Crescimento do Terceiro Setor e a importância de seu controle

transferências orçamentárias voluntárias, e, indiretamente, por incentivos fiscais e renúncias tributárias. É fato o crescimento do volume de recursos públicos federais repassados para o Terceiro Setor. Em 2010, o Governo Federal empenhou R$ 3,5 bilhões em transferências voluntárias para entidades sem fins lucrativos, o que representa um crescimento de 26% em relação a 2009. 1

Apesar desse exponencial crescimento, a fiscalização efetivamente exercida sobre o repasse de recursos públicos ao Terceiro Setor é insuficiente. Analisando as contas da República, o TCU observou que em 2010 houve um aumento

1 _{O valor corresponde a despesas em que o indicador orçamentário estava classificado como despesas}

“discricionárias” ou “primárias sem impacto fiscal” na célula orçamentária, excluídas as transferências legais e constitucionais. Das quinze entidades privadas do Terceiro Setor que mais receberam recursos na modalidade de transferência voluntária da União, em 2010, cinco são Organizações Sociais (RNP – Rede Nacional de Ensino e Pesquisa, Associação Brasileira de Tecnologia de Luz Síncrotron, IMPA - Associação Instituto Nacional de Matemática Pura e Aplicada, Associação de Comunicação Educativa Roquete Pinto e Núcleo de Gestão do Porto Digital), outras cinco fundações de apoio (Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa – FUNDEP, FAURGS – Fundação de Apoio da Universidade Federal do RS, Fundação Ricardo Franco, Fundação de Ciência, Aplicações e Tecnologia Espaciais – FUNCATE , e Fundação de Apoio a Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação), duas Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Associação Programa Um Milhão de Cisternas – AP1MC e Sociedade Amigos da Cinemateca – SAC), uma entidade beneficente sem fins lucrativos (CNES – Missão Evangélica Caiuá), uma associação civil (REDETEC – Rede de Tecnologia e Inovação do Rio de Janeiro) e uma fundação declarada de Utilidade Pública Federal (Fundação Getúlio Vargas). No tocante à renúncia de receitas tributárias no exercício de 2010, destaca-se que a função Saúde foi responsável por 9,7% do gasto tributário federal, no valor de R$ 12 bilhões, tendo havido um aumento de 12% em relação a 2009. Desse valor, R$ 2,07 bilhões correspondem às entidades sem fins lucrativos da área de saúde. A função Educação teve gasto tributário de R$ 4,45 bilhões, dos quais R$ 1,96 bilhão (44,1%) corresponde às entidades sem fins lucrativos com atuação no campo educacional. Na área de Assistência Social, o gasto tributário estimado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil também apresenta trajetória crescente, chegando em 2010 a R$ 11,81 bilhões, quase 75% a mais que em 2006. Esse valor consiste basicamente em isenções tributárias e doações a sociedades civis sem fins lucrativos, isenções a entidades filantrópicas e isenções de imposto de renda a idosos com mais de 65 anos. Segundo o IBGE, no período de 1996 a 2005, foi de 215,1% o crescimento das fundações privadas e associações sem fins lucrativos no Brasil. Esse crescimento foi quase três vezes mais elevado do que a média de crescimento de todos os demais grupos de entidades, públicas e privadas. Os dados constam do relatório e parecer prévio sobre as contas da República, referentes ao exercício de 2010, elaborado pelo Tribunal de Contas da União e disponível em <http://portal2.tcu.gov.br/TCU>. Acesso em: 05 jun. 2011.

de 8% no total de prestações de contas não apresentadas dentro do prazo legal. Em termos de valor, o acréscimo foi de 39% em relação à posição do final de 2009. Para as prestações de contas apresentadas e não analisadas, o estoque em 2010 ficou 13% superior ao verificado em 2008.2 Da mesma forma, tanto os valores firmados quanto o atraso médio foram superiores em 2010, em relação ao ano anterior. Ainda de acordo com o TCU, chegou a R$ 120 milhões o valor total de verbas federais repassadas às OSCIPs no ano de 2010 que não tiveram as prestações de contas dos termos de parceira apresentadas ou analisadas no prazo legal. 3

É válida a advertência do Ministro-Substituto do TCU Augusto Sherman Cavalcanti, no sentido de que “o Estado brasileiro necessita aferir de forma mais tempestiva a regularidade das despesas realizadas por seus colaboradores na execução dos objetos previstos nos convênios e demais instrumentos de transferência”, em especial quando se constata o constante crescimento dos estoques de processos de prestação de contas não apresentadas ou não examinadas e a elevação de despesas públicas por meio das transferências voluntárias que, totalizadas, já podem ser referidas às dezenas de bilhões de reais. 4

Os dados comprovam que o crescimento da transferência de recursos públicos não vem sendo acompanhado do efetivo controle da utilização, pelo Terceiro Setor, desses recursos. Apesar dos avanços normativos recentes5, influenciados principalmente pelas decisões do TCU, não há a necessária relação de proporcionalidade entre o crescimento desses repasses e a estruturação dos órgãos de controle. Faltam condições materiais e recursos humanos, principalmente nos órgãos repassadores dos recursos, para a realização de controle administrativo ao menos aceitável.6 É inconteste: entidades civis de toda espécie, algumas sem a mínima

2 _{O número seria ainda maior. Até dezembro de 2010, foram arquivadas 8.130 prestações de contas de}

convênios com base no artigo 17 do Decreto 6.170/07, que possibilita o arquivamento de convênios com prazo de vigência encerrado há mais de 5 (cinco) anos e que tenham valor registrado de até R$ 100.000,00 (cem mil reais). Certamente, essa inconstitucional norma contribuiu para impunidade de diversos agentes por atos de improbidade administrativa praticados no uso de recursos públicos (infra, III- 6.3).

3 _{Conforme noticiado no jornal O Globo em 13/06/2011: < http:oglobo.globo.com> Acesso em: 15 jul.}

2011.

4 _{Tribunal de Contas da União: Acórdão 1406/2011 – Plenário.}

5 _{Diante dos recentes escândalos envolvendo repasses de recursos públicos para entidades privadas}

sem fins lucrativos, o Governo Federal editou o Decreto 7.502, de 28 de outubro de 2011, determinando a avaliação da regularidade da execução dos convênios, contratos de repasse e termos de parceria celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos até a publicação do Decreto 7.568, de 16 de setembro de 2011. As medidas determinadas pela nova norma são úteis, porém paliativas. Com efeito, a fiscalização efetiva do repasse de recursos públicos para a iniciativa privada deve ser melhor estruturada e exercida de forma sistemática e contínua.

qualificação técnica e capacidade operacional, continuam a receber recursos públicos apesar da inexistência de controle efetivo.

No site do Ministério da Justiça, no ano de 2010, havia 5.820 OSCIPs cadastradas. Várias delas com endereços desconhecidos, outras não exerciam a atividade anunciada ou já haviam fechado as portas. Contudo, essas entidades poderiam, ainda assim, continuar a receber recursos públicos.7 Noticiou-se naquele mesmo ano a participação de entidades privadas em fraudes a processos seletivos e licitações, a criação de OSCIPs de fachada, a atuação de esquema ilegal de financiamento imobiliário por meio de entidades do Terceiro Setor e até mesmo a “venda” de OSCIPs pela internet. 8

Em estudo de campo de entidades civis do Terceiro Setor prestadoras de serviços sociais e assistenciais na cidade de São Paulo, Eloísa Helena de Souza Cabral constatou que o exercício da função de controle pelas próprias entidades privadas era insuficiente. A pesquisa apurou que as organizações privadas não desenvolviam de forma adequada os mecanismos internos de controle dos resultados atingidos, em cotejo com a missão institucional previamente estabelecida. 9

Gustavo Justino de Oliveira argumenta que as maiores dificuldades para a implantação do modelo das Organizações Sociais no país decorrem da incapacidade da Administração Pública brasileira superar as suas próprias deficiências de planejamento, fiscalização, controle e mensuração de resultados e de impacto das ações públicas, por ela desenvolvidas diretamente ou por parcerias. 10

As fiscalizações realizadas pelos órgãos de controle externo demonstram que as parcerias são muitas vezes indevidamente utilizadas como mecanismo de enriquecimento ilícito de agentes inescrupulosos que desviam, em

Contas da União e disponível em <http://portal2.tcu.gov.br/TCU>: “Em 2010 foi autuado o processo TC 020.012/2010-1, com o objetivo de avaliar a estrutura de recursos humanos voltada para análise de prestação de contas de transferências voluntárias da União. O trabalho, que durante sua execução também subsidiou o Relatório sobre as Contas de Governo de 2009, resultou no acórdão 3.025/2010 - Plenário, no qual foi apontada uma relativa carência de servidores que atuam na análise da prestação de contas, em números absolutos, e um desequilíbrio na alocação desses profissionais na Administração, com alguns órgãos em situação crítica de carência de funcionários”.

7 _{Cf. notícia publicada no site da revista Veja em 14 de junho de 2011.}

<http://veja.abril.com.brticia/brasil/apos-denuncias-governo-endurece-regras-para-oscips >.Acesso em: 15 jul. 2011.

8 _{Cf. notícia publicada no Jornal O Globo de 13 junho de 2011: <}

http://oglobo.globo.com/pais/mat/2011/06/13/ongs-com-selo-de-qualidade-do-governo-oscips-sao- negociadas-ate-na-internet-924679332.asp#ixzz1PEk5JGsW>. Acesso em: 15 jul. 2011.

9 _{CABRAL, Heloísa Helena de Souza. Terceiro Setor: gestão e controle social. São Paulo: Saraiva,}

2007, p. 196.

10 _{OLIVEIRA, Gustavo Justino de. As organizações sociais e o Supremo Tribunal Federal:}

comentários à Medida Cautelar da ADIN no 1.9223-DF.. In: OLIVEIRA, Gustavo Justino de (Coord.). Direito do terceiro setor. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 13-36.

proveito próprio, os recursos públicos recebidos.11 Na maioria desses casos não foi realizada prévia licitação ou outro procedimento seletivo objetivo para escolha da entidade parceira do Poder Público.

Portanto, há pelo menos três razões importantes para o controle efetivo dos recursos públicos transferidos ao Terceiro Setor. Primeira: evitar o desperdício de dinheiro público. Segunda: prevenir e reprimir o enriquecimento ilícito e a corrupção. Terceira: legitimar a atuação eficaz do Terceiro Setor.

A punição adequada das entidades privadas que praticam crimes e atos de improbidade administrativa legitima e fortalece a própria atuação do Terceiro Setor, na medida em que possibilita a destinação de mais recursos públicos para o estabelecimento de outras parcerias com aquelas que respeitam a legislação. Ora, somente com o efetivo controle do Terceiro Setor é que os novos espaços para o estabelecimento de parcerias serão ocupados exclusivamente pelas instituições sérias e eficientes, comprometidas com o interesse público.

Nesse contexto, deve-se observar, inicialmente, o controle finalístico da transferência dos recursos públicos: a atividade de fomento não deve ser utilizada para a substituição de serviços públicos prestados pelo Estado, mas sim para a complementação desses serviços, pela iniciativa privada.

Dessa forma, é fundamental verificar as características de cada um dos instrumentos jurídicos da atividade de fomento econômico – convênio, contrato de repasse, contrato de gestão e termo de parceria –, pois é por meio deles que os recursos públicos são repassados às entidades do Terceiro Setor.

2. Instrumentos jurídicos da atividade de fomento