Convenções internacionais, programa nacional e planos estaduais de combate à desertificação: impactos nas políticas estaduais brasileiras

Na Conferência das Nações Unidas sobre o meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), as lideranças governamentais discutiram sobre a desertificação e a seca. A

Agenda 21 traduziu no capítulo 12 (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1995) os significados e encaminhamentos sobre os temas, que conduziram algumas políticas nacionais para o semiárido brasileiro, definidos em seis áreas, relacionadas ao conhecimento científico, causas, efeitos e enfrentamento (Quadro 16).

A discussão da dimensão política da desertificação na Rio-92 ocasionou impactos positivos nos Estados nacionais com áreas suscetíveis e/ou desertificadas. No Brasil, o governo federal responsabilizou-se pela construção do Programa de ação nacional de

combate à desertificação e mitigação dos efeitos da seca (PAN-Brasil). A delimitação da

ASD pelo Ministério do Meio Ambiente constituiu-se no âmbito dos primeiros esforços da política nacional de desertificação do país.

A ASD brasileira foi demarcada a partir dos pressupostos da Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação (CCD), que estabeleceu o Índice de Aridez de Thornthwaite (1941) como classificação climática para determinação das ASD, pois este problema é específico dos ambientes de clima árido, semiárido e subúmido seco. Estão inclusos municípios nordestinos dos estados de Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Piauí e Rio Grande do Norte, do norte/nordeste de Minas Gerais e noroeste do Espírito Santo que foram afetados por secas, com ocorrência do bioma Caatinga e de atuação da SUDENE (BRASIL, 2005). São 1.482 municípios, cuja superfície total é de 1.338.076,0 km², o que representa cerca de 15% do território nacional (BRASIL, 2005).

No campo da política brasileira de combate à desertificação, os governos dos estados com terras pertencentes à ASD incumbiram-se na elaboração dos Programas

estaduais de combate à desertificação e mitigação dos efeitos da seca (PAE). Esses planos

foram considerados fundamentais para o enfretamento do problema, como forma de elaboração de medidas de prevenção, mitigação e combate à desertificação e uma estratégia de operacionalização do PAN-Brasil. A maioria dos estados iniciou as atividades de construção do PAE no ano de 2009 e todos já finalizaram e publicaram o documento (Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Minas Gerais, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe). Atualmente, pode-se ter acesso aos PAEs de Alagoas, Minas Gerais, Paraíba, Piauí e Sergipe no site do Ministério do Meio Ambiente; esses foram analisados e os resultados são apresentados neste trabalho.

Quadro 16 – Informações sobre as áreas dos programas relacionadas à desertificação estabelecidas no capítulo 12 da Agenda 21

Área Característica do programa

Estabelecimento/fortalecimento do conhecimento

Obtenção do conhecimento sobre o processo, estabelecimento/fortalecimento de centos nacionais de coordenação de informações sobre o ambiente, criação de um sistema permanente de informação, em nível regional e mundial, para o monitoramento da desertificação e degradação das terras secas

Degradação do solo Combater a degradação do solo, promover o manejo para a conservação do solo, expandir a cobertura vegetal por meio de reflorestamento e silvicultura

Erradicação da pobreza Melhoramento dos sistemas produtivos para obter maior produtividade; fortalecimento de organizações produtivas rurais; ampliação do crédito rural; desenvolvimento de infraestrutura e capacitação produtiva e comercial da população rural

Programas antidesertificação Fortalecimento de instituições locais, nacionais e internacionais para o desenvolvimento de programas de combate à desertificação, para mitigar os efeitos negativos sociais da seca e promover o desenvolvimento nas áreas propensas à desertificação; elaboração de planos nacionais integrados de desenvolvimento, proteção ao meio ambiente e contra a desertificação; realização de pesquisas ambientais e treinamento de pessoas para o manejo da terra em áreas propensas à seca e desertificação

Participação popular Favorecimento de políticas educativas para as áreas propensas à desertificação; contribuir com a sensibilização dos atores sociais envolvidos com o problema da desertificação; participação popular, democrática e descentralizada nas políticas ambientais.

Fonte: Organização das Nações Unidas, 1995 Elaboração: Israel de Oliveira Junior, 2014

As políticas estabelecidas no PAN-Brasil (BRASIL, 2005) são definidas em quatro eixos temáticos, orientados pelas decisões da CCD (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1997), que se referem à redução da pobreza e da desigualdade (subtemas: reforma agrária, educação e segurança alimentar e outros), ampliação sustentável da capacidade produtiva (subtemas: desenvolvimento econômico, questão energética, recursos hídricos e saneamento ambiental e irrigação/salinização), conservação, preservação e manejo sustentável dos recursos naturais (subtemas: melhoria dos instrumentos de gestão ambiental, zoneamento ecológico-econômico, áreas protegidas, manejo sustentável dos recursos florestais e revitalização da bacia hidrográfica do São Francisco) e gestão democrática e fortalecimento institucional (capacitação de recursos humanos e criação de novas institucionalidades para cuidar da gestão das iniciativas de combate à desertificação).

As propostas estabelecidas nos PAEs derivaram dos eixos norteadores do PAN- Brasil, e, por isso, convergem para os princípios de desenvolvimento sustentável, inclusão social (sobretudo dos jovens e mulheres) e interdisciplinaridade, além de concessão de

políticas descentralizadas (BRASIL, 2005). Os princípios norteadores dos PAEs analisados encontram-se sistematizados na figura 14.

Figura 14 – Princípios estabelecidos nos PAE de Alagoas, Paraíba, Minas Gerais, Piauí e de Sergipe

Elaboração: Israel de Oliveira Junior, 2014

Historicamente, ao termo desenvolvimento atribuíram-se diferentes significados que, habitualmente, demarcam ideologias próximas à visão economicista de bem-estar social, a qual seria promovida, sobretudo, pelo crescimento econômico. Esta concepção não difere dos ideais contidos na Agenda 21, os quais norteiam as discussões do PAN- Brasil e PAE (Figura 2); pelo contrário, defendem a reprodução do capital por meio, entre outros fatores, do liberalismo econômico e transformação do patrimônio ambiental em recursos, para ocasionar o crescimento econômico e aumento da qualidade de vida humana. Na Agenda 21, estabeleceu-se que o desenvolvimento sustentável é obtido pela:

liberalização do comércio; estabelecimento de um apoio recíproco entre comércio e meio ambiente; oferta de recursos financeiros suficientes aos países em desenvolvimento e iniciativas concretas diante do problema da dívida internacional; estímulo a políticas macroeconômicas favoráveis ao meio

ambiente e ao desenvolvimento (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES ÚNICAS, 1995)

Alguns autores, ao analisarem o conceito de desenvolvimento sustentável e as políticas sociais e econômicas concebidas no domínio da ONU, assinalaram para as incoerências sociais, políticas, econômicas e ambientais nas concepções de desenvolvimento sustentável. Daly (2004) indicou que o desenvolvimento sustentável é utilizado como sinônimo de crescimento sustentável e a impossibilidade da solução da pobreza e degradação ambiental por meio do crescimento econômico mundial. Porto- Gonçalves (2006) afirmou que as concepções de livre comércio estabelecidas no âmbito da ONU interessam as grandes corporações econômicas e dificultam a realização das políticas ambientais dos países. Leff (2008) argumentou que a construção de sociedades sustentáveis somente é possível ao substituir a racionalidade econômica hegemônica e dominante – estabelecida no modelo econômico globalizante – pela racionalidade ambiental, a partir de questionamentos sobre o pensamento, ciência, tecnologia e instituições que cristalizaram a racionalidade da modernidade, logo, impossível de conceber a sustentabilidade, associada ao conceito de desenvolvimento.

Nas descrições metodológicas dos PAEs são recorrentes a utilização do termo participação (Quadro 17). Essa, geralmente, ocorreu em oficinas nos municípios (em média de três por estado) da ASD e em seminários, geralmente para a apresentação dos resultados da versão final dos planos, com a presença de representantes do governo executivo (federal, estadual e municipal), legislativo (estadual e municipal), judiciário, setor privado, e poucos da sociedade civil organizada etc. A inclusão de diferentes setores nas políticas de combate à desertificação é uma orientação contida na Agenda 21, CCD, a qual foi importada pelo PAN-Brasil e PAEs. No entanto, os números de participantes das oficinas e a quantidade dessas permitem indicar que não houve uma ampla participação de agentes da sociedade civil, dificultando a elaboração de políticas de planejamento ambiental com a participação massiva dos interessados nelas.

Nos planos, demonstraram-se a importância da abordagem multidisciplinar da desertificação, em razão da amplitude e complexidade do conceito do processo. Neste caso, sinalizam para um estudo com empregabilidade de conceitos, categorias, métodos e abordagens dos variados campos científicos, o que reflete na complicação e dificuldade de estabelecer políticas para a ASD, piorada pela ineficiência dos governos estaduais em reconhecer e atuar para suprir as necessidades sociais e ambientais.

Quadro 17 – Metodologias adotadas para a construção do Plano de Ação Estadual de Combate a Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca

Estados Metodologia

Alagoas Construção articulada com diversos setores sociais (governamental, empresarial, acadêmicos, representantes da sociedade civil organizada), no sentido de sensibilizá-los sobre a temática, inseri-los nas políticas e corresponsabilizá-los na implantação do PAE- AL. Escutaram-se os atores (pontos focais) para a elaboração do plano em três oficinas realizadas nos municípios de Palmeiras dos Índios, Pão de Açúcar e Piranhas. Nessas, organizaram seis grupos temáticos, com finalidades de descrever os objetivos e estratégias de ação para cada tema, os quais contribuíram para a seleção das áreas prioritárias de intervenção técnica em vista ao combate à desertificação. Um seminário de validação final realizou-se em Maceió, com 52 representantes (pontos focais), tendo como pauta de discussão: indicadores de monitoramento de desertificação, políticas de preservação ambiental e gestão de empreendimentos e impactos na desertificação.

Minas Gerais

Levantamento bibliográfico dos trabalhos realizados por órgãos estaduais e federais, instituições de ensino, ONGs e sociedade civil sobre as ASD. Integração, ao documento, de resultados obtidos nas oficinas participativas e seminário final realizados nas regiões de pesquisa. Delimitação da área de abrangência estadual do plano baseada em dados climáticos (Thornethwaite)

Paraíba Elaborou-se o plano a partir da discussão de três eixos temáticos, em oficinas realizadas em Campina Grande, Patos e Monteiro, com a participação de representantes governamentais (federal, estadual e municipal), setor produtivo, comunidade científica, parlamentares (estadual e municipal) e da sociedade civil organizada. As ações propostas para o PAE-PB foram extraídas das oficinas e agrupadas de acordo com os órgãos que desenvolvem programas referentes aos eixos temáticos.

Piauí Detalhamento dos procedimentos utilizados para a construção do documento, formação da equipe técnica e articulação das parecerias institucionais. Realização de diagnóstico ambiental (físico, biológico, social) por meio de levantamento bibliográfico, estudos de campo e geoprocessamento, para a construção de três cenários prospectivos. Realização de consultas públicas (representantes do poder público, executivo, judiciário e legislativo, da iniciativa privada e sociedade civil da ASD) nos municípios de Picus e Gilbués, fundamentadas pela versão preliminar do PAE-PI. Construção da versão final do PAE-PI a partir dos dados técnicos revistos nas audiências públicas

Sergipe A construção do PAE-SE, iniciou-se com um diagnóstico da ASD, relacionado a quatro eixos. Posteriormente, avaliou-se as políticas, programas e projetos relacionados aos eixos para dimensionar a realidade ambiental da ASD do estado e os mecanismos de combate à desertificação. Realizou-se uma oficina interna, com consultores e técnicos dos governos envolvidos com o PAE-SE, para a construção das oficinas regionais e para a elaboração preliminar do plano. Cumpriu-se quatro oficinas nos municípios de Canindé, Porto da Folha, Poço Redondo e Gararu, nas quais se discutiu temas. A terceira oficina objetivou a definição dos gestores de monitoramento das ações; na última, apresentou-se à sociedade civil a versão final do PAE-SE, para validação.

Fonte: Alagoas, 2011; Minas Gerais, 2012; Paraíba, 2011; Piauí, 2010; Sergipe, 2010. Elaboração: Israel de Oliveira Junior, 2014

As políticas de combate à desertificação, ora assinaladas pelos PAEs, constituem um caminho primordial para a solução dos problemas da ASD. A resolução e mitigação da desertificação na ASD brasileira dependem, entre outros fatores, dos modelos de gestão adotados para implementação dos PAEs, os quais foram analisados e comparados. Procurou-se identificar os agentes envolvidos, a função deles, as estratégias de gestão, enfatizando o papel da sociedade civil estabelecidos nos planos.

Nos PAEs, destacaram-se a parceria de diferentes instituições governamentais nas esferas municipais, estaduais e federais, privadas (sobretudo do setor produtivo), instituições acadêmicas, organização não-governamental (ONG), representantes da sociedade civil organizada, entre outros, para o gerenciamento das ações executoras do plano. Está previsto no PAE-AL, que as estratégias de gestão deverão realizar-se a partir do conhecimento das demandas de planejamento, revisão de programas, execução de programas, monitoramento, avaliação e revisão dos programas. Essas funções deverão ser especificamente atribuídas aos diferentes agentes sociais, como aos órgãos estaduais, ministério público, parlamentares e representantes da sociedade civil organizada (PARAÍBA, 2011). O PAE-PB prevê a instalação de comitê gestor, pelo qual identificarão os agentes sociais e as funções destes nas políticas de reparação e combate ao processo de desertificação, monitoradas por representantes da sociedade civil organizada, selecionados no período de elaboração do plano (PARAÍBA, 2011).

Estabeleceram-se, no PAE do estado de Piauí, a criação de outras instâncias para contribuir com um maior controle social e descentralização das políticas de combate à desertificação. Todavia, as funções são definidas em três níveis (estratégico, tático e operacional), com ampla participação de instituições governamentais e insipiente participação popular.

Apesar dos esforços em demonstrar a necessidade de incluir as populações da ASD brasileira na elaboração, operacionalização e monitoramento das políticas de combate à desertificação, algo recorrente nas resoluções das convenções internacionais e no PAN- Brasil, a participação da sociedade civil é debatida superficialmente nos PAEs analisados. Isso é consequente do processo histórico de centralização das políticas brasileiras, da inexperiência dos órgãos ambientais em dialogar com a sociedade civil e do trabalho setorizado nas instituições governamentais. Esse último problema foi sinalizado em alguns PAEs – a exemplo de Paraíba (PARAÍBA, 2011) – ao indicar a dificuldade da elaboração do diagnóstico ambiental (componentes físicos, biológicos e sociais), pelo monopólio e difícil acesso dos dados e informações sociais em diferentes instituições, o que precisa ser solucionado rapidamente, para um conhecimento mais amplo da ASD e proposição de políticas mais eficazes.

Cabe afirmar que o Estado da Bahia encontra-se na retaguarda na política de combate à desertificação no Brasil, pela morosidade das atividades de elaboração do PAE- BA. Essas iniciaram em junho de 2007, com a assinatura do Decreto Estadual n. 11.573/09

que instituiu o PAE-BA, e era coordenado pelo antigo Instituto de Gestão das Águas e Clima (INGÁ) em parceria com o extinto Instituto do Meio Ambiente (IMA) – atualmente as mencionadas instituições (INGÁ e IMA) fundiram-se para a criação do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (INEMA). Entre as tarefas estabelecidas no referido decreto, tiveram: o diagnóstico ambiental (físico, biológico e social) em quatro regiões distintas da ASD no Estado da Bahia, designadas como polo regionais de Guanambi, Irecê, Jeremoabo e Juazeiro (Mapa 1), que integram os mencionados municípios e adjacentes (BAHIA, 2009). No PAN-Brasil, averiguou-se que a Bahia foi um estado pioneiro nas políticas contra a desertificação (BRASIL, 2005), hoje contrastando com os diversos problemas no processo de construção e de validação do documento, como a dissolução dos órgãos responsáveis e a falta de participação social, que podem contribuir para a ampliação da degradação estadual da ASD e sérios prejuízos à sociedade baiana.