Controle Externo

Conforme já exposto, o controle externo é o realizado por órgãos fora da órbita do Poder sob fiscalização, constituindo mais um dos mecanismos do sistema de freios e contrapesos, visando equilibrar as forças no exercício das funções estatais.

Vale destacar que o controle externo da Administração Pública caracteriza-se pela maior isenção na análise dos atos fiscalizados, quando comparado com o controle interno, em face de encontrar-se fora da estrutura do Poder fiscalizado, o que advém do maior distanciamento entre o órgão de controle e os controlados.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, o controle externo compreende o controle parlamentar direto, o controle exercido pelo Tribunal de Contas (órgão auxiliar do Legislativo nessa matéria) e o controle jurisdicional.160

Maria Sílvia Zanella Di Pietro denomina como espécies do controle externo o controle legislativo e o controle judiciário.161

Assim, utilizando a classificação de Celso Antônio Bandeira de Melo, serão descritas características e atribuições dos órgãos exercentes do controle externo na esfera federal.

3.4.2.1 Controle Parlamentar Direto

A previsão de controle direto do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo está contida na Constituição Federal, em seu art. 49, inciso X, o qual estabelece como competência do Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da Administração indireta.162

Analisando os demais dispositivos constitucionais, podem-se relacionar as seguintes atribuições do Legislativo para o exercício do controle parlamentar direto sobre o Poder Executivo, conforme elencado por Celso Antônio Bandeira de Mello:

a) a sustação de atos e contratos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (art. 49, inciso V);

160

MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 924.

161

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 611.

162

Embora o Parlamento exerça atividades de controle, vale destacar as palavras do Ministro Carlos Ayres Brito quanto à estrutura do Poder Legislativo, em que ressalta que o TCU não é órgão do Congresso Nacional, ou seja, não é órgão do Poder Legislativo, afirmando que quem assim o autoriza a afirmar é a própria Constituição Federal, que estabelece, com todas as letras em seu artigo 44: “O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal”. Assim, assevera que o Parlamento brasileiro não se compõe do TCU. Ressalta que a Corte de Contas federal não faz parte da estrutura orgânica ou formal do Legislativo, devendo o mesmo ser dito para a dualidade Poder Legislativo/Tribunal de Contas, no âmbito das demais pessoas estatais de base territorial e natureza federada. BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional do tribunal de contas. In: CARDOZA, José Eduardo Martins. QUEIROZ, João Eduardo Lopes. SANTOS, Márcia Walquíria Batista dos (Org.). Curso de direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 631.

b) convocação de Ministro de Estado e requerimentos de informações, recebimento de petições, queixas e representações de administrados e convocação de qualquer autoridade ou pessoa para depor (art. 50, caput, e § 2º, e art. 58, § 2º, incisos IV e V);

c) comissões parlamentares de inquérito, com poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (art. 58, § 3º);

d) autorizações ou aprovações do Congresso Nacional necessárias para atos concretos do Executivo, tais como resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional, apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão, aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares e aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares (art. 49, incisos I, XII, XVI e XVII);

e) poderes controladores privativos do Senado Federal, tais como: aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de alguns magistrados, ministros do TCU indicados pelo Presidente da República, presidentes e diretores do Banco Central e o Procurador-Geral da República; aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente; autorizar operações externas de natureza financeira de interesse da União, Estados e Municípios, etc. (art. 52, incisos III a IX);

f) julgamento das contas anuais do Executivo (art. 49, inciso IX);

g) suspensão e destituição (impeachment) do Presidente da República e Ministros de Estado, em caso de crimes de responsabilidade (arts. 51, inciso I, e 52, inciso I).163

163

MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 924-927.

3.4.2.2 Controle Exercido pelo Tribunal de Contas

A análise do papel exercido pelo TCU como órgão de auxílio ao Parlamento no controle externo da Administração Pública federal, sua natureza jurídica, atribuições, tipos e efeitos de suas decisões etc. será efetuada em capítulo vindouro específico, ante a importância desses assuntos sobre o tema do presente trabalho.164

3.4.2.3 Controle Jurisdicional

O controle judicial constitui, ao lado do princípio da legalidade, um dos pilares do Estado de Direito, conforme afirma Di Pietro.165

Ressalte-se que o controle jurisdicional, ao apreciar a adequação dos atos da Administração aos princípios constitucionais, em especial ao da legalidade, constituiu uma garantia dos cidadãos frente ao poder estatal e uma forte contribuição à liberdade do povo.

De que adiantaria a Administração Pública sujeitar-se ao princípio da legalidade (art. 37 da Lex Legum), se seus atos não estivessem sujeitos ao controle de um órgão com características de imparcialidade, para apreciar os eventuais atos ilícitos por ela praticados?

Para esse mister, o Brasil adotou o sistema de unidade de jurisdição, por meio do qual a lei proíbe que seja excluída da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão ou ameaça a direito, conferindo, pois, ao Judiciário o poder de monopólio da função jurisdicional, conforme prescreve o art. 5, inciso XXXV, da Constituição Federal. Assim, qualquer que seja o autor da lesão, mesmo a Administração Pública e seus agentes, estão sujeitos ao controle do Poder Judiciário.166

164

Ao longo dos últimos anos o TCU tem realizado, por iniciativa própria, diversas atividades de fiscalização na área de regulação. Além disso, tem recebido várias demandas externas sobre o tema, principalmente das Casas Legislativas e do Ministério Público Federal. ZYMLER, Benjamin. O papel do Tribunal de Contas da União no controle das agências reguladoras. Fórum Administrativo. ano 2, n. 11, jan. 2002, p. 3. Isso demonstra que a atividade de controle tem de seguir a evolução da estrutura da maquina administrativa, para que possa contribuir para o aprimoramento do papel dos diversos órgãos e entidades, conforme demonstram os exemplos práticos apresentados adiante, no que concerne às agências reguladoras.

165

Com vistas a concretizar o controle jurisdicional sobre a Administração Pública, estão elencados na Lei Maior e na legislação infraconstitucional diversos tipos de ações, entre as quais se destacam:

a) o habeas corpus, sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder (art. 5, inciso LXVIII);

b) o mandado de segurança, individual ou coletivo, para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (art. 5º, inciso LXIX);

c) o habeas data, para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público, ou para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo (art. 5º, inciso LXXII);

d) o mandado de injunção, sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5º, inciso LXXI);

e) a ação popular, para anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII),

f) a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (art. 129, inciso III);

g) a ação direta de inconstitucionalidade, contra lei ou ato normativo federal ou estadual frente à Constituição Federal (art. 102, alínea “a”).