Siqueira (1998) e Barros (1998) apresentam outras experiências de controle ocorridas no}

Brasil, que vão desde o Século XVI ao Século XIX, e que, sem dúvida, foram importantes. No entanto, esta pesquisa elegeu, como marco, as propostas de Manuel Alves Branco, que tiveram maior influência no Tribunal de Contas idealizado e instituído por Rui Barbosa, o qual, em última análise, foi o precursor do atual TCU.

mostrando o quanto já era importante e problemático o tema naquele tempo. Todas as constituições republicanas, sem exceção, fazem menção ao controle da execução da Lei Orçamentária por parte da Corte de Contas. No entanto, o problema ainda persiste e foi aguçado ainda mais, a partir da Constituição de 1988, que deu aos parlamentares o poder de emendar os orçamentos, o que, na forma como é tratado, tem gerado alguns descompassos entre a receita e a despesa previstas. Quando a Comissão de Orçamento inicia o recebimento de emendas, “... uma das salas do anexo 2 da Câmara (federal) se

transforma num verdadeiro mercado persa...” (KRIEGER, RODRIGUES & BONASSA,

1994:68), no qual cada parlamentar busca inserir na discussão sobre o orçamento sua proposta, que, mesmo se aprovada, não terá garantias de execução.

O referido Decreto nº 966-A 1890 atribuía ao Tribunal, entre outras, a responsabilidade de revisar e julgar todas as operações de receita e despesa do governo da República. Em julgando alguma conta irregular, estava previsto que o Tribunal poderia, na forma da lei, condenar o responsável a ressarcir o valor devido ao erário. Não ocorrendo esse retorno, a Justiça seria acionada, para fazer cumprir a determinação.

O Decreto condicionou, ainda, a publicidade e execução de despesas públicas ao visto antecipado ou registro prévio do Tribunal, ao qual cabia julgar procedentes ou não tais despesas, com base nos créditos votados pelo Legislativo. Em tese, isso significava um reforço no controle dos gastos públicos. Contudo, o Tribunal, mesmo emitindo um parecer contrário à nova despesa, ela poderia ser executada, caso o órgão responsável a julgasse imprescindível. Nesse caso, o Executivo passaria por cima da decisão do Tribunal e forçaria o registro, permitindo a execução. Caberia, então, ao Tribunal apenas comunicar o fato ao Congresso Nacional.

Esse modelo previsto configurou o tipo de veto limitado, que, mais tarde, com o Decreto nº 1.166, de 1892, se tornaria absoluto, tornando mais forte a decisão do Tribunal. Entretanto, em 1896, sob o argumento de que o veto absoluto cerceava o poder do Presidente da República, foi regulamentado, mais uma vez, o veto de caráter limitado83.

83 _{Um episódio bastante emblemático, envolvendo a importância do registro prévio, é contado por Silva}

(1999:47) e demonstra bem o seu significado. Em 1893, poucos meses após sua instalação, o Tribunal vetou o registro de uma nomeação determinada por Floriano Peixoto, alegando para isso a ausência de dotação orçamentária. Essa atitude do Tribunal gerou a insatisfação de Peixoto, que fez a seguinte declaração: “São coisas do meu amigo ministro da Fazenda, Serzedello Corrêa, que criou um tribunal

superior a mim. Preciso reformá-lo”. Para essa reforma foi elaborada a figura do registro sob protesto,

que, na prática, retirava o poder de veto do Tribunal. O então Ministro da Fazenda, após essa mudança, pediu demissão, dizendo que esse tipo de reforma reduz e retira a independência e autonomia do Tribunal, deturpando a finalidade da instituição.

O Tribunal, apesar de instituído, necessitava ainda de regulamentação, para funcionar, o que gerou debate no Parlamento até a promulgação da Constituição de 1891, primeira Carta Magna do período republicano brasileiro, que no art. 89, fez a seguinte referência ao Tribunal:

“É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e

despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso”.

“Os membros deste Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República

com aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença”.

Observe-se que o texto, erroneamente, segundo Rui Barbosa, institui o Tribunal, o que, de fato, ocorrera no ano anterior, por força do Decreto nº 966-A. Criou-se, então, uma situação juridicamente controversa, dado que o Tribunal pré-existia e não havia sido revogado. A situação causou indignação no criador da Corte, Rui Barbosa, para quem esse fato não passava de uma “pia mentira”. Para ele, seria correto estabelecer que: “é mantido” o Tribunal, e não instituído. Independentemente da polêmica gerada (se os constituintes tinham o intuito de trazer para si o mérito da criação ou apenas utilizar a Constituição para reforçar a instituição), o importante, como lembra Silva (1999:40), foi “... a inserção no

texto constitucional que conferiu estabilidade ao Tribunal de Contas, assegurando-lhe permanência a despeito de insatisfação e contrariedade que viria criar aos governos”.

A Carta ratificou também o que já era previsto no Decreto nº 966-A, pois continuava cabendo ao Presidente da República, com a aprovação do Senado, a função de nomear os membros do Tribunal de Contas. Essa prerrogativa de nomeação em conjunto, por parte do Presidente e do Senado, foi alterada em 1945 (BARROS, 1999:243), quando a legislação excluiu o Senado, dando total exclusividade ao Presidente nessas nomeações. Isso perdurou até a Constituição de 1946, que restituiu ao Senado a prerrogativa de aprovar as nomeações. Até os dias atuais, o Presidente da República tem, formalmente, poderes para fazer tais indicações, embora em menor escala, no confronto com as constituições anteriores. Contudo, é muito debatida a influência informal que o Executivo pode exercer nessas nomeações, gerando uma série de críticas e desconfianças quanto a algumas das decisões do Tribunal.

Diferentemente do projeto pensado por Manuel Alves Branco, o Tribunal de Contas criado por Rui Barbosa não se circunscrevia constitucionalmente no âmbito de nenhum dos Poderes da República. A Carta de 1891 localizou-o no título V, na parte referente a disposições gerais. Sob esse aspecto, ele foi pensado para gozar de plena autonomia e

independência, de modo a funcionar como um intermediário entre a administração e a legislatura, pressuposto fundamental, segundo Rui Barbosa, para esquivar-se do risco de instaurar-se uma instituição de ornato, aparatosa e inútil (BARBOSA in BARROS, 1999:270). Em 1937, o Tribunal de Contas foi inserido no capítulo do Poder Judiciário e, a partir da Constituição de 1946, no do Poder Legislativo, onde se enquadra até os dias atuais (SPECK, 2000:45).

O Decreto n° 1.166, de 17 de novembro de 1892, que veio regulamentar a Lei nº 23, de outubro de 1891, e substituir o Decreto nº 966-A, estipulou a primeira forma de organização do TCU, o qual passou a ser constituído de cinco membros com direito a voto deliberativo. Desses, um era o presidente e os demais, diretores, sendo um advindo do Ministério Público84. Além da formação, o Decreto n° 1.166 expôs, ainda, e com maior discriminação, as atribuições do Tribunal de Contas, inaugurado dois meses mais tarde (em 17 de janeiro de 1893):

“I – examinar e rever as contas dos ministros e responsáveis que tivessem arrecadado, despendido ou administrado dinheiro ou valores da União; II – propor ao Ministro da Fazenda a suspensão e a prisão dos responsáveis, faltosos, remissos e omissos; III – promover e levantar seqüestros e impor multas; IV – fixar e julgar à revelia o débito dos que não prestassem suas contas no prazo devido; V – dar quitação, liberar valores e cauções garantidores de gestão; VI – enviar relatório anual dos seus trabalhos ao Ministério da Fazenda; VII – examinar decretos, ordens, avisos, tabelas de crédito e outros atos ministeriais que originem despesas, aí se incluindo as concessões de aposentadoria, jubilação, reforma e montepio”.

No último item citado da referida Lei, reside uma das maiores controvérsias vividas pelo TCU, durante grande parte de sua história: o registro prévio, tido como um mecanismo impeditivo à extrapolação do orçamento público, segundo o modelo proposto

84 _{Reside aí uma polêmica, envolvendo o Ministério Público junto ao TCU. Primeiro é quanto à data de sua}

criação. A segunda polêmica é quanto a sua independência, em relação ao MP comum. Sabe-se que a sistematização do MP comum remonta ao Império (1832) e que, em 1890, com o Decreto nº 848 (11/09), ele recebeu atribuições no governo republicano, inseridas na regulamentação da Justiça Federal. Só em novembro de 1892, o MP é citado como integrante do corpo deliberativo do Tribunal de Contas e, para isso, não fora instituído nenhum tipo de MP específico. Atualmente, porém, há distinção, pois até a formação do corpo do MP-TCU, em número de oito, dá-se por meio de concurso especifico, no qual cabe ao Procurador- Geral do MP-TCU baixar edital e homologar resultados, conforme o Regimento Interno do TCU. Todas as atribuições dizem respeito a atividades que envolvem estritamente o TCU, como consta na Lei Orgânica n° 8.433 do TCU, o que demonstra, mais uma vez, a particularidade dele. Por outro lado, o artigo 117, do Regimento Interno aplica subsidiariamente ao MP-TCU as decisões pertinentes ao MP da União, relativas “a

direitos, garantias, prerrogativas, vedação, regime disciplinar e forma investidura no cargo inicial da carreira”. Portanto, há uma dubiedade institucional, envolvendo o MP-TCU, já que ele funciona com todas

as prerrogativas próprias, mas não completamente independente do MP comum, apesar de não ter este em seu organograma a presença do MP-TCU, o que contribui para aumentar a polêmica. Lordello (1999) possui uma discussão mais aprofundada sobre essa questão.

por Rui Barbosa, que o conhecera em países como Itália, Holanda e Bélgica, dentre outros. O registro prévio ou controle a priori consistia num tipo de crivo, no qual os contratos com a administração pública só seriam regulamentados após a aprovação do Tribunal de Contas. Esse tipo de registro fora considerado um mecanismo pouco operacional e um elemento a mais a onerar e retardar a implementação pública, além de não significar rigor nas fiscalizações (SANTOS, 1997:64). De todo modo, o controle a priori estendeu-se dos primeiros anos do Tribunal até a Constituição de 1967, quando foi extinto (SOUTO, 1999:33).

No contraponto dessa discussão, encontrava-se o modelo de controle a posteriori, que consistia em fiscalizar a administração ou o investimento público, após a sua aplicação. Rui Barbosa renegava veementemente esse modelo, sustentando que “... não

basta julgar a administração, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitância, ou a prevaricação, para as punir...” (In BARROS, 1998:273). Por outro lado, desenvolveu-se

uma alternativa a esses dois modelos. Foi o controle concomitante, instituído pela Constituição de 1967 (ZYMLER, 1998:21), posto entre o controle a priori e o a posteriori. A ação concomitante dar-se-ia no momento da própria execução administrativa, implicando a possibilidade de alteração do curso das ações ainda na sua implementação. As auditorias e inspeções desenvolvidas atualmente pelo TCU possuem essa característica. Não se trata de uma co-gestão, porquanto o TCU não exerce influência no planejamento e gestão das obras. O que ele pode fazer, agindo concomitantemente, em caso de desvirtuamento do planejado, é propor ações corretivas e/ou punitivas, de modo a assegurar que o planejado seja realmente efetivado.

Em 1896, o Tribunal de Contas passou, com os Decretos nº 392 e 2.409, a ter obrigatoriedade de apresentar as suas contas, também, ao Poder Legislativo, o que já fazia, há três anos, junto ao Poder Executivo, através do Ministério da Fazenda. Além disso, alterou-se a formação da Corte, retirando o poder de voto do representante do Ministério Público junto ao Tribunal, bem como diminuindo o total de membros de cinco para quatro (um presidente e três diretores). Os mesmos Decretos deram ao Tribunal a responsabilidade de fiscalizar as operações geradoras de receitas, a exemplo dos impostos.

Buscando reforçar um dispositivo constitucional, que, em 1891, dava poderes ao Congresso Nacional de tomar as contas de cada exercício financeiro do Executivo, o Decreto nº 2.511, de 20 de dezembro de 1911, determinou a apresentação de contas do Governo ao Congresso Nacional, com um parecer prévio do Tribunal de Contas. O fato, porém, é que, à semelhança do dispositivo constitucional, essa obrigatoriedade tornou-se

letra morta, só se efetivando em 1934 (SILVA, 1999:55). Outro ponto importante desse Decreto foi a obrigatoriedade, para os órgãos executivos, da publicação e envio para o Tribunal de Contas, num prazo de dez dias, da realização de qualquer contrato para aquisição de bens e serviços. Ao Tribunal caberia um prazo de 15 dias para avaliação e decisão da legalidade. Caso esse prazo não fosse cumprido, o registro seria firmado à revelia, independentemente do Tribunal.

A autoridade dos membros julgadores do Tribunal de Contas, exceto o representante do Ministério Publico, foi reforçada pelo Decreto Legislativo nº 3.241, em 1917, que elevou seu status ao de Ministro, dando-lhes uma relativa autonomia, porquanto só poderiam ser responsabilizados pelo Supremo Tribunal Federal.

No ano seguinte o Tribunal passou por mais uma reestruturação: ficou determinado legalmente que se criariam delegações do Tribunal nos Estados85. Isso possibilitou, a partir de 1922, aumentar seu alcance de fiscalização, respondendo a um anseio remanescente a 1893, quando já se discutia essa necessidade, pois não existia, por parte do Tribunal, um controle eficaz da implementação conduzida pelas delegacias estaduais do Tesouro.

No mesmo ano, o corpo deliberativo do Tribunal foi dividido em duas câmaras: uma, com a função de fiscalização financeira e a outra, com a finalidade de proceder às tomadas de conta. A primeira câmara funcionava com os integrantes do Corpo Deliberativo. A segunda era subsidiada de informações produzidas pelo Corpo Especial, composto por auditores nomeados pelo Presidente da República. Havia ainda o Corpo Instrutivo, formado por técnicos do Tribunal, com o objetivo de manipular os processos, e também o Ministério Público, composto de cinco membros, dos quais dois atuavam separadamente em cada uma das câmaras.

Outra mudança importante, ocorrida nesse ano, foi o sistema de eleição do presidente do Tribunal, até então nomeado pelo Presidente da República. Instituiu-se a eleição interna, na qual os próprios membros fariam a escolha (SPECK, 2000:57). O Presidente tem a função de coordenar os trabalhos do Tribunal. Logo, sua independência é fundamental, para um exercício pautado na isenção. Ressalte-se também que a estrutura das câmaras foi mais uma vez alterada em 1923, quando a Lei nº 4.632 a extinguiu, fazendo com que a Corte deliberasse pela maioria de seus membros. Em 1928, criou-se o cargo de vice-presidente do Tribunal de Contas, para substituir o titular em sua ausência.

85 _{Essas delegações foram criadas, junto às Delegacias do Tesouro Nacional ou em órgãos de Ministérios}

Nos primeiros anos da década de 1930, marcada por grandes conturbações políticas, o Tribunal de Contas também sofreu seqüelas, entre as quais, a da supressão do registro prévio, que visava controlar os gastos e assegurar o respeito aos limites orçamentários. O Tribunal perdeu, inclusive, quantitativo de pessoal, ficando reduzido de nove para oito Ministros, além de ter extintas as delegacias estaduais, estreitando, assim, o seu raio de ação.

Em 1934, foi promulgada a nova Carta Magma. Nela o Tribunal de Contas ganha maior destaque em relação à anterior. São incluídos alguns dispositivos, que haviam sido instituídos por meio de leis ou decretos, a exemplo do registro prévio e do parecer prévio das contas do governo. Este último o Tribunal remeteria para avaliação do Congresso Nacional. Estava, assim, institucionalizado pelo Congresso Nacional, o controle dos gastos do governo, perdurando até os dias de hoje.

Ainda em 1934, foi autorizada a construção, no Rio de Janeiro, do edifício-sede do Ministério da Fazenda, que abrigaria o Tribunal de Contas. A edificação iniciou-se, de fato, durante o Estado Novo, em 1939. Em 20 de dezembro de 1944, foi realizada a primeira sessão do Tribunal de Contas, no novo endereço. Em 1960, a capital federal passou a ser Brasília e, um ano mais tarde, o Tribunal para lá se transferiu.

A Lei nº 156, de 24 de dezembro de 1935, alterou a composição do Tribunal, determinando que o corpo de ministros, auditores e representantes do Ministério Público seriam em número de sete, quatro e dois, respectivamente.

Getúlio Vargas deu iniciou a um período ditatorial, em 1937, com a implantação do Estado Novo. Como outros sistemas de controle, a exemplo do Congresso, o Tribunal de Contas perdeu força. Nesse período, o Orçamento ficou a cargo da Divisão de Orçamento do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), que trabalhou em cooperação com o Ministério da Fazenda e sob a supervisão do Presidente da República.

Houve uma forte retração, nas atribuições do Tribunal de Contas, na Carta de 1937, se comparada com a anterior. No art. 114, aliás, o único a tratar especificamente do Tribunal, constavam as seguintes atribuições:

“... acompanhar, diretamente ou por delegações organizadas de acordo

com a lei, a execução orçamentária, julgar das contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos e da legalidade dos contratos celebrados pela