Coordenação e complementaridade

A avaliação integrou a análise da cooperação e complementaridade entre os diversos agentes da Cooperação Portuguesa e da forma como o PIC foi articulado com as acções de outros doadores, nomeadamente membros da União Europeia

Conclusão 18. Coordenação entre os actores da CP

No terreno, há pouca coordenação entre os actores da CP, com interlocutores, estratégias de implementação e procedimentos administrativos diferentes. Esta situação torna-se difícil de gerir para o Governo moçambicano e dá uma imagem de descoordenação perante os doadores internacionais. Além disso, o consenso internacional é que intervenções dispersas nos países terceiros têm impactos negativos e, como tal, a comunidade internacional comprometeu-se, através de vários documentos, a

117 aumentar a coordenação das suas intervenções. Portugal também assumiu compromissos neste sentido,

tendo o reforço do papel coordenador do IPAD sido definido como um dos objectivos fundamentais do programa do Governo. A tarefa é difícil dado o grande número de actores envolvidos e o grau de autonomia financeira de alguns deles.

Conclusão 19. Articulação com outros actores

Importa destacar como factor positivo da CP em Moçambique neste período de vigência do PIC, reflexo das abordagens “bi-multi”, o estabelecimento de parcerias institucionais com organizações multilaterais. Neste aspecto salienta-se a colaboração com o PNUD (agência que promove o projecto Vilas do Milénio no Cluster Ilha de Moçambique); a ligação da Cooperação Técnico-Policial a uma parceria com a USAID; as contribuições de Portugal através dos trust funds para o BAD, PNUD, UNIDO, UNESCO e para o Fundo Global Saúde do Banco Mundial. Salienta-se ainda o projecto de cooperação policial em cooperação delegada da UE que está em preparação para o próximo ciclo programático e, por último, a parceira com a OIT por parte do MTSS. Apesar de teoricamente as abordagens “bi-multi”serem um ponto a valorizar, é também importante compreender que estas acarretam uma complexa carga ao nível da articulação entre actores que, não estando suficientemente definidas, podem ter consequências negativas ao nível da eficácia e eficiência das intervenções. Da informação recolhida pela avaliação, este é o caso, por exemplo nas intervenções que envolvem o PNUD e a UNESCO, onde se registam falhas ao nível da comunicação e articulação entre

stakeholders

A articulação com o Governo moçambicano é assegurada através da formulação conjunta do PIC e dos acordos entre ministérios sectoriais. Contudo, em algumas áreas há ainda constrangimentos que condicionaram a execução de algumas das propostas do PIC, como seja a aprovação do PDIM por parte do governo moçambicano.

A CP está ainda activamente envolvida nos esforços internacionais de coordenação da ajuda em Moçambique e de alinhamento com os sistemas moçambicanos. Este esforço de coordenação revela-se quer na participação de Portugal nos grupos de trabalho do apoio orçamental (Finanças, Justiça, Educação), quer pelo apoio orçamental prestado a Moçambique e ainda pela adesão de Portugal em 2008 ao Fundo de Apoio para o Sector da Educação (FASE) e a partir de 2009, pelo apoio dado ao Fundo Comum da Estatística.

4.1.6. Impacto

Com a avaliação do impacto pretende avaliar-se os impactos mais alargados registados na sociedade moçambicana em resultado da Cooperação Portuguesa.

Conclusão 20. Impacto dos projectos e do programa

Este critério, é sempre difícil de avaliar mas a análise fica ainda mais limitada dadas as próprias limitações do sistema de acompanhamento e avaliação dos projectos. Para se avaliar o impacto tem antes de mais de ter-se uma visão agregada dos resultados dos projectos da CP e da medida em que os objectivos específicos foram atingidos. Com base nesta análise, poder-se-ia tentar avaliar a contribuição do PIC para a transformação da sociedade moçambicana mas dadas as limitações de informação disponível, torna-se difícil fazê-lo. As conclusões apresentadas nesta análise são, portanto, parciais.

A um nível global, o objectivo do PIC é contribuir para a redução da pobreza. No período em análise constata-se que houve progresso em Moçambique ao nível de vários indicadores da pobreza. Os dados do recente inquérito às famílias, que é a fonte de informação do governo para a medição da pobreza, indiciam que houve progressos no sentido da redução da pobreza, embora estes não tenham sido tantos como os projectados pelo PARPA. Além disso, foi registada também uma tendência para o aumento das disparidades sociais. O Governo de Moçambique e os doadores estão a levar a cabo uma avaliação do impacto PARPA II nos últimos quatro anos que poderá dar mais respostas sobre a redução da

118 pobreza em Moçambique. O abrandamento no decréscimo da pobreza pode travar a progressão em

relação aos Objectivos do Milénio.

Outro aspecto que contribui para a análise do impacto é a análise do impacto do apoio orçamental. Em Moçambique, como em outros países, os doadores têm vindo a mudar a forma como intervêm, transferindo os seus recursos do apoio a projectos para o apoio directo ao orçamento, com o objectivo de aumentar a eficácia da ajuda. Porém, desde 2009 que houve tensões entre os doadores e o Governo devido às críticas à governação política e económica moçambicana. Estas críticas põem em causa, de certa forma, a eficácia desta modalidade e os impactos da ajuda internacional a Moçambique. Apesar de, na avaliação conjunta feita à implementação do PARPA em 2010, serem salientados progressos no sentido do cumprimento dos objectivos de redução da pobreza, os doadores começam a questionar os impactos produzidos pelo apoio orçamental. No entanto, na análise desta crise é necessário também ter em consideração que a crise financeira e as mudanças políticas na Europa também concorrem para uma retracção dos doadores em relação ao apoio orçamental a Moçambique.

Ao nível dos projectos, destaca-se o reconhecimento de maiores e mais visíveis impactos dos projectos de duração alargada e a indicação de impactos substanciais em termos da capacitação institucional e da educação/formação.

A investigação de terreno e a análise dos estudos de casos permitiu identificar, a nível dos eixos de intervenção, impactos positivos da CP em Moçambique. Os impactos são mais evidentes nos casos de projectos que concentram maiores recursos financeiros e que se estendem já por um período considerável de tempo. No caso da Cooperação Técnico-Policial, por exemplo, a escala dos resultados permite inferir que o programa teve impacto ao nível da capacitação das instituições e contribui para apoiar o processo de boa governação. As entrevistas confirmaram mudanças na organização das instituições, com a adopção de procedimentos diferentes, a contribuição para a criação de novas unidades ou a elaboração de planos de formação onde estes não existiam.

No sector da Educação, são salientadas as falhas ao nível do sistema de acompanhamento que impedem de medir com algum grau de precisão a sua contribuição para as carreiras profissionais ou o efeito multiplicador na sociedade. No entanto, pode dizer-se que os projectos contribuíram para a melhoria da formação tendo, por exemplo, apoiado vários estudantes através de bolsas de estudo. O projecto do Ensino Técnico-profissional também tem tipo impactos positivos na sociedade reconhecendo uma avaliação externa que há “uma evolução positiva das taxas das conclusões dos cursos (…), uma valorização das aprendizagens (…) qualidade na formação” e que as opiniões recolhidas no terreno e junto das entidades empregadoras foram positivas e a procura de técnicos formados pelas escolas é significativa. A cooperação inter-universitária levou à qualificação de um corpo docente, em diversas áreas centrais e prioritárias para Moçambique, permitindo às universidades moçambicanas leccionarem as formações com progressiva autonomia. Em relação à cultura destaca-se um impacto positivo dos centros culturais nas cidades respectivas, atraindo um número muito satisfatório de públicos e tendo efeitos multiplicadores na vida cultural de Moçambique e nos diversos agentes culturais moçambicanos.

Também no âmbito dos projectos de desenvolvimento integrado, é reconhecida a sua capacidade de produzir mudanças significativas ao nível local e em termos de desenvolvimento. No projecto do Parque Nacional da Gorongosa, foram detectados impactos positivos, quer em termos da adesão das populações às iniciativas promovidas, quer em termos de sensibilização para as questões ambientais. No âmbito do eixo III – Cluster da Ilha de Moçambique é importante referir as limitações causadas pelos constrangimentos operacionais verificados no projecto Vila do Milénio e que têm logicamente consequências ao nível do impacto do projecto.

4.1.6. Sustentabilidade

A avaliação pretendeu analisar em que medida os resultados positivos do programa poderão continuar após a conclusão do projecto. A sustentabilidade avalia a sustentabilidade financeira mas também se foram tomadas medidas de forma a garantir a sustentabilidade das acções e em que medida é que as

119 metodologias e tecnologias usadas favorecem a apropriação por parte dos actores moçambicanos e o

desenvolvimento de capacidades locais.

Conclusão 21. Sustentabilidade e dependência externa

Em última análise, a sustentabilidade só será assegurada quando o Estado tiver capacidade financeira para financiar o seu próprio processo de desenvolvimento e for capaz de o fazer sem projectos externos. Deste ponto de vista, a sustentabilidade das acções é baixa, já que Moçambique é fortemente dependente da ajuda externa. Este é um problema que transcende obviamente a CP mas é uma preocupação que deve ser integrada no planeamento das acções, definindo-se uma “exit strategy” A nível da capacitação institucional, ainda não está criada a capacidade endógena de mudança a nível das organizações em que a CP intervém e não existe capacidade financeira para continuar as acções caso se verifique uma saída da CP. Noutros países com os quais Portugal coopera (como Angola ou Timor), a participação dos parceiros é maior. Note-se, no entanto, que algumas das intervenções já levaram ao estabelecimento de cursos de formação planeados e ministrados por Moçambique, o que faz prever a replicação dos efeitos.

Conclusão 22. Medidas tomadas, metodologias e tecnologias utilizadas

Para além da questão de fundo acima mencionadas, existem outros princípios e instrumentos para conferir sustentabilidade e que a CP tenta incorporar nos seus projectos. Um desses princípios essenciais para a sustentabilidade é a apropriação, que decorre da participação dos beneficiários nos projectos. Já ficou demonstrado que a maioria dos projectos da CP se baseia neste princípio. Outros princípios, também incorporados em vários projectos são a inserção dos projectos nas políticas nacionais e o diagnóstico aprofundado e conjunto das necessidades.

Em vários projectos, foram desenvolvidas estratégias para assegurar a capacidade dos beneficiários de continuarem os projectos. Salienta-se por exemplo, a formação de formadores para assegurar a replicação das acções de formação; o apoio a instituições nacionais de formação ou a formação de professores que permite às universidades moçambicanas leccionarem as formações com progressiva autonomia; as acções baseadas na partilha de experiências e na resolução conjunta de problemas. Outro dos instrumentos que também foi concebido com vista a assegurar maior sustentabilidade do apoio internacional foi o apoio orçamental. Indirectamente, este instrumentos, por reforçar as capacidades do Estado na gestão do seu próprio orçamento e dos seus projectos, também pode ser visto como um instrumento que contribui para a sustentabilidade. Neste sentido, o aumento do apoio programático de Portugal a Moçambique que se verificou durante o período de vigência deste PIC é um contributo para uma maior sustentabilidade das acções. No entanto, a experiência do apoio programático alerta para o facto de que esta modalidade da ajuda também comporta em si muitos problemas, podendo até ter o efeito negativo de causar ainda mais dependência.

Em termos de áreas específicas de actuação da Cooperação Portuguesa, destacam-se as potencialidades de replicação de resultados e impactos dos projectos nas áreas da educação e da formação bem como da capacitação institucional, que aliás fundamentam a aposta portuguesa. Também em relação aos projectos integrados de desenvolvimento local se verifica o desenvolvimento de instrumentos e metodologias de actuação que se centram sobre a sustentabilidade dos projectos, a sua apropriação e o desenvolvimento de mecanismos que assegurem a sua continuidade.

Conclusão 23. Sustentabilidade projectos do eixo prioritário Capacitação Institucional

Do ponto de vista da criação de capacidades endógenas de mudança a nível das organizações moçambicanas em que a CP intervém, pode-se considerar que a sustentabilidade não está assegurada. No entanto, foram desenvolvidas estratégias para garantir a capacidade dos beneficiários de continuarem os projectos, como sejam a formação de formadores, o apoio à organização de cursos de formação, o apoio a escolas de formação, o fornecimento de equipamentos para assegurar que a formação pode ser replicada, etc. Outro passo no sentido de maior sustentabilidade é o aumento do Apoio Programático, e apesar das questões que se levantam em relação a esta modalidade, pois

120 favorece o desenvolvimento de capacidades do Estado, em especial em termos de capacidade de

gestão do seu orçamento e das políticas, programas e projectos do Governo.

Conclusão 24. Sustentabilidade projectos do eixo prioritário Desenvolvimento Sustentável

A sustentabilidade constitui uma preocupação central de todos os projectos deste eixo e em muitos casos estes procuram assegurar através de acções de formação para o exterior e da prestação de serviços à comunidade (PENSAS e CEC da Gorongosa) a sustentabilidade das acções que desenvolvem. Noutros casos (projectos culturais do IC-CCP de Maputo e do pólo da Beira) a sustentabilidade é parcialmente garantida através de apoios (mecenato) e da criação de sinergias com associações culturais moçambicanas. Todavia, devido a um conjunto de factores já referenciados no ponto anterior (impacto), nomeadamente a inexistência de metas de implementação e indicadores quantificados para este eixo e para as áreas estratégias que nele são incluídas, da mesma forma que dificulta avaliação do seu impacto em termos globais, impede uma análise em termos da sustentabilidade dos resultados que possam ter sido obtidos ao nível do eixo.

Conclusão 25. Sustentabilidade projectos do eixo prioritário Cluster da Ilha de Moçambique

A avaliação concluiu que o período de vigência do PIC 2007-2010 correspondeu à fase de planeamento para a constituição do cluster, através da elaboração e apresentação do documento Plano de Desenvolvimento Integrado da Ilha de Moçambique (PDIM). No período referido não foi iniciada a implementação do cluster, nem existiram esforços de mobilização ou coordenação dos projectos que foram efectivamente implementados no terreno. Tais acções não foram sequer planeadas ou orçamentadas.

A viabilidade do projecto de implementação de um cluster de cooperação na Ilha de Moçambique está dependente de um complexo conjunto de pressupostos a nível político, legal e financeiro, descritos em detalhe no próprio PDIM. Neste momento, dado o impasse que se verifica desde Fevereiro de 2009 ao nível da apropriação do PDIM como documento programático do governo de Moçambique e ao facto de ainda não se ter iniciado a mobilização das restantes condições necessárias para que o projecto avance, existe um elevado risco do plano não chegar a ser executado ou perder a sua actualidade. É fundamental que o governo de Moçambique se pronuncie oficialmente sobre o interesse e a sua disponibilidade para apoiar este projecto. Tendo em conta que já está a decorrer o planeamento para o próximo ciclo programático de CP em Moçambique, torna-se prioritário aferir se existem ou não condições para avançar com o projecto, nomeadamente se este é relevante para o Governo de Moçambique e se é possível reunir as condições necessárias ao seu financiamento.

121

4.2

Recomendações

Nesta secção apresentam-se as recomendações que derivam das principais conclusões da avaliação. A relação entre as recomendações e as conclusões estão indicadas entre parêntesis).

As recomendações podem dividir-se em grandes grupos que são os seguintes:

(1) Melhorar os instrumentos de planeamento da CP (2) Aumentar a coordenação entre actores

(3) Melhorar o sistema de acompanhamento e avaliação

(4) Melhorar a comunicação dos resultados e a reflexão sobre a cooperação internacional (5) Melhorar aspectos organizativos