2 AVALIAÇÃO DE IMPACTO DA QUALIDADE DOS CRITÉRIOS DA LEI DO ICMS SOLIDÁRIO
CAPÍTULO 4 – CRITÉRIO POPULAÇÃO
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de ICMS, pela regra do art. 158, parágrafo único, I, da Constituição Federal4, positivada aqui em Minas na Constituição do Estado5, em seu art. 150, §1º, I, bem como por meio da Lei nº 18.030, de 2009, em seu art. 1º, I. Ocorre que outro viés do VAF é que os municípios que têm tal valor mais elevado não necessariamente são aqueles que têm maior população. Vejamos alguns exemplos:
Tabela 1 – VAF per capita em três municípios escolhidos – Minas Gerais, 2012
Município População (hab.) VAF (R$) VAF per capita (R$)
Jeceaba 5.340 292.886,51 54,85
Alfredo Vasconcelos 6.150 509.563,61 82,86
Mário Campos 13.396 1.055.767,80 78,81
Fonte: MINAS GERAIS. Assembleia Legislativa. Diretoria de Processo Legislativo. Gerência-Geral de Consultoria Temática.
Fontes primárias:
(1) IBGE.
(2) FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro de Estudos de Políticas Públicas. Distribuição de ICMS aos municípios do Estado de Minas Gerais.
Belo Horizonte, 2013. (Banco de Dados.)
Assim, um município com VAF elevado e população baixa não necessariamente terá uma cota-parte per capita elevada, no que se refere ao ICMS. Os exemplos acima comprovam isso.
Partindo-se dessas premissas, o critério População é muito importante para possibilitar uma melhor distribuição do ICMS entre os municípios.
Analisando-se os dados, observa-se que a maior parte do percentual distribuído por esse critério, isto é, 35,60%, foi destinada à região Central, a mais populosa do Estado, sendo que o valor repassado a Belo Horizonte corresponde a 12% do valor distribuído por esse critério. Assim, verifica-se que, à luz do critério populacional, a capital, embora possua maior atividade econômica, foi beneficiada em relação a outros municípios po-pulosos do Estado localizados fora da região central.
Convém, ainda, a título ilustrativo, fazer um contraponto com uma das espécies de transferências constitucionais, prevista no art. 159, I, “b”, da Constituição Federal. Re-ferida transferência constitucional é de extrema importância para os municípios e é feita pela União, relativamente a um percentual da arrecadação de impostos federais (Imposto de Renda – IR – e Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI) destinado ao Fundo de Participação dos Municípios – FPM.
4 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa de Minas Gerais, 2012.
5 MINAS GERAIS. Constituição (1989). Constituição do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2012.
ICMS Solidário2016 A distribuição de recursos ao citado FPM leva em consideração a população dos
municí-pios, situando-a em faixas a cada uma das quais é atribuído um coeficiente. Ainda sobre o FPM, no que se refere às capitais, além da população, a renda per capita também é considerada para fins de distribuição de recursos. Entretanto, numa mesma faixa popu-lacional, segundo o critério para distribuição do FPM, podem estar municípios com reali-dades muito distintas. Por exemplo, em relação ao índice 0,6 do FPM, que corresponde à primeira faixa populacional, que vai de 1 a 10.188 habitantes, o universo de municípios que se enquadram em tal critério pode ser muito vasto e distinto, levando-nos à conclusão de que, quanto ao critério do FPM, pode haver uma distorção em relação aos municípios que se encontram mais próximos ao valor superior da faixa populacional.
Como outro exemplo, se analisarmos o índice 0,4 do FPM, no qual se enquadram os municípios com população igual ou superior a 156.216 habitantes, também poderemos vislumbrar tal distorção – que, na verdade, poderá se manifestar em todas as faixas populacionais, relativamente aos municípios que se encontrarem mais próximos ao va-lor superior de cada faixa. Some-se a esse argumento o fato de que, pelo critério de faixas populacionais adotado pelo FPM, um município que se encontra no limite superior da faixa populacional depara-se com uma distorção em relação ao município que se encontra no limite inferior da faixa populacional seguinte. Por exemplo, na primeira faixa populacional, já citada acima, encontram-se os municípios que possuem entre 1 e 10.188 habitantes, e à referida faixa é atribuído o índice 0,6. A segunda faixa popu-lacional começa com 10.189 habitantes, mas o índice é 0,8, ou seja, poderemos ter dois municípios com a diferença mínima de população e, no entanto, 0,2 de diferença no índice do FPM.
Por outro lado, se analisarmos o ICMS Solidário, em especial à luz do critério População, este permite um incremento na distribuição do imposto, no sentido oposto à distorção citada, pois se está tratando da relação percentual entre a população residente no mu-nicípio e a população total do Estado. Nesse sentido, um mumu-nicípio mais populoso, ao menos em tese, demandará mais recursos para suprir custos de, por exemplo, serviços públicos. Assim, se receber uma destinação de ICMS conforme essa demanda (refletida pelo critério População), estaremos diante de um mecanismo de melhor distribuição dos recursos do tributo. E o fato de um município que já recebe pelo critério População vir a receber também pelo critério População dos 50 Municípios mais Populosos, ao menos em tese, só reforça esse argumento. Tais critérios, somados, equivalem a 4,70%.
Cabe ressaltar que essa distorção é maior nos municípios menos populosos do Estado.
Dessa feita, o FPM traz distorção para o município que fica no limite superior da faixa.
O critério população da lei do ICMS solidário diminui isso, especialmente se combinada com o critério “população dos 50 municípios mais populosos”, somando 4,70%.
Observamos, portanto, a importância do critério População e, em especial, da maneira como ele é utilizado na Lei do ICMS Solidário. Podemos exemplificar positivamente
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a adoção desse critério para municípios que têm população elevada, mas baixa ativi-dade econômica, como aqueles que têm característica de ciativi-dade-dormitório, como o Município de Ribeirão das Neves. No entanto, tal critério não é isento de críticas, pois pode haver um município com população elevada, mas também atividade econômica elevada, como o Município de Betim, o que não refletiria um caráter tão expressivo de diminuição da concentração que o VAF representa, conforme explicitado no relatório do critério População dos 50 mais populosos.
A título ilustrativo, destacamos que há doutrina no sentido de que a finalidade dos 25%
distribuídos pelos estados conforme lei própria (art. 158, parágrafo único, II, da Cons-tituição Federal) é evitar a guerra fiscal entre os municípios. Nesse sentido, citamos Roque Antonio Carrazza (2011)6, que assim leciona:
Graças ao percentual previsto neste inciso II, todos os Municípios localizados no território do Estado acabam de algum modo partilhando o produto da arrecadação do ICMS. Não fosse assim, pequenos Municípios, onde são realizadas poucas operações ou prestações tributadas por meio de ICMS, ficariam à margem do progresso do Estado e se sentiriam inclinados a encetar verdadeiras guerras fiscais dentro da região onde se localizam, o que a Carta Magna absolutamente não permite. (CARRAZZA, 2011, p. 678.) (Grifo nosso.) Assim, o critério População objetiva reduzir a concentração dos recursos. De toda for-ma, a redução é louvável, especialmente considerando-se, conforme doutrina citada, que a norma constitucional que determinou a repartição da receita tributária do ICMS, no que se refere à parcela sobre a qual o estado tem autonomia na determinação dos critérios de distribuição do referido imposto aos municípios (art. 158, parágrafo único, II, da Constituição Federal), buscou evitar a guerra fiscal entre esses.
6 CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. 15. ed. rev. amp. até a Emenda Constitucional 67/2011, e de acordo com a Lei Complementar 87/1996, com suas ulteriores modificações. São Paulo: Malheiros Editores, 2011. p. 678.
ICMS Solidário2016 REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa de Minas Gerais, 2012. Disponível em: <http://www.
almg.gov.br/consulte/legislacao/Downloads/pdfs/ConstituicaoFederal.pdf>. Acesso em:
14 ago. 2015.
CARRAZZA, Roque Antonio. ICMS. 15. ed. rev. amp. até a Emenda Constitucional 67/2011, e de acordo com a Lei Complementar 87/1996, com suas ulteriores modificações. São Paulo: Malheiros Editores, 2011. p. 678.
FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro de Estudos de Políticas Públicas. Distribuição de ICMS aos municípios do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2013. (Banco de Dados.)
MINAS GERAIS. Constituição (1989). Constituição do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2012. Disponível em:
<http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/Downloads/pdfs/ConstituicaoEstadual.
pdf >. Acesso em: 14 ago. 2015.
MINAS GERAIS. Lei nº 13.803, de 27 de dezembro de 200. Dispõe sobre a distribuição da parcela da receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos municípios.
Disponível em: <https://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.
html?tipo=LEI&num=13803&comp=&ano=2000>. Acesso em 17 ago. 2015.
MINAS GERAIS. Lei nº 18.030, de 12 de janeiro de 2009. Dispõe sobre a distribuição da parcela da receita do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos municípios.
Disponível em: <https://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.
html?tipo=LEI&num=18030&comp=&ano=2009>. Acesso em: 14 ago. 2015.
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