Cruzando os Planos: aspectos da análise dos documentos

Os documentos produzidos em 1984 e 1990 não foram oficializados como planos diretores de Belo Horizonte. Foram iniciativas das administrações no sentido de formular propostas de planejamento que não se efetivaram em lei. Representam, pelos estudos desenvolvidos e organização técnica de equipes profissionais, tentativas de formalização do planejamento urbano que antecederam o Plano Diretor de 1996. A importância das propostas está no legado de um saber técnico e pela demonstração de como em Belo Horizonte existe uma prática histórica de planejamento da cidade.

A ideia neste tópico de cruzar os planos é analisar o que representam estes antecedentes do Plano Diretor de 1996, em termos da relação e das diferenças entre os dois documentos.

A defesa de pactos entre Estado e segmentos da sociedade, apresentada no Plano de 1984, reaparece como solidariedade no Plano de 1990. Chama atenção o fato de os dois documentos apresentarem propostas de estabelecimento de pactos para a construção de uma cumplicidade, não se evidenciando, em ambos, o reconhecimento das diferenças, dos conflitos de interesses e consequentemente dos projetos de cidade que envolve a prática do planejamento, em especial o planejamento urbano. Essa característica pode ser atribuída ao momento político de cada uma das propostas, em um ambiente de transição para a democracia. Faltava na época, ou estava em estágio incipiente, o entendimento da realidade como diversidade, bem como a formulação clara de projetos políticos de sociedade e de cidade, importantes elementos para o debate democrático.

Ambos os planos mencionam o compromisso com a participação, sem apresentarem com clareza os mecanismos de estímulo a serem aplicados, predominando um caráter mais técnico para o planejamento e a gestão.

No documento de 1984, defende-se a modernização das estruturas da máquina pública, com vistas à eficiência. O Projeto de Lei de 1988, resultado do Plano de Ação elaborado em 1984, “[...] para os serviços públicos, propõe a descentralização e aperfeiçoamento da máquina administrativa através de terceirização, introdução de inovações tecnológicas e investimentos no corpo de pessoal” (FERREIRA, 1999, p. 98). Na proposta de 1990, demonstra-se a disposição de fazer do planejamento um catalizador do desenvolvimento econômico.

Em ambos os documentos, o alcance dos resultados previstos estava associado ao estabelecimento de uma ordem social, expressa nas ideias de pacto e de solidariedade.

O Plano Diretor deve ser visto como a busca de alternativas para a administração dos conflitos de interesses e como um instrumento básico para a negociação. Ele tem, pois, caráter educativo e tenta fazer a integração dos diversos agentes que constroem a história do Município.93

Percebe-se que a participação era colocada sob a tutela do conhecimento técnico dominado por equipes de governo. O propósito mais amplo presente nos documentos era efetivar a modernização da gestão e da cidade.

A relação entre o Estado e a sociedade civil nascida dessas experiências iniciais de exercício democrático evidencia a tendência de uma posição privilegiada dos quadros de governo, bem posicionados no domínio do saber técnico, com capacidade de exercer o controle do planejamento urbano e dos processos decisórios em função da fragilidade dos projetos dos segmentos sociais, ainda inexperientes no trato dos instrumentos novos trazidos na época pela democracia. As organizações sociais e movimentos efervescentes naquele momento, mas pouco experientes diante do debate público propiciado pela democracia, junto à predominância de uma visão tecnocrática ainda majoritária nas estruturas públicas, favoreciam o controle do processo pelo Estado.

Os referidos planos mantiveram-se estruturados no formato de Plano Diretor e Plano de Ação de governo, similares ao modelo de planos de desenvolvimento integrado, uma

demonstração da continuidade dos preceitos norteadores da planificação urbana vigente no período do regime autoritário.

Mendonça (1999) lembra que, antes das mudanças de 1988, os planos de desenvolvimento integrado e os planos diretores eram elaborados como instrumento para a solicitação de recursos ao governo federal. A autora destaca que os planos de ação dos governos municipais poderiam ou não ser executados, já que não havia relação entre eles e uma política nacional de desenvolvimento urbano ou uma amarração em um sistema de normas de direito urbanístico.

As legislações que regulavam as questões referentes à produção, uso e apropriação do território urbano eram temas à parte, que não tinham necessariamente vinculação com os planos municipais. Essa característica ainda permeia as primeiras legislações elaboradas a partir de 1988, em especial as Leis Orgânicas, muitas das quais ainda definem uma “receita” de plano diretor, exigindo diretrizes relativas a todos os aspectos da administração municipal (MENDONÇA, 1999, p. 76).

Importante nas análises sobre o planejamento urbano é considerar a conjuntura política de cada época. Em 1973,94 Belo Horizonte transformava-se oficialmente em pólo da região metropolitana. Nesse período vigorava no país o regime autoritário. Esse cenário com certeza interferiu na elaboração do Plano de Ação de 1984, pois tratava-se de uma época em que não havia sido conquistada a autonomia político-administrativa dos municípios. O trecho selecionado do documento se destaca como um exemplo disso.

A sociedade brasileira, nos últimos vinte anos, foi vítima de um processo acentuado de centralização que, quanto aos municípios, se manifestou num crescente esvaziamento político, administrativo e financeiro do poder local, esvaziamento que se expressa hoje, particularmente nas capitais dos estados, pela adoção de um processo indireto de escolha dos prefeitos; pela transferência de serviços públicos antes administrados diretamente pelas prefeituras para a competência de empresas e outras instâncias administrativas não

94_{“A criação da Região Metropolitana de Belo Horizonte – RMBH pela Constituição de 1967, e principalmente sua} posterior regulamentação pela Lei Complementar Federal nº 14 de 1973, traz consigo uma série de diretrizes (comum a todas as regiões metropolitanas existentes no país, segundo o modelo padronizado e centralizador de planejamento adotado pelo governo federal) a serem observadas na ocupação e uso do solo destas áreas. Como resultado específico para o Município de Belo Horizonte da atuação do órgão encarregado do planejamento para a RMBH, são realizados estudos urbanos de alcance mais global, resultando na aprovação da Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS, que tinha entre suas atribuições, regulamentar ‘a distribuição das funções urbanas’” (TORRES, 2003, p. 42).

municipais e pelo empobrecimento da administração local, decorrentes de uma política tributária altamente centralizadora dos recursos nas mãos da união.95

Por sua vez, o Plano (BH 2010), ao ser elaborado no início dos anos de 1990, amparou- se nas novas bases constitucionais democráticas do país. Cabia aos municípios ocupar o lugar da autonomia política determinada pela Constituição Federal, aplicar os instrumentos urbanísticos novos e adotar práticas democrático-participativas de gestão.

Análises feitas por pesquisadores, informações recolhidas em depoimentos de estudiosos da problemática urbana que atuam em Belo Horizonte e a própria avaliação do Plano (BH 2010) mostram como a conjuntura política fronteiriça da época, marcada pela recente superação do regime autoritário e incipiente definição dos marcos legais e institucionais da democracia, interferiram nas visões e nos encaminhamentos sobre o planejamento urbano. As observações feitas por Heloísa Costa, pesquisadora do tema e profissional enfronhada na realidade do planejamento urbano de Belo Horizonte, corroboram essa ideia:

No governo Azeredo, propõe-se o plano diretor chamado BH 2010, um plano híbrido, pois a concepção geral dele era ainda uma concepção bastante tradicional, marcada por setores, aquela coisa de plano diretor compreensivo, dos antigos PDLIs, dividido em áreas: meio ambiente, saúde, etc. Mas ao mesmo tempo, ele já tentava trazer um pouco do debate que estava na cidade, mesmo sendo um debate diferente do que estava no plano diretor... é a forma como eu vejo. (Entrevista: Heloísa Soares de Moura Costa – Representante: Setor Técnico)

Em suma, o processo de formulação do Plano apresenta compromissos concretos com uma nova legislação, ao contemplar em sua estrutura instrumentos urbanísticos indicados pela nova Constituição, porém, apresentava-se preso aos preceitos tecnocráticos. Pode-se concluir também que a proposta mostrou-se susceptível à ingerência de interesses particularistas em sua formulação e tramitação política. Ao incorporar as inovações da época para o planejamento das cidades, o Plano (BH 2010) gerou resistências, principalmente nos investidores do mercado imobiliário, embora mantivesse traços dos modelos técnicos convencionais dos planos diretores e fosse tímido na mobilização e no envolvimento direto da sociedade civil nos processos de planejamento urbano.