O CONTROLE COMO FORMA DE EXERCÍCIO DO DIREITO

O controle de um Poder sobre outro, denominado sistema de freios e contrapesos, é um dos mecanismos criados para estabe1ecer um equilíbrio de forças entre o exercício das diferentes funções estatais. Possibilita tal sistema o controle, por parte de agentes políticos e órgãos de um Poder, sobre o exercício das funções estatais pelos agentes políticos e órgãos pertencentes a outro Poder. Por tal mecanismo, dificulta-se a extrapolação das competências e atribuições legais, o desvio de finalidades e abusos, tudo, com vistas a contribuir para o atingimento dos fins legalmente estabelecidos, a observância dos princípios e regras e, em última instância, o respeito ao interesse publico. Vale salientar que não apenas o controle de um Poder sobre outro constitui mecanismo de fiscalização das funções estatais, mas também o controle efetuado no seio do próprio Poder (controle interno), além do efetuado por órgãos não pertencentes à estrutura desse Poder (controle externo), especialmente criados para tal fim.

Marques Oliveira informa que a palavra controle surgiu etimologicamente da língua francesa controlê (registro, fiscalização), como assimilação do prefixo contro (contra, encostado) somado ao substantivo rôlo (lista, rol, papel) e significa o ato de conferir mediante a apresentação do rol ou lista que vinha anexo à mercadoria.145

145

OLIVEIRA, Modesto Marques de. O controle, esse desconhecido. São Paulo: Resenha Tributária e Revista dos Tribunais, 1983. p. 23-24.

Para Hely Lopes Meirelles, controle da Administração Pública é a faculdade de vigilância e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.146

A palavra controle pode assumir variados sentidos, ora o sentido de fiscalização, ora o sentido jurídico-operacional

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, nas palavras de Alexandre Aragão. Segundo Odete Medauar, pode ter a acepções de dominação, direção, limitação, vigilância ou fiscalização, verificação e registro.148

Cabe também destacar que, na atualidade, não há como existir país democrático sem a presença de órgãos de controle para fiscalizar a gestão dos entes públicos. Seria descabido não pensar em formas de controle, pois totalmente incompatíve1 com a essência do regime democrático-republicano, conforme afirma Paula Joyce de Carvalho Andrade de Almeida.149

José Nagel, versando sobre a necessidade de sistemas de controle em regimes democráticos, afirma não ser possível admitir que nas democracias qualquer pessoa, órgão ou entidade pública ou privada, desde que envolvidos dinheiros, bens ou valores públicos possa ficar excluído dos controles criados pelo Estado. Ressalta, porém, que as modalidades, extensão, abrangência e formalidades dependem dos sistemas políticos e do contexto dos respectivos países.

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146

MEIRELLES. Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 575.

147

ARAGÃO, Alexandre Santos de (Coord.). O poder normativo das agências reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 589-590.

148

MEDAUAR, Odete. Controle da administração pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 14-15.

149

ALMEIDA. Paula Joyce de Carvalho Andrade de. O controle da atuação das agencias reguladoras

federais brasileiras. São Paulo, 2007. 154 p. Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico).

Universidade Presbiteriana Mackenzie, p. 73.

150

NAGEL, Jose. A fisionomia distorcida do controle externo. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 31, n. 86, out./dez. 2000, p. 26.

O Decreto-Lei n° 200, de 25/02/1967, estabelece que o controle é um dos princípios fundamentais da Administração Pública, ao lado do planejamento, da coordenação, da descentralização e da delegação de competência. 151

Conforme se verifica no referido Decreto-Lei, a aplicação do princípio do controle na Administração Pública envolverá diversos níveis e entidades, tendo, portanto, larga aplicação, sendo exercido desde a chefia imediata até pelos órgãos especialmente criados para tal finalidade:

Art. 13 O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente:

a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado;

b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;

c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.

A Carta de 1988, objetivando efetivar o princípio do controle sobre a Administração Pública, estabeleceu, no art. 70, que esse se dará mediante fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, de modo que seja aferida a legalidade, legitimidade e economicidade da gestão pública. Tal fiscalização visa assegurar o cumprimento dos princípios e regras que regem a Administração pelos agentes políticos, servidores e funcionários, o atingimento das metas e objetivos estabelecidos, para que sejam obtidos padrões de qualidade satisfatórios e níveis de segurança adequados na prestação da atividade estatal.

Di Pietro declara que a finalidade do controle é assegurar que a Administração atue em sintonia com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade publica, publicidade, motivação, impessoalidade. Afirma

151

É interessante notar que o Decreto-Lei n 200/1967 foi editado no mesmo dia do Decreto-Lei nº 199, 25/02/1967, tendo este por objetivo, exatamente, estruturar e organizar o Tribunal de Contas da União, um dos pilares da função controle. ROCHA. Lincoln Magalhães da Rocha. A função controle na administração pública: controle interno e externo. Fórum Administrativo. ano 1, n. 2, abr. 2001. Belo Horizonte: Fórum, 2001, p. 123.

ainda que, em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito, o qual diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa.152

José Afonso da Silva, quando à finalidade do controle, realizada por meio de fiscalizações, afirma que o principio de que a Administração se subordina à lei – princípio da legalidade – constitui uma das conquistas mais expressivas da evolução do Estado. Porém afirma que o controle seria ineficaz, se não se previssem meios de fazê-lo valer na prática. Ressalta que a função de fiscalização contempla tais meios, os quais se preordenam no sentido de impor à Administração o respeito à lei, quando sua conduta é analisada à luz desse dever, ao qual se adiciona o dever de boa administração, que fica também sob vigilância dos sistemas de controle.153

Resta ainda asseverar que, embora o presente trabalho trate apenas dos sistemas estatais de controle, não deve ser esquecido que, nos sistemas democráticos, a despeito dos referidos sistemas, uma das formas mais eficazes de acompanhamento da gestão da máquina publica é o controle social, exercido pelos cidadãos e pelas organizações não governamentais, cujas capilaridade e dinamicidade superam em muito as estruturas dos órgãos estatais de controle. 154 152

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 598.

153

SILVA. José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19. ed. ver. e atual. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 727.

154

Corroborando com esse posicionamento, Benjamin Zymler afirma que o modelo constitucional brasileiro afigura-se como um terreno fértil ao desenvolvimento de mecanismos de controle. Não apenas do controle estatal, mas do corpo social. Tudo em uma visão republicana do Estado brasileiro, cuja Constituição estabelece a prestação de contas dos agentes públicos que cuidam da res publica, como um princípio sensível, ou seja, como um princípio cuja violação enseja a intervenção federal (art. 34, V, d, e 35, II). ZYMLER, Benjamin. O papel do Tribunal de Contas da União no controle das agências reguladoras. Fórum Administrativo. ano 2, n. 11, jan. 2002, p. 4.