Evangelista (2009) coloca em seu trabalho que nos certames licitatórios a administração não pode fazer referências em relação a marcas dos produtos, pode fazer exigências que de certa forma pode garantir a qualidade do bem a ser fornecido. Ele faz esta afirmativa embasado na Lei de Licitações:
Art. 15. As compras, sempre que possível deverão:
I – Atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantias oferecidas[...]
§7º Nas compras deverá ser observada, ainda:
I – a especificação completa do bem a ser adquirido sem indicação de marca; II – a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação;
III – as condições de guarda e armazenamento que não permitam a deterioração do material”. (BRASIL, LEI DE LICITAÇÕES, 2017)
O mesmo autor traz a citação de Guilamelon, o qual diz que para garantir uma qualidade mínima, deste modo adquirir produtos de qualidade a administração deve exigir que os produtos estejam em regularidade com as regras do INMETRO (GUILAMELON, 2002 apud EVANGELISTA, 2009 p. 40).
Diante das colocações do autor, pode-se citar o processo que tramita no Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, no qual o Procurador do Ministério Público, Diogo Roberto Ringenberg, cita o doutrinador Marçal Justen Filho, em uma análise ao §7º citado anteriormente, assim coloca o doutrinador:
O inc. I do 7° tem de ser interpretado no sentido de que, ao promover a especificação das qualidades do objeto a ser adquirido, nenhuma relevância pode dar-se à marca. Isso não impede que se utilize a marca para um dos fins a que se destina, que é a identificação mais simples e imediata dos produtos[...]
Mas também se vem difundindo a utilização da marca para fins de determinação do padrão de qualidade mínimo admissível. Ou seja, o edital vale-se da marca para fins
de especificação do objeto. Estabelece, então, que a licitação visará à aquisição de produtos de determinada marca ou similar. Desse modo, estão admitidos a participar do certame os interessados que formularem propostas de fornecimento do produto da aludida marca e também todos os outros que apresentem equivalência (SANTA CATARINA, 2017)
Nota-se que o doutrinador se preocupa em especificar o bem a ser licitado, deste modo, diante de sua interpretação do referido parágrafo de lei, pode-se fazer referências e especificações em relação a marca, desde que esta não seja utilizada para diferenciar os licitantes.
Entendemos, diante das colocações trazidas, que as especificações já devem constar no edital, assim, fazendo com que as licitantes se adequem a este. Deste modo, a administração conseguiria ter um maior rigor em suas contratações, tendo em vista o princípio da vinculação ao edital, o qual faz lei entre as partes.
O fato de não haver estas especificações, segundo Evangelista (2009 p. 42), a administração acaba a adquirir um produto que não terá durabilidade, bem como em relação a prestação de serviços este não será bem desenvolvido.
O mesmo autor cita Fernandes (2000), o qual coloca que a “Lei de Licitações obriga a administração a comprar produtos de baixa qualidade, face ter estabelecido a regra geral da aquisição pelo Menor Preço”. (FERNANDES, 2000 apud EVANGELISTA, 2009 p. 42)
O mesmo autor citado por Evangelista (2009 p. 42) coloca que se for feita uma interpretação mais ampla a lei de licitações, conforme artigos citados, é notório que pode-se fazer a indicação de características que diferencie um produto de qualidade de um similar, assim como utilização de outras especificações que garantam a contratação com qualidade.
O mesmo autor tece um comentário sobre a vantagem e a desvantagem da contratação feita com base no critério do menor preço. Deste modo, as desvantagens estão ligadas a durabilidade do produto que será menor, uma manutenção mais frequente, ou até mesmo a dificuldade em repor peças em relação a manutenções. A vantagem se dá pelo fato de que a administração pode comprar mais por muito menos
O autor supracitado conclui que o critério do menor preço não é o real problema quanto as más contratações, estas estão diretamente ligadas com a falta de interpretação da legislação pelo administrador, bem como a falta de exigências e os erros ao serem formulados os editais, assim tendo a administração que aceitar o que lhe é fornecido, tendo em vista a inobservância das possíveis especificações por parte da comissão de licitação.
Neste tópico, podemos perceber que a falta de qualidade nas contratações fundadas no critério do menor preço está ligada a falta de interpretação da lei que regulamenta os certames, bem como ao modo como a comissão de licitação elabora o edital. Nota-se que cabe a administração, como já visto, zelar pela eficiência, para que sejam atingidas as finalidades a que os atos são destinados. Concluímos que o servidor público deve ser mais capacitado para uma maior observância e interpretação das leis que regem a administração e seus atos.
No próximo tópico a questão histórica em relação ao desenvolvimento do estado bem como das mudanças quanto a burocracia que antes era imposta pelo Estado serão a pauta. Nota-se que com o passar do tempo, com as mudanças ocorridas busca-se um maior dinamismo e eficiência quanto aos serviços prestados pela administração pública.
4.4 NEOLIBERALISMO E A REFORMA GERENCIAL
Neoliberalismo (2017) coloca que o neoliberalismo pode ser entendido como ideias voltadas para a ausência da intervenção do Estado em questões relacionadas a economia. A doutrina neoliberalista impõe que para garantir um desenvolvimento econômico e social deve se ter liberdade de comercio.
Seguindo a conceituação anterior, pode-se dizer que foi em meados dos anos 30 durante uma grande crise que houve uma mudança de comportamento em relação a interferência do no setor econômico, assim passava-se a defender a interferência do estado no setor econômico.
Com base na citada referência, tem-se que foi na década de 70 o surgimento do conceitual de neoliberalismo, este se deu pela escola Monetarista do economista Milton Friedman. Este conceito foi formulado no intuito de sanar a crise econômica mundial em 1973, esta que se desenvolveu devido ao aumento do petróleo.
Este conceito dado pela escola Monetarista, conforme segue o autor citado, foi realmente efetivado com a queda do muro de Berlim, esta que foi motivada pelo FMI, economistas liberais, juntamente com os que apoiavam que as mudanças neoliberais resolveriam as questões econômicas mundiais, com um intuito maior de reduzir a miséria e promover um crescimento global.
Seguindo as conceituações do autor, o neoliberalismo tem como características principais, uma intervenção mínima do estado no mercado de trabalho, a privatização de
empresas estatais, a desburocratização do estado, um funcionamento mais simples da máquina administrativa, bem como a diminuição do estado, assim tornando-o mais eficiente.
Quanto a este modelo o autor relata algumas críticas, assim como alguns apontamentos positivos, deste modo as críticas a este sistema estão ligadas ao fato de que este só beneficiaria as grandes empresas, como multinacionais, deste modo causando um aumento nas desigualdades sociais, indo assim contra um de seus princípios que é prover um crescimento global, o qual com desigualdades não será efetivo, assim como também geraria uma certa dependência do mercado internacional.
Os apontamentos positivos do autor citado estão voltados a um crescente desenvolvimento econômico do pais, gerando um aumento na competitividade econômica, assim ocasionando um desenvolvimento econômico maior, com uma livre concorrência e baixa da inflação.
O que podemos perceber é que o modelo neoliberalista preza por um desenvolvimento independente, assim não sendo o sistema totalmente dependente do estado, deste modo deixando de lado a burocracia imposta por este. Assim fazemos referência a um dos pontos a serem debatidos neste capitulo que é a eficiência, pois a burocracia de certo modo ataca um real desenvolvimento eficiente, isto desde o desenvolver dos atos até o cumprimento de suas finalidades. Foi com a reforma gerencial, que se passou a vislumbrar uma democracia mais abrangente, partindo da prestação de serviços sócias conforme passa a ser exposto.
Pereira (2010), traz que foi somente após a segunda guerra mundial que foi permitido pela democracia que ocorresse um crescimento das solicitações de serviços sociais, deste modo fazendo uma transformação do estado Democrático Liberal para Estado Democrático Social. Assim começa-se a perceber que a administração burocrática, deixa de ser eficiente, pois esta se colocava apenas em tomar decisões voltadas para questões em relação ao estado. Com isso, em meados dos anos 80 a reforma gerencial foi um retorno à procura de uma maior eficiência em relação a serviços sociais.
A reforma gerencial segundo o mesmo autor passou a ser vista como algo produtivo apenas alguns anos depois de iniciada. Esta reforma tem como suposição que a democracia apesar de suas limitações, a época da reforma, estava se consolidando no Brasil.
O mesmo autor, que fez parte desta reforma, faz uma crítica a burocracia pois vê esta como algo que é ineficiente e também uma pratica antiga, em dias atuais busca-se cada vez mais a celeridade diante dos atos administrativos, para que a máquina pública desenvolva suas funções.
As principais mudanças trazidas pela reforma foram as seguintes segundo Luiz Carlos Bresser Pereira:
flexibilizando o regime de estabilidade e terminando com o regime jurídico único; as agências reguladoras foram criadas e dotadas de autonomia previstas para agências executivas; foram definidas em lei e estabelecidas as primeiras organizações sociais destinadas a executar no setor público não-estatal atividades sociais e científicas que o Estado deseja financiar mas não quer executar diretamente; foi criado o regime de emprego público como alternativa ao cargo público quando não se tratar do exercício de atividade exclusiva de Estado; (PEREIRA, 2010)
Seguindo as afirmações do autor citado, esta reforma é tida como uma estratégia de gerência administrativa e também foi apoiada nas esferas estaduais e municipais. Deste modo, foi possível perceber a mudança que vinha ocorrendo, “de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial” (PEREIRA, 2010). Seguindo o mesmo autor, é interessante frisar que as sociedades atuais buscam cada vez mais eficiência e com a democracia está vem ganhando espaço e sendo reconhecida a sua importância.
Por fim, o autor conclui que prefere tratar sobre a reforma gerencial, como “a transição do Estado Produtor para o Estado Gerencial, que vai além de criar agências reguladoras: é também o Estado democrático e eficiente”. Deste modo podemos perceber que o autor apoia a ideia de que a democracia e a desburocratização são pontos fundamentais para a eficiência no resultado dos atos administrativos. Partindo deste conceito iremos analisar um caso real para o fim de exemplificamos o que vem sendo tratado no decorrer desta pesquisa, ou seja se o princípio da eficiência foi respeitado ou se apenas foi utilizado o critério sem a observância dos preceitos constitucionais.
No próximo tópico serão feitas algumas analise de casos reais, em que não foram feitas as referidas especificações, assim, ficando a administração a mercê da qualidade entregue em decorrência do menor preço.
4.5 ANALISE DE CASO
Nos dias atuais vimos com muita frequência a mídia expondo casos de contratações públicas que por vezes ficam mal-acabadas ou nunca se querer são realmente terminadas e geram um custo alto para a administração pública, nos deparamos com uma quantidade de obras sem qualidade.
Veja (2013) traz um caso que expõe claramente nossa colocação anterior, a revista apresenta a situação dos moradores do Morro do Bumba na cidade do Rio de Janeiro, vítimas de um deslizamento de terra no ano de 2010. Algumas famílias ainda se encontram em
situação de risco, pois as obras do conjunto habitacional apresentaram problemas estruturais ainda antes de sua inauguração, vindo a ter parte da estrutura construída demolida, com isso as famílias permaneceram em área de risco até a resolução da situação.
Diante do fato podemos confrontar as ideias trazidas até este ponto.
Como já visto, o critério utilizado para este tipo de escolha é o menor preço, deste modo deixando de ser observados os critérios ligados a técnica e a qualidade, assim percebe- se que a inobservância destes critérios foi fator determinante do resultado obtido no final da obra. Assim, é notório que o princípio da eficiência, deva ser observado de maneira mais veemente, pois a legislação brasileira determina que os atos administrativos devem ser feitos com observância deste preceito constitucional. Para concluir, podemos citar que os três pontos trazidos pelo autor Niebuhr (2006 apud Silva, 2008), deixaram de ser observados, sendo estes o da qualidade que é notório que não foi observado pois a obra ruiu antes mesmo de atingir a sua finalidade, o da celeridade pois o tempo demandado para a nova construção corroborou com a continuação da situação de risco dos moradores, e por fim e o mais importante para a administração, o preço, este que em um primeiro certame foi elegido como o menor preço, mas em decorrência dos problemas ocorridos tornou-se maior que o planejado.
Um segundo caso a ser destacado, dentre os milhares que existem em nosso país, foi publicado no site de notícias globo.com, uma matéria feita uma matéria feita por Costa (2016), relata a situação de um prédio que seria destinado a Universidade Estadual de Roraima, este que não fora concluído.
Nesta obra, segundo a repórter, a informação trazida pela procuradora do município é que foram repassados pelo governo federal a quantia de R$ 3 milhões de reais e R$ 94 mil de repasses municipais. Segue a repórter destacando que apenas 30% da obra foi concluída, o fato mais crítico é o que a obra não pode ser concluída, pois há o risco de desabamento, devido ao fato dos materiais utilizados foram de má qualidade.
Partindo para a análise do critério utilizado e o princípio constitucional diante de todas as informações trazidas, podemos colocar que esta obra não atingiu a sua finalidade, bem como gerou custos, ou melhor, citando prejuízos.
Como foi citado anteriormente, uma possível solução para evitar este tipo de prejuízo para a administração deve ser uma maior interpretação da legislação e com isso o aumento de especificações no edital, para que seja realmente eficiente a contratação, deste modo após o tramite do certame que a real finalidade seja cumprida e suprida a necessidade que fundamentou a contratação.
4.6 ANALISE DO PRINCÍPIO ANTE AO CRITÉRIO DO MENOR PREÇO (ECONOMICIDADE)
Segundo Chiavenato (2003 apud Silva 2008), explica que em sua concepção a eficiência na licitação pública está envolvida por três pontos essências, estes são preços, qualidade e celeridade.
Como foi possível perceber, pelo decorrer da pesquisa o primeiro ponto está diretamente ligado a economicidade, assim interligando-o a eficiência. O segundo ponto é o da qualidade está diz respeito ao que vai ser entregue a contratante, qual o resultado da aquisição. O terceiro ponto é a celeridade esta é cumprida quanto menor for o lapso temporal entre a publicação e o ato convocatório.
Klimes (1993 apud Silva 2008) faz uma relação entre a palavra eficiência e eficácia, assim define a que a eficiência, que já fora conceituada, é tida como o meio de se chegar ao resultado almejado. E a eficácia está diretamente ligada ao resultado obtido em decorrência de algum serviço prestado. Apesar de ambos terem conceitos diferentes podemos relaciona-los para podermos ter um maior entendimento quanto as questões abordadas.
Em um mesmo entendimento citamos Magno Antônio Silva que faz referência ao autor Chiavenato, corroborando com a conceituação que já fora anteriormente citada:
Eficácia é uma medida do alcance de resultados, enquanto a eficiência é uma medida da utilização dos recursos nesse processo. Em termos econômicos, a eficácia de uma empresa refere-se a sua capacidade de satisfazer uma necessidade da sociedade por meio do suprimento de seus produtos (bens e serviços), enquanto a eficiência é uma relação técnica entre entradas e saídas. Nesses termos, a eficiência é uma relação entre custos e benefícios, ou seja, uma relação entre recursos aplicados e produto final obtido: é a razão entre o esforço e o resultado, entre a despesa e a receita, entre o custo e o benefício resultante. (CHIAVENATO, 2003 apud SILVA, 2008)
Segundo Chiavenato (2003 apud Silva 2008), a eficiência está diretamente ligada a uma relação de ação e resultado, onde se tem recursos aplicados a uma determinada contratação e desta se espera que sejam desempenhados trabalhos de qualidade, para poder conclui que foi uma contratação eficiente.
Concluindo, o doutrinador Silva (2008) opina de maneira favorável a ideia exposta nesta pesquisa, assim colocando que deve haver uma ligação entre os conceitos tratados no decorrer da pesquisa, deste modo economicidade e eficiência devem andar lado a lado, ou melhor, uma depende da outra.
Corrobora a ideia trazida Di Pietro (2013 p. 431) o qual diz que a utilização exclusiva do menor preço pode acarretar problemas para a Administração, pois em alguns
contratos deveria ser observada a referência técnica da empresa a desempenhar o serviço, citando como exemplo o desempenhar de obras ou serviços técnicos.
Diante desta colocação, pode-se trazer novamente os exemplos trazidos no item 4.5, nota-se que não foram feitas as devidas exigências no edital de convocação, pois se estas tivessem sido estipuladas e exigidas, estas empresas teriam sido desclassificadas por pelo não cumprimento das especificações do edital, assim corrobora a doutrina:
Segue a mesma autora, que neste ponto trata do edital do certame licitatório este que deve ser mais exigente em relação a técnica, conforme o artigo 30 da Lei nº 8.666/93
Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a: I - registro ou inscrição na entidade profissional competente;
II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos ; (BRASIL, LEI DE LICITAÇÕES, 2017).
Deste modo, Di Pietro (2013 p. 431) coloca que quando não atendida as especificações técnicas, é passível de desclassificação frente ao certame. A autora ainda faz referência ao fato de que mesmo nos certames que tem como base de escolha a técnica, assim já pré-determinado por lei, esta escolha é baseada no menor preço diante das propostas, deste modo que as empresas apenas comprovam via declaração que são capacitadas, assim ficando a administração a mercê da boa-fé da contratada em sua habilitação. Não há uma real fiscalização no desempenhar destes serviços.
A referida autora conclui, ressaltando a importância do papel da comissão de licitação:
A comissão deve ser rigorosa ao estabelecer os requisitos de qualificação técnica (art.30, II), de modo a poder considerar inabilitados os licitantes que não comprovem ter experiência, instalações, recursos humanos e matérias indispensáveis para a execução do objeto pretendido; e deve ser rigorosa ao estabelecer os requisitos da proposta no que diz respeito às especificações da obra ou serviço a ser realizado, de modo a ter elementos para desclassificar as propostas que não sejam tecnicamente adequadas. (PIETRO, 2013 p. 432)
Por fim, pode-se perceber que a eficiência abarca, como já dito, três pontos essenciais, assim estes pontos são cruciais para que a contratação seja realmente eficiente, deste modo a partir do momento que um destes deixa de compor o certame licitatório não será feita uma contratação eficiente.
Após feita esta relação entre a ineficiência do critério, não se pode deixar de destacar um ponto importante trazido nesta pesquisa, que está ligado ao edital ou convite dos certames licitatórios, este que a confecção é de responsabilidade da comissão de licitação.
Neste ponto podemos tratar da função do gestor, diante do que foi exposto pelos autores MARTIN (et al., 2017), é possível perceber que o gestor deve buscar a capacitação dos servidores responsáveis por elaborar este instrumento, os quais devem buscar uma maior especialização junto a legislação que regula estes atos.
Moraes (2017) corrobora com o que foi colocado até este ponto, contudo fala dos servidores públicos em relação a sua função, a qual deve ser pautada na eficiência, conforme exige a legislação. Assim coloca que:
Na análise de interpretações ao princípio da eficiência surge a ideia de economicidade, esta postura pode ser adotada se considerar como eficiência tão somente a ausência de desperdício de recursos (MORAES, 2017)
Moraes (2017) completa que não é apenas uma questão de economicidade, e zelo ao gerir o patrimônio público, mas também é essencial comprometimento institucional com a função pública, essa que deve vir dos servidores a estes que compete intermediar e atender as