CAPÍTULO 4 GOVERNABILIDADE, ESTRUTURA SOCIAL NA FRONTEIRA E
4.1. CRISE DE GOVERNABILIDADE E CAPACIDADE GOVERNATIVA
Para situar essa discussão num patamar que alcance o Estado e o governo implica a aceitabilidade da problemática da governabilidade e da capacidade governativa.
No Brasil dos anos oitenta, na transição do regime militar para a democracia 75 analistas políticos, economistas e sociólogos, chegaram à conclusão de que estávamos diante de uma crise de governabilidade ou de outra forma, uma crise na capacidade do sistema político brasileiro de inventar políticas e implementá-las.76 Ou seja, de absorver as demandas criadas pela sociedade. As crises fiscais, monetárias, sociais e morais afetavam as condições de investimentos do Estado e atingia brutalmente as condições de sobrevivência dos brasileiros. O pagamento da dívida externa consumia já 50% do PIB.
75 Por Transição, evento histórico-político conhecido, se entende a passagem de um regime político para outro.
No caso do Brasil, tratava-se da implementação de um regime democrático em contraposição ao regime autoritário que vigorou de 1964 a 1985. Para o aparecimento desta democracia implicava uma Transição em dois turnos: Um, do regime anterior à instalação do governo democrático e o outro, deste governo à consolidação da democracia. Cf. O‟DONNELL, Guilhermo. Os atores do pacto democratizante: reflexões sobre a transição brasileira. Texto preparado como background da apresentação no Seminário A Transição Política: Necessidade e Limites da Negociação. São Paulo: CEBRAP/USP, p. 411-433, jun.1987, p. 412.
76ALMOND & POWELL (1982, p.9): “sistema político engloba as instituições governamentais, tais como os
corpos legislativos, os órgãos judiciais e administrativos, mas também todas as estruturas consideradas nos seus aspectos políticos”. O grifo é dos autores.
O país viu-se a braços com uma crise de amplas dimensões. À visibilidade de seus aspectos econômicos, representados pela ameaça de hiperinflação, forte endividamento externo, recessão e desemprego, somaram-se o reconhecimento da gravidade de seus componentes sociais e políticos. Os desafios dessa conjuntura adquiriram maior nitidez quando os imperativos decorrentes da derrocada do regime autoritário e da consolidação da nova ordem democrática impuseram-se à pauta política. Observou-se, de fato, o esgotamento simultâneo de uma dada via de desenvolvimento econômico, de seus parâmetros ideológicos e do tipo de intervenção estatal responsável pela implementação daquela estratégia, dentro de um quadro mais geral de reestruturação da ordem política. Dessa forma, a nova agenda incluiria, entre suas prioridades, além da estabilização econômica, da revitalização do mercado e da reinserção internacional, a meta da institucionalização da democracia. (DINIZ, 1997, p.41-42).
Porém, a Nova República, que transita para um regime democrático, a despeito dos esforços, não consegue um consenso acerca de mudanças estruturais na economia brasileira. Ao contrário, pressionada pelos movimentos que vão da sociedade civil a setores da burguesia e da classe média, que exigiam o aumento de gastos em investimento em infra-estrutura básica, saúde, educação, saneamento, habitação, o governo implanta o Plano Cruzado, em 1986, objetivando conter a inflação e garantir a governabilidade através do apoio do congresso e da sociedade civil.
Seguindo a tendência do mais puro populismo, as elites políticas e econômicas, trataram imediatamente de manter antigos privilégios, a fim de se perpetuarem no poder, legitimando-se através, inclusive, do voto. Usando de sua influência na burocracia do Estado, esses setores agiram em defesa de suas possíveis vantagens forçando o crescimento do numerário público para satisfazer essas demandas e, com isso, reforçar seus “currais” eleitorais. A conseqüência direta foi a falência do Estado no que tange à capacidade de investir em serviços sociais básicos, bem como de executar ações em infra-estrutura necessárias para que o Brasil retomasse o desenvolvimento econômico-social sustentado. O colapso desse modelo conduz a Nova República a uma crise que ameaça o processo democrático.
Mas, as causas da incapacidade do Estado de investir e de resolver os problemas da sociedade não emanam somente da Nova República. No entanto, a Constituição de 1988 amplia os gastos do governo com a inclusão de obrigações sociais legítimas, mas sem a contrapartida da mudança na estrutura do parque industrial brasileiro para permitir um crescimento sustentado nas novas bases que requeria a referida Carta.
Diante desse quadro, “a governabilidade que não diz respeito apenas à atuação e funcionamento do governo, mas também se refere às relações entre Estado, mercado e
sociedade” (FAUCHER, 1998, p.7) é a capacidade do sistema político em definir e implementar políticas públicas em sociedades com tardio ritmo de modernização e que, logo em seguida, enfrentam os desafios da globalização, como no emblemático caso brasileiro, entra na agenda dos debates sobre a capacidade de políticos reformarem o Estado. O mais conhecido argumento é que políticos não teriam motivação para aprovar reformas de contenção de gastos decorrentes do orçamento público, quando a razão de suas permanências na política dependeria das vantagens eleitorais auferidas com a liberação de verbas pelo Executivo Federal.
Mas a reforma para o mercado pode-se dizer hoje, foi bem-sucedida no Brasil. Os pressupostos do Estado nacional-desenvolvimentista foram, razoavelmente, alterados com o fim da reserva de mercado nacional para produtos de informática, a reforma da Previdência, reforma da administração pública, quebra dos monopólios das telecomunicações e outras.
Retoma-se, como ponto de partida da análise, a discussão da crise de governabilidade. Huntington (1975) distingue as sociedades não pela forma de governo ou tipo de regime existente concretamente em cada país, mas pelo grau de institucionalização desses regimes.77 Segundo Huntington, o mais relevante a considerar numa análise das sociedades em processo de mudança, é se o governo governa ou não, isto é, se é capaz ou não de formular e implementar políticas públicas. Essa, segundo o autor, é a diferença básica entre países desenvolvidos e os em modernização da Ásia, África e América Latina. Nesses inexiste consenso, comunidade, legitimidade, eficiência e estabilidade que são atributos das sociedades avançadas. E a ausência dessas variáveis explicaria a crise de governabilidade.
Huntington considera que a crise de governabilidade pela qual passavam as sociedades em desenvolvimento é causada pela elevação da pressão de grupos que reivindicavam o atendimento a determinadas demandas sempre crescentes e em permanente transformação. A ineficiência da funcionalidade dessa atividade resulta da impossibilidade desses interesses se transformarem em respostas concretas para esses mesmos grupos, o que, reduzia a legitimidade dos governos. Diante desse diagnóstico, o remédio indicado consistia na criação de novas instituições e o reforço da autoridade governamental, combatendo, dessa forma, a sobrecarga de demandas oriundas da sociedade civil sobre o sistema político assegurando a
77 Com HUNTINGTON (1975) surge, na década de sessenta, uma outra corrente que exerceu grande influência
sobre os autores que trabalhavam com a lógica de inputs e outputs no sistema político na busca da explicação da crise de governabilidade em países da periferia do sistema capitalista, isto é, naqueles que estavam em processo de modernização e enfrentavam problemas institucionais na formulação e implementação de políticas públicas.
independência dos poderes, o fortalecimento da burocracia (insulamento) e a progressiva expansão das prerrogativas legislativas do Executivo dotado de capacidade legislativa.
Esse viés, entretanto, não é compartilhado pela literatura recente, que aponta outros ingredientes com os quais os governantes teriam que lidar para a definição de prioridades.
Recentemente, Weaver e Rockman (1993)78 mostraram que a capacidade decisória de um sistema político em resolver problemas depende do governo desenvolver dez diferentes capacidades indispensáveis: definir e sustentar prioridades em meio às inúmeras demandas contraditórias que lhes são dirigidas, de modo a garantir que essas prioridades não venham a ser derrotadas; a de destinar recursos para os objetivos mais eficazes; a de inovar quando as velhas políticas fracassam; a de coordenar metas conflitantes de modo a transformá-las num todo coerente; a de impor perdas a grupos poderosos; a de representar interesses difusos e desorganizados ao lado dos mais concentrados e mais bem organizados; a de garantir a efetiva execução dos programas de governo, uma vez que tenham sido decididos; a de garantir a estabilidade dessas políticas de modo que tenham tempo para produzir efeitos; a de estabelecer e manter compromissos internacionais nos setores do comércio e da defesa nacional a fim de assegurar seu desenvolvimento a longo prazo; e, sobretudo, a de administrar as clivagens políticas a fim de garantir que a sociedade não degenere numa guerra civil.79 Castro Santos (1997) percebe esses critérios quando considera a capacidade governativa como conceito básico para explicar o processo de formulação e implementação de políticas públicas e o padrão de relação entre o Executivo e o Legislativo no regime democrático. A capacidade governativa compreende a capacidade de um sistema político de produzir políticas públicas que resolvam os problemas da sociedade, ou dizendo de outra forma, de converter o potencial político de um dado conjunto de instituições e práticas políticas em capacidade de definir, implementar e sustentar políticas. (CASTRO SANTOS, 1997, p.7)
Esta definição pode ser traduzida em outros termos. Diz-se capacidade governativa ao sistema político se for capaz de: “(i) identificar problemas da sociedade e formular políticas públicas, isto é, oferecer soluções; e (ii) implementar as políticas formuladas, mobilizando para isso meios e recursos políticos, organizacionais e financeiros necessários”. (CASTRO SANTOS, 1997, p.7) Em outras palavras, existe capacidade governativa quando o governo é
78 Apud TSEBELIS, Georg. Processo decisório em sistemas políticos: veto players no presidencialismo,
parlamentarismo, multicameralismo e pluripartidarismo. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 12, n. 34, p. 89-117, 1997.
competente para identificar as áreas-problemas (“gargalos”) e propor alternativas por intermédio tanto da formulação quanto da implementação de políticas públicas, as quais são elementos cruciais e constitutivos da capacidade governativa do Estado.
Diferentemente da abordagem de Castro Santos (1997), para Diniz (1998), o problema da crise de governabilidade do Estado brasileiro está na implementação das políticas públicas e não na sobrecarga de demandas e excesso de pressão decorrente do crescimento da participação política, conforme Huntington. Diniz (1998, p. 31) mostra que, na verdade, o
desempenho dos primeiros governos da Nova República na área da política econômica revela um agudo contraste entre uma hiperatividade decisória e uma fraca capacidade de implementação das políticas formuladas, configurando um primeiro tipo de paradoxo de um Estado em crise. Em outros termos, se o Estado foi dotado de poderoso instrumento de decisão, estaria limitado, por outro, por precários instrumentos de gestão.
Essa idéia já havia sido mencionada pela autora em outro texto (DINIZ, 1989) destinado a analisar a transição democrática. De outro lado, Castro Santos (1997) insiste que as condições determinantes da ingovernabilidade são antes um tema de formulação das políticas públicas do que de implementação. Esta sim é a preocupação fundamental de uma política democrática, segundo a autora.
Extrai-se desse debate o fato de que, do ponto de vista da sua capacidade de formulação e implementação de políticas públicas, estrategicamente, o Estado (nem máximo, nem mínimo) é imprescindível para o processo de modernização econômico-social das sociedades contemporâneas, isto é, enquanto veículo de resgate da dívida social, do ajuste fiscal, e, sobretudo, da reforma do próprio Estado e da defesa do regime democrático, em particular naquelas sociedades situadas na periferia do sistema capitalista.
4.2. O GRUPO DE TRABALHO INTERMINISTERIAL (GTI) E O DOCUMENTO