Parte IV – Conclusões e recomendações
2.2 O contexto da ajuda internacional em Moçambique
Moçambique é um país extremamente dependente da ajuda externa, em termos do apoio sectorial, do apoio a programas e projectos e do apoio directo ao Orçamento de Estado – financiado em cerca de metade pela comunidade internacional e representando essa ajuda cerca de 12 a 15% do PIB (Cunguara e Hanlon, 2010). Este nível de dependência tem preocupado analistas há mais de uma década que se questionam sobre se uma tão elevada dependência da ajuda externa é compatível como um historio de sucesso (Castel-Branco e Ossemane, 2010). Outros factores como as manifestações de 2008 e recente revolta popular de Setembro 2010, suscitadas pelo aumento dos preços dos combustíveis e dos alimentos, são vistos como sinais relevadores da vulnerabilidade das famílias e do aumento das desigualdades sociais. Este debate está com certeza condicionar a elaboração do próximo PARPA e as políticas do governo, que se prevê passem a direccionar-se mais para as questões do crescimento económico e a diminuição da dependência externa.
Há ainda que considerar as tensões que ocorreram entre governo e doadores durante os anos de 2009 e 2010. Estas tensões ocorreram entre os parceiros que dão Apoio ao Orçamento e o Governo moçambicano e poderão levar ao enfraquecimento desta modalidade da Ajuda. A acrescentar a isto, a crise financeira e as mudanças políticas na Europa, também concorrem para pôr em questão o apoio orçamental a Moçambique, tendo alguns países diminuído as suas contribuições. Portugal, que é um dos doadores desta parceria, por exemplo, não fez ainda os compromissos este ano em relação ao Apoio ao Orçamento.
A cooperação internacional segue as linhas orientadoras consagradas em conferências internacionais de doadores e consequentes acordos e declarações. De entre estas destacam-se, pela sua importância, (i) a Conferência Internacional sobre o Financiamento do Desenvolvimento, realizada em 2002, onde os doadores subscreveram o Acordo de Monterrey, segundo o qual assumem o objectivo de aumentar a Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) para 0,56% do RNB até 2010 e 0,7% até 2015; e a (ii) Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento de 2005, aprovada pelo Fórum de Alto Nível co-patrocinado pela OCDE, do qual Portugal faz parte. Nesta declaração, ficam estabelecidas metas para 2010 bem como princípios de enquadramento da acção internacional, como sejam a apropriação das acções no âmbito do desenvolvimento por parte dos beneficiários; o
33 alinhamento e correspondência com as prioridades nacionais dos países beneficiários; a gestão da
ajuda em função dos resultados; e a harmonização das acções dos doadores15. Estes princípios foram
reafirmados com a elaboração da Agenda de Acção de Acra para a Eficácia da Ajuda (2008).
Com o objectivo de facilitar a implementação destes compromissos internacionais, foi constituída em Moçambique uma Parceria de Apoio Programático (PAP) que reúne hoje em dia representantes de 19 doadores (designados por Parceiros de Apoio Programático – PAP)16. Esta parceria de apoio
programático tem como objectivo canalizar a ajuda externa através de apoio directo ao Orçamento de Estado através de Fundos Comuns e também através de ajuda a programas sectoriais. Na ajuda sectorial portuguesa destacam-se a ajuda à Finanças Públicas (SISTAFE, Reforma Tributária e Auditoria), Estatísticas (INE), Educação (FASE), Agricultura (PROAGRI).
A PAP tem por base um Memorando de Entendimento (MdE) cuja primeira versão foi assinada entre o governo moçambicano e parceiros em 2004 e a segunda, actualmente em vigor, em 2009. Embora não contendo indicadores políticos, o memorando assenta sobre um conjunto de princípios orientadores como a Democracia e os Direitos Humanos cuja violação pode conduzir à suspensão dos apoios.
Como suporte ao PAP foi estabelecida uma estrutura, definida no MdE, com mandatos a vários níveis e funções diferentes. Esta estrutura compreende Chefes de Missão, Chefes de Cooperação, o Grupo de Trabalho dos Economistas (EWG) e grupos de reforma transversais para avaliar a performance relativamente ao Quadro de Avaliação e Desempenho (QAD). A “Troika plus” representa os chefes de missão, quando necessário, e o secretariado facilita o processo. Não directamente dependentes desta estrutura, mas sendo uma componente importante do processo de revisão do QAD, existem vários grupos de trabalho sectoriais organizados em torno de quatro pilares temáticos – Pobreza e Gestão Macroeconómica, Governação, Capital Humano, Desenvolvimento Económico – e questões transversais, que incluem Género, Ambiente, Desenvolvimento Rural, entre outros.
Os grupos de trabalho incluem áreas diversificadas como as Finanças Públicas, a Reforma do Sector Público, a descentralização, a Justiça, a Saúde, a Educação, Águas e saneamento, e o Sector Privado e Agricultura. Os grupos de trabalho, constituídos por representantes do governo moçambicano e por doadores que apoiam o sector em questão, são importantes porque são a unidade básica de comunicação e coordenação entre o governo e os doadores relativamente ao desenvolvimento do país. São fóruns de diálogo sobre políticas sectoriais e avaliação do desempenho do sector de acordo com os indicadores acordados conjuntamente entre governo e doadores e definidos nos QAD. Estes grupos produzem documentos e relatórios que depois são analisados nas estruturas superiores da parceria. De acordo com a avaliação independente dos PAP de 200917, a ajuda externa dos PAP cresceu no
período 2004-2009. Porém, se o crescimento foi significativo em termos da ajuda programática (que teve uma crescimento percentual mais acentuado do que o da ajuda externa), a ajuda através de projectos diminuiu no mesmo período. A ajuda ao governo de Moçambique como percentagem da ajuda dos PAP foi de 90% em 2009 (IESE, 2010).
No entanto, a mesma avaliação revela tensões existentes no seio da parceria e que se desenvolveram ao longo do último ano. O governo e vários parceiros consideram que a parceria foi enfraquecida devido, nomeadamente, ao aumento do peso do diálogo político em relação ao técnico e à forma como este está estruturado. Outras questões prendem-se com a complexidade da arquitectura dos Grupos de Trabalho, o enfraquecimento técnico de alguns deles e a fraca memória institucional causada pela frequente rotação dos parceiros. Outra crítica prende-se com a falta de coordenação relativamente ao trabalho analítico que tem de ser levado a cabo para apoiar políticas do governo e
15 Neste último capítulo, a Comissão Europeia seleccionou alguns países como estudos-piloto das iniciativas de coordenação, incluindo-se entre estes Moçambique.
16 A informação referente ao modo de funcionamento da Parceria e documentos de avaliação produzidos está disponível em http://www.pap.org.mz/
17 Desde 2004 que é feita uma avaliação independente ao desempenho dos PAP como parte da prestação de contas mútuas entre o governo e os parceiros da cooperação internacional. Os relatórios, como aliás todos os documentos relativos à parceria, estão disponíveis em www.pap.org.mz.
34 que muitas vezes é decidido de acordo com as agendas dos doadores, sendo feita uma tentativa de
coordenação apenas ex-post (IESE, 2010). Mas, mais importante, e ainda de acordo com a avaliação, é a necessidade de criar estratégias para reduzir a dependência da ajuda externa. O que implica um esforço no sentido de criar uma economia sólida e sustentável, que permita ao país financiar as suas próprias políticas sociais.
Os maiores doadores para o orçamento moçambicano são o Banco Mundial, a Comissão Europeia, o DFID e a Suécia, seguidos do BAD, da Holanda, da Noruega e Alemanha. Portugal também pertence a este grupo, tendo renovado a sua participação nesta parceria através da assinatura de um Memorando que vigorou de até 2009. A participação de Portugal no seio desta parceria será analisada mais adiante.