CONCEITO
DE
DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL:
CONCEPÇÕES
DO BANCO MUNDIAL
SOBRE
O
SETOR
DE
ÁGUAS
Ao mesmo tempo que reformas neoliberais marcavam o contexto dos anos 1980, ONGs ambientalistas de países desenvolvidos começaram a criticar pesadamente o Banco Mundial, acusando seus projetos de serem altamente destrutivos ao meio ambiente e não possuírem qualquer crité- rio ambiental. Casos como da Polonoroeste1 no Brasil eram intensamente
questionados, principalmente pelo fato de o Banco Mundial ser o único fi- nanciador estrangeiro. Projetos de infraestrutura como centrais hidrelétri- cas, usinas e minas de carvão foram acusados de causar não só a destruição física e dos ecossistemas, como também de provocar danos sociais, forçan- do a reinstalação das populações. A partir dessas críticas, o novo presiden- te do Banco Mundial no ano de 1987, o congressista republicano Barber Conable, declarou que iria reparar os “pecados ambientais” da instituição e prometeu várias ações, que em um primeiro momento ficaram restritas ao aumento do quadro de funcionários no setor ambiental do Banco e à elaboração de novas políticas, além de ações de força-tarefa e aumento con-
1 Programa Integrado de Desenvolvimento do Noroeste do Brasil (Polonoroeste), execu- tado durante os anos 1980 com recursos do governo brasileiro e do Banco Mundial, sob a coordenação da Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco). Segundo Sá Leão; Azanha; Maretto (2004, p.5): “O Programa iniciado em 1981, em parte financiado pelo Bird, foi duramente criticado pelos impactos à região e, as análises e Avaliações “Ex- -Post” demonstraram que, embora os estudos preliminares efetuados pelo Banco Mundial já apontassem os riscos na implantação e implementação do Programa e, tivessem sido inseridos componentes ambiental e indígena como forma de minimização desses impactos, o Polonoroeste não teve capacidade de sustar a ocupação desordenada de Rondônia e de cumprir suas metas sociais e econômicas.”
siderável de crédito para projetos ambientais de ONGs e países mutuários (Reddy, 1992).
Os métodos propostos para o gerenciamento de recursos naturais e a preservação ambiental caminharam na direção das concepções políticas neoliberais que se afirmavam durante os anos 1980. As políticas desenvol- vimentistas passaram a dar lugar a um favorecimento desmedido ao setor privado, incluindo os serviços de abastecimento de água e saneamento. O Banco Mundial praticamente abandonou sua política de desenvolvimento nacional para os países da periferia, a maior parte deles endividados com o próprio Bird e o FMI. O objetivo passou a ser a internacionalização das economias dos países periféricos a partir das recomendações do chamado Consenso de Washington. Conforme afirma Barlow (2009):
[..] A maioria desses países havia pegado dinheiro emprestado a taxas de juros baixas, mas acabou não conseguindo cumprir o cronograma de pagamento da dívida quando as taxas de juros aumentaram. O Banco Mundial concordou em renegociar os empréstimos com a condição de que os países passassem por Pro- gramas de Ajuste Estrutural que exigiam a venda de empresas e concessionárias públicas e a privatização de serviços públicos essenciais, como saúde, educação, eletricidade e transportes (apesar dos sacrifícios monumentais, a dívida do Ter- ceiro Mundo cresceu 400% desde 1980) (ibidem, p.49-50).
Em meio à ascensão neoliberal, a preocupação com o meio ambiente por meio de diferentes abordagens ganhava cada vez mais força entre mo- vimentos sociais, governos e na Organização das Nações Unidas. Desde o surgimento do movimento ambientalista nos anos 1960, estudos que de- nunciavam os impactos causados pelo homem na natureza e posteriormen- te, com a publicação do relatório Limites do crescimento e da Conferência da Organização das Nações Unidas sobre Meio Ambiente na década de 1970, o destaque dado para a questão ambiental entrou na pauta do dia, pelo menos retoricamente, para a maioria dos países, das agências multilaterais e das grandes corporações.
Abordagens pertinentes, como a degradação e a finitude dos recursos naturais, que muitas vezes foram considerados inesgotáveis, passaram a levantar inquietações quanto ao futuro do desenvolvimento. No entanto, nem a ONU nem muito menos as pesquisas coordenadas por Donela Mea-
dows, do MIT,2 conhecidas como relatório Limites do crescimento, questio-
naram o modelo capitalista de desenvolvimento e consumo, ou mesmo as relações sociais de produção.
Particularmente o relatório Limites do crescimento, publicado em 1972, chamava a atenção para fatores como o aumento intensivo da população mundial, a crescente utilização de recursos naturais e, consequentemente, os danos substanciais causados pela indústria ao meio ambiente. O relatório apontava que em um prazo de aproximadamente cem anos o mundo poderia encontrar seus limites de esgotamento dos recursos naturais e níveis alar- mantes e praticamente irreversíveis de poluição. Contudo, esse relatório, encomendado por um grupo de empresários, cientistas e políticos conhecido como Clube de Roma, passou longe de questionar o cerne da crise ambien- tal. Ao focar o crescimento da população mundial como um dos principais problemas, Limites do crescimento parecia se valer de algo semelhante à velha teoria malthusiana de que a população cresce em proporções geométri- cas, ao passo que a produção de alimentos crescia apenas aritmeticamente. Nesse caso, a constatação era de que os recursos naturais disponíveis e o meio ambiente não conseguiriam aguentar o ritmo do crescimento eco- nômico da sociedade industrial. Ao colocar o crescimento da população mundial e o desenvolvimento industrial como um dos principais motivos dos problemas ambientais, o relatório Limites do crescimento chegou a pro- por o crescimento econômico zero, defendendo políticas de controle de na- talidade. Porém, como ressalta Sachs (2005), esse tipo de interpretação que atribui a degradação ambiental como fruto da explosão demográfica não se atenta ao fato de que a grande maioria dos recursos naturais do planeta, a começar pela energia fóssil, era consumida pela minoria abastada e não pela maioria dos famintos.
Ainda no ano de 1972, em Estocolmo, na Suécia, a primeira Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente Humano abordou problemas relacionados ao crescimento demográfico, industrialização e expansão da urbanização. A ONU proclamou como direito do ser humano viver num ambiente saudável e como dever do homem proteger e melhorar o meio ambiente para as futuras gerações. Como resultado dessa conferência, foi
criada a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, bem como o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma). Aquela pode ser considerada a primeira grande conferência mundial sobre meio ambiente, na qual se colocou em pauta a necessidade de se chegar a um acordo entre as nações sobre o nível de interferência do ser humano no meio ambiente, com a finalidade de evitar catástrofes naturais que compro- metessem a vida no planeta num futuro próximo.
Na década de 1970, o ambientalismo parecia estar sendo institucionali- zado, ao passo que começava a alertar o homem sobre sua ação agressiva na natureza e, de certa forma, forçando-o a repensar sua relação com o meio ambiente. A partir daquele momento, conferências, estudos, pesquisas e reuniões começaram a ser realizados visando a ações para contornar o problema ambiental e, entre as inquietações, estava a preocupação com o destino da água potável.
A questão da água, bem como todos os interesses e problemas relaciona- dos a ela, passou a despertar a atenção de órgãos multilaterais desde o final da década de 1970, período em que foi realizado o primeiro evento em nível global para tratar do tema, a Conferência das Nações Unidas sobre a Água, realizada na cidade de Mar del Plata, Argentina, no ano de 1977. Nessa conferência, foi elaborado um plano de ação que reconhecia a relação entre os projetos de desenvolvimento de recursos hídricos e suas consequências para o meio ambiente quanto a seus aspectos físicos, químicos e biológicos, bem como em questões socioeconômicas. Conforme relata Ribeiro (2008), a reunião de Mar del Plata teve dois resultados expressivos: o Plano de Ação e a Década Internacional da Água.
Naquele contexto, a ONU declarou os anos 1980 como a Década Inter- nacional da Água – “Década Internacional do Fornecimento de Água Potá- vel e do Saneamento” – tendo por premissa que todos os povos, quaisquer que sejam seu estágio de desenvolvimento e suas condições sociais e eco- nômicas, têm direito ao acesso à água potável em quantidade e qualidade à altura de suas necessidades básicas. De acordo com Ribeiro (ibidem, p.77- 78), a Década Internacional da Água buscou popularizar determinadas temáticas, em especial os serviços sanitários, sendo que os investimentos somaram cerca de 100 milhões de dólares, destinados a prover 1,3 bilhão de habitantes da Terra com água de qualidade e cerca de 750 milhões com saneamento básico.
Contudo, Ribeiro (ibidem) ressalta que o balanço da Década Interna- cional da Água, ocorrido em reunião na Índia em 1990, foi pouco expressi- vo. Cerca de 1,3 bilhão de pessoas ainda estavam privadas do acesso à água e 2,6 bilhões não tinham acesso a serviços de saneamento básico. De modo geral, Ribeiro (ibidem) ressalta alguns pontos interessantes da reunião de Mar del Plata:
Entre os resultados de Mar del Plata está a criação, pela Unesco, de Pro- grama Hidrológico Internacional (PHI), cujo objetivo é padronizar a coleta de dados sobre a água no mundo. Outra proposta foi a criação de um organismo internacional que coordenasse a gestão dos recursos hídricos em escala inter- nacional. Essa ideia ganhou corpo apenas em 1996, com a criação do Conselho Mundial da Água. Porém, ele não possui as atribuições imaginadas em 1977, atuando mais como formador de opinião do que como gestor público da água (ibidem, p.78).
A década de 1980 foi certamente significativa na elaboração de ações da ONU referentes ao meio ambiente. O debate acerca do meio ambiente intensificou-se, e os movimentos ambientais que contestavam o modelo de desenvolvimento capitalista mantiveram de forma intensa os trabalhos visando mudanças na forma de o homem relacionar-se com a natureza.
Em 1987 foi publicado o Relatório Brundtland, intitulado de Nosso fu-
turo comum, elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Foi nesse documento que se designou o termo “de- senvolvimento sustentável” como um desenvolvimento capaz de atender às necessidades presentes sem comprometimento das gerações futuras no cumprimento de suas necessidades. Ao definir o conceito de desenvolvi- mento sustentável, o Relatório Brundtland apontava para a impossibilidade de se alcançar tal objetivo dentro das sociedades industriais dos países de- senvolvidos e em desenvolvimento, alertando para a incompatibilidade da manutenção de um modelo extremamente agressivo com relação ao meio ambiente, seja pela quantidade de recursos naturais que necessita para atender aos padrões de consumo, seja mesmo pela quantidade de dejetos que impactam o meio.
De acordo com o relatório, para se alcançar o desenvolvimento sustentá- vel como por ele definido, seria necessário que uma série de medidas fosse
tomada pelos países; dentre elas, destacam-se: diminuição do consumo de energia e incentivo ao desenvolvimento de fontes de energias renováveis; controle de urbanização desordenada; limitação do crescimento populacio- nal; aumento da produção industrial em países não industrializados a partir de tecnologias ecologicamente sustentáveis; preservação da biodiversidade e dos ecossistemas; e por fim a garantia de recursos básicos ao ser humano, como alimentos e água. Para implantação de tais medidas o relatório propu- nha a implantação de um programa de desenvolvimento sustentável a partir da ONU, contendo entre outras medidas o aproveitamento e consumo de fontes alternativas de energia como a solar, a eólica e a geotérmica, além do consumo racional de água e alimentos.3
Naquele momento já parecia claro que continuar com um modelo de de- senvolvimento baseado principalmente na energia fóssil, emissão de gases poluentes, impactos diretos na natureza, seja com dejetos, seja com subtra- ção de recursos naturais em larga escala, levaria rapidamente o mundo a um colapso ambiental, o que comprometeria a vida no planeta. Almejava-se a partir de então um novo modelo de desenvolvimento que conseguisse aliar crescimento econômico com sustentabilidade ambiental.
Diante deste impasse, a dúvida principal pairava sobre como os países da periferia iriam lidar com essas recomendações. Como os chamados paí- ses em desenvolvimento reagiriam diante de propostas que alteram radi- calmente o modo de produção em busca de uma suposta sustentabilidade? Até que ponto alterar radicalmente os níveis de crescimento econômico sem questionar as bases da economia de mercado e as relações capitalistas de produção e consumo da forma como ela se encontrava seria interessante para os países da periferia? Instituições internacionais como a ONU tenta- ram dar respostas nesse sentido a partir da criação de conceitos como o de desenvolvimento sustentável, sem, no entanto, atingir um convencimento geral de que essa nova proposta de mudança nos modos de produção seria realmente a solução, embora tudo e todos começassem a utilizar e aceitar o termo “sustentável”. Contudo, sabe-se que as ações na prática dificilmente seguem à risca as formulações teóricas, ainda mais quando os temas trata- dos são tão delicados.
3 Nosso Futuro Comum: relatório da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvol- vimento. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1991.
Na década de 1990, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) que ocorreu no Brasil teve como resultado mais expressivo a publicação da Agenda 21, que consolidou o termo “desenvolvimento sustentável” no sentido de buscar um novo pa- radigma que exigisse maior equilíbrio entre progresso e recursos naturais. Conforme Montibeller-Filho (2001), esse novo paradigma que passou a ser aceito pressupõe um conjunto de condições sustentáveis que podem ser sintetizadas no trinômio: eficiência econômica, eficácia social e ambiental. Diante da grande abrangência da preocupação com os destinos ecológicos que o modelo de desenvolvimento capitalista estava levando ao planeta, Leff (2001) destaca que, a partir da Rio-92, o conceito de desenvolvimento sustentável passou a ser institucionalizado, embora a consciência ambiental tenha surgido bem antes:
O discurso do desenvolvimento sustentável foi sendo legitimado, oficia- lizado e difundido amplamente com base na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, celebrada no Rio de Janeiro, em 1992. Mas a consciência ambiental surgiu nos anos 60 com a Primavera Silen-
ciosa de Rachel Carson, e se expandiu nos anos 70, depois da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, celebrada em Estocolmo, em 1972. Naquele momento é que foram assinalados os limites da racionalidade econômica e os desafios da degradação ambiental ao projeto civilizatório da modernidade. A escassez, alicerce da teoria e prática econômica, converteu-se numa escassez global que já não se resolve mediante o progresso técnico, pela substituição de recursos escassos por outros mais abundantes ou pelo apro- veitamento de espaços não saturados para o depósito dos rejeitos gerados pelo crescimento desenfreado da produção (ibidem, p.16-17).
O termo “desenvolvimento sustentável”, conforme publicado pelo Re-
latório Brundtland e ratificado pela Agenda 21 – “desenvolvimento que responde às necessidades do presente sem comprometer as possibilidades das gerações futuras de satisfazer suas próprias necessidades” – permitiu variadas interpretações de acordo com diferentes interesses, levando a uma imprecisão do conceito.
De acordo com Montibeller-Filho (op. cit., p.53): “sustentável é mais um rótulo ou adjetivo afixado ao conceito tradicional – desenvolvimento –,
e que o deixa, do mesmo modo, polissêmico”. Ou seja, trata-se de um con- ceito em aberto que aponta objetivos mas não discute a fundo todos os meios necessários para conquistá-los, nem mesmo se dispõe a um debate profundo acerca dos modelos atuais de sistema político, social e econômico, permi- tindo que cada um absorva o conceito do modo que lhe interessar. Assim, a economia capitalista absorveu o conceito de desenvolvimento sustentável à sua maneira – pelo fato de este ser algo impreciso – e o levou a ser univer- salmente aceito, sem focar a contradição que há entre crescimento industrial econômico numa sociedade de mercado e sustentabilidade ambiental.
Na sociedade de consumo, o limite da sustentabilidade ambiental apa- renta ser a ordem capitalista vigente. Os diferentes interesses que giram em torno da questão ambiental têm seus limites, ou suas aspirações, impostos pela economia de mercado e pelo modo de produção capitalista. Não se dis- cute a ordem vigente. De acordo com Montibeller-Filho (ibidem, p.47): “A sustentabilidade é, então, um conceito apropriado diferentemente no seio dos vários grupos sociais de interesse”.
A crise ambiental passa então a ser absorvida pela economia capitalista como uma externalidade. O conceito de externalidade em economia remete a Arthur Cecil Pigou,4 economista que criou o termo para indicar falhas
que afetam o mercado e a sociedade. As externalidades podem ser tanto negativas quanto positivas. Poderíamos citar como externalidades positivas a produção tecnológica e a criação de vacinas, as quais seriam internalizadas pelo governo por meio de subsídios. Por outro lado, a externalidade nega- tiva, segundo Costa (2005), ocorre quando a ação de um agente econômico afeta negativamente o bem-estar da sociedade ou o lucro de outro agente sem que não exista nenhum instrumento de mercado que faça com que ocorra uma compensação a quem sofreu o dano.
Para Costa (ibidem), a poluição pode ser colocada como um exemplo de externalidade negativa, ao passo que a emissão de CO² na atmosfera é capaz de trazer inúmeros danos à saúde das pessoas e a poluição de recursos hídricos pode aumentar o custo do tratamento da água, além de prejudicar atividades agrícolas e de pesca. As externalidades poderiam ser definidas, segundo Costa (ibidem):
4 Economista inglês da Universidade de Cambridge. Nasceu em 18/11/1877 e morreu em 7/3/1959.
A externalidade é um fenômeno que pode acontecer entre consumidores, entre firmas ou entre combinações de ambos. Quando as externalidades são positivas, os recursos são sublocados à fonte da externalidade, ou seja, os agen- tes passivos nunca ficam satisfeitos, preferindo sempre mais a menos externali- dade. Já quando são negativas, os recursos são sobrealocados à fonte, ou seja, o agente que sofre a externalidade prefere sempre menos a mais (ibidem, p.307).
A proposta de Pigou para contornar as externalidades negativas seria a criação de impostos por parte dos governos a fim de internalizar tais externalidades ao mercado até que suas causas fossem reduzidas e se che- gasse a um nível considerado aceitável. Tal proposta ficou conhecida como Princípio do Poluidor Pagador ou taxa pigouviana. Resta saber até que ponto essas taxas resultariam efeitos que induzissem um agente econômico poluidor a mudar sua postura, ao passo que este poderia repassar o custo dos impostos ao consumidor final de seus produtos, não alterando signifi- cativamente sua relação degradante com o meio ambiente.
Outra proposta de viés mercadológico remete-nos a Ronald Coase5 e os
direitos de propriedade. Montibeller-Filho (op. cit.) descreve que Coase defendia a atribuição de direitos de propriedade sobre o meio ambiente e as externalidades, de modo que os problemas a que estavam sujeitos os recursos naturais e as externalidades ambientais eram resultado da falta de ausência de propriedade particular sobre os bens comuns. Montibeller- -Filho (ibidem) destaca:
Coase propõe, então, a atribuição de direitos de propriedade sobre o meio ambiente. Desta forma, seria possível haver uma negociação entre as partes, uma negociação coaseana. Atribuindo direitos de propriedade sobre os recursos e serviços ambientais, seus proprietários poderiam comercializá- los a “bom preço” com o agente explorador do recurso ou serviço, fazendo com que a externalidade fosse internalizada e o nível de atividade econômica de controle ambiental cheguem ao ponto “ótimo”. A forma como se estabelece este nível é através da negociação entre agentes (ibidem, p.93).
Nessa concepção coaseana conforme exposta por Montibeller-Filho (ibidem), a questão ambiental fica submetida em primeira ordem às cir- cunstâncias e aos interesses da economia de mercado, o que não significa que os problemas a que a natureza e a sociedade estão expostas serão so- lucionados. O agente de maior poderio econômico pode manter um nível de poluição na medida em que conseguir arcar com seus custos, ou seja, a partir do momento em que uma determinada indústria adquirir, por exem- plo, créditos de carbono no mercado, ela pode manter seu nível de produ- ção e poluição nos mesmos patamares. O dano ambiental não deixa de ser produzido. No caso, os acordos e as propostas para conter a crise ambiental estão longe de resolver os problemas, principalmente quando esbarram nos interesses econômicos dos grandes poluidores, conforme descreve Scan- timburgo e Vigevani (2011):