CAPÍTULO 2 CIDADES: PLANEJAMENTO URBANO E GESTÃO SOB NOVA
3.4 Planejamento urbano e reformas administrativas
Os governos municipais adquirem autonomia, assumindo novas funções políticas e administrativas, mudanças de perfil de técnicos e gestores vêm se processando, além das possibilidades legais de desenvolvimento de ações casadas por meio de parcerias entre o poder público, a iniciativa privada e entidades do terceiro setor (PEREIRA, 2007, p. 346).
A necessidade de reformar o Estado abrange a esfera municipal e, no caso dessas instâncias subnacionais, as reorganizações das estruturas administrativas têm se transformado em uma prática a cada alteração de governo. Os casos mais corriqueiros são as “reformas administrativas” propostas via de regra no início de cada administração, buscando adequar a máquina pública às prioridades da nova administração. Nesses casos, é comum a formação de "equipes de transição" que esboçam as principais sugestões de reordenamento da legislação e da estrutura administrativa, consideradas necessárias para viabilizar as prioridades e o programa do novo governo (AZEVEDO; ANDRADE, 1997). É comum nessas iniciativas acontecerem
um novo ordenamento jurídico e de avanços na participação política da sociedade nos processos, tem ocorrido uma compreensividade inter e transdisciplinar no planejamento que favorece a adoção de práticas mais avançadas de análise e reelaboração continuas no planejamento das cidades.
conflitos entre os diagnósticos e as projeções de caráter técnico com as pretensões e práticas políticas dos governantes. As tensões que envolvem os processos de operacionalização das reformas administrativas, a distância entre as idealizações de governo e a realidade são fatores que contribuem para a não concretização de propostas comprometidas com avanços democráticos.
Em Belo Horizonte, as reformas administrativas serão analisadas a partir de 1983, em função de a data representar um marco da transição democrática que acontecia em todo o país. Considerou-se também o fato de, no início da década de 1980, ter ocorrido a primeira tentativa política e tecnicamente organizada de elaboração de um Plano Diretor Municipal.
A análise das reformas administrativas tem como propósito verificar de que forma as estruturas organizacionais dos governos interferiram no planejamento urbano ou nas questões que envolvem a problemática urbana no Município. Foram destacados, na checagem das leis, os órgãos responsáveis pelo planejamento urbano criados no Município, as alterações nas estruturas de governo voltadas para o favorecimento da intersetorialidade, as iniciativas estimuladoras da descentralização administrativa e os formatos dos órgãos que amadureceram a participação da sociedade nas decisões sobre o planejamento e a gestão da cidade.
Planejamento, planejamento urbano e regulação
Na estrutura administrativa definida pela Lei n. 3.570 de 1983 existe a Secretaria de Planejamento, responsável pelo ordenamento geral do Município, órgão mantido nas reformas subsequentes. As questões urbanas ficavam a cargo da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e a área social sob responsabilidade da Secretaria Municipal de Ação Comunitária.110
V - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano: planejamento urbano e execução da política de desenvolvimento urbano do município; coordenação dos trabalhos de elaboração e edição de normas técnicas urbanísticas; estudos técnicos inerentes ao
110 O título Ação Comunitária e a finalidade, expostos no Decreto n. 4.489/1983, apresentam o entendimento da área social como lugar da assistência, fora da conquista de direitos e da formulação de políticas públicas.
desenvolvimento urbano do Município; programação, coordenação e compatibilização da realização das obras públicas do Município.111
A regulação urbana ocorria separadamente do planejamento urbano, sob controle da Secretaria Municipal de Obras Civis. Cria-se, portanto, um órgão na administração municipal responsável pelas obras, reforçando a dicotomia entre obras e planejamento.
A reestruturação administrativa feita em 1989 aconteceu em um momento de superação da fase de falta de autonomia dos municípios e das capitais sedes das regiões metropolitanas. O contexto foi marcado pelas diretrizes da Constituição Federal e de elaboração da Lei Orgânica Municipal de Belo Horizonte. Essa reforma apresentava-se como base institucional para a formulação do Plano Diretor da cidade, apresentado ao Legislativo no ano de 1992.
Na Lei n. 5.562 de 1989, a finalidade da Secretaria de Planejamento era coordenar, conjuntamente com as Administrações Regionais, a Política de Desenvolvimento do Município, estabelecendo planos, programas, informações e projetos nas áreas urbanística, econômico-social, orçamentária e de financiamentos.
Das competências desse órgão, fica estabelecida a função de coordenar as atividades de elaboração e de implementação do Plano Diretor e do Plano de Ação do Município, assim como da legislação correspondente. A Secretaria de Planejamento coordenaria também, juntamente com a Secretaria Municipal da Fazenda, a elaboração do Orçamento Anual e Plurianual de Investimentos e planejamento do sistema de informações gerais do Município.
Essa estrutura se manteve até a entrada em vigor da reforma administrativa definida na Lei n. 8.146 de 2000, quando as secretarias de governo e de planejamento foram fundidas sob o título: Secretaria Municipal de Governo, Planejamento e Coordenação Geral. A finalidade delas volta-se para a execução de políticas públicas municipais, com propósitos de integração das ações dos órgãos da administração municipal. Percebe-se nessa reforma uma mudança de concepção de gestão no campo do planejamento geral. Nas competências dessa Secretaria, destacam-se propósitos de modernização e de intercâmbio com instâncias supramunicipais, capazes de financiar políticas públicas. Formalizam-se via planejamento os princípios e as ações da gestão democrática, tais como a atuação em atividades de mobilização social e abertura de canais de participação popular direta nas ações de governo. A criação dos Conselhos Regionais de
111 Decreto n. 4.489, de 13 de julho de 1983, republicado em 28/7/1983 e 14/9/1983, que dispõe sobre a organização administrativa da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte e dá outras providências.
Participação Popular, de caráter consultivo, amplia os mecanismos de democratização da gestão pública.
Na reforma administrativa estabelecida na Lei n. 9.011 de 2005, a Secretaria Municipal de Governo ganha autonomia, com a função de planejar e coordenar, juntamente com os outros órgãos e entidades da Administração Pública, as políticas de mobilização social. Completa sua competência a gestão das relações com o Poder Legislativo e a coordenação das relações internacionais do Município. Verifica-se nessas novas competências uma adequação das funções de governo aos contornos contemporâneos de uma sociedade globalizada.112
A Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Informação retoma funções mais específicas do planejamento geral, com vistas à execução das políticas públicas. De acordo com a lei da reforma administrativa, deveria haver uma integração entre os órgãos e entidades da administração. Nas mudanças instituídas em 2005, foi reforçada a necessidade de haver uma coordenação e motivação dos novos canais de participação popular. A novidade aplicada por essa nova formatação do governo foi a criação de estruturas adjuntas, também proposta para o planejamento geral.
Mudanças no planejamento urbano
Os órgãos e entidades, criados para atuar no campo do planejamento urbano propriamente dito, foram sofrendo alterações ao longo das reformas administrativas aplicadas desde 1983.
Nas Leis n. 5.562/1989 e n. 6.352/1993, a Secretaria Municipal de Atividades Urbanas se estabeleceu, com a finalidade de coordenar a execução de projetos e programas voltados para o desenvolvimento e controle das atividades urbanas no Município. Nas competências evidencia-se uma tendência mais fortemente comprometida com as funções de regulação e fiscalização de obras.
112 Um dos impactos da globalização ocorre na hierarquia das cidades, que passam a ter novo papel estratégico no cenário capitalista internacional. Nesse quadro, surgem entidades que interferem na dinâmica dos governos locais, por meio de fontes de financiamento, sistemas de informação e consultoria, associações internacionais, organização de redes (TEIXEIRA, 2002).
Art. 21 - Das Competências
I - Coordena a execução de atividades administrativas e financeiras da Secretaria II - Coordena as atividades de projetos de edificações e emissão de certificados de baixa e habite-se
III - Coordena a análise e acompanha a execução de projeto de parcelamento do solo e de infra-estrutura
IV - Coordena a fiscalização de edificações, de comércio, indústria, prestação de serviços e demais atividades urbanas no que se refere às posturas municipais.
V - Coordena a implantação de programas de abastecimento à população, principalmente de baixa renda
VI - Coordena projetos de incentivo à indústria, comércio e prestação de serviço, bem como coordena a execução do licenciamento das atividades dos mesmos
VII - Controla a realização das obras públicas no Município. (LEI n. 5.562/1989)
As diretrizes constitucionais referentes ao cumprimento das funções sociais da cidade foram reforçadas pela nova formatação proposta para o órgão responsável pelas intervenções urbanas no Município, na reforma administrativa instituída pela Lei n. 8.146 de 2000. O título Secretaria Municipal da Coordenação de Política Urbana e Ambiental demonstra o direcionamento do foco para as políticas urbanas. O novo conteúdo proposto para o órgão tem como eixo o desenvolvimento urbano e ambiental, por meio de ações integradas e intersetoriais. Nas competências, o caráter que havia prevalecido até então de regulação e fiscalização de obras foi modificado. No texto, propõe-se a ideia de obras estruturantes, indicando categorias diferentes de intervenções urbanas, concepção nova que reposiciona o planejamento urbano no Município. No texto da reforma, o órgão responsável pela política urbana deve: “normatizar, monitorar e avaliar a realização de ações de intervenção urbana”.
A junção da política ambiental com a política urbana em uma mesma pasta demonstra a intenção do governo de tratar o meio ambiente no âmbito da política urbana, entendendo a problemática ambiental como parte constitutiva dos fenômenos urbanos a serem tratadas por meio de políticas públicas.
Na Lei n. 8.146 de 2000, as atividades da Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte – URBEL113 ficaram vinculadas à Secretaria de Coordenação de Política Urbana e Ambiental.
113 Nas Leis n. 5.562/1989 e n. 6.352/1993, a URBEL manteve-se vinculada diretamente ao Prefeito. A Lei n. 9.011/2005 estabelece:
Art. 111 - Fica o Executivo autorizado a promover os atos de alteração dos objetivos da Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte - URBEL -, cuja constituição inicial, como Ferro de Belo Horizonte S.A., ocorreu mediante autorização contida na Lei nº 898, de 30 de outubro de 1961, para circunscrevê-los, em colaboração com a Secretaria Municipal de Políticas Urbanas, às seguintes atividades:
I - coordenação e execução de projetos e obras de urbanização de vilas e favelas, em colaboração com os órgãos da Administração Municipal;
Esse procedimento representou uma definição importante no âmbito das políticas urbanas do Município, já que a URBEL tem por função desenvolver ações voltadas à população de baixa renda. A posição da URBEL no escopo das políticas urbanas demonstra a necessidade de preparar a estrutura administrativa para lidar tecnicamente com a proposta de inversão de prioridades.
A reforma administrativa aprovada pela Lei n. 9.011 de 2005 estabeleceu um novo escalonamento dos órgãos da administração direta em graus hierárquicos, contemplando secretarias, secretarias adjuntas e gerências. No caso do planejamento urbano, a Secretaria Municipal de Coordenação de Política Urbana manteve a vinculação da política ambiental sob responsabilidade da Secretaria Adjunta de Meio Ambiente até a promulgação da Lei n. 9.718 de 2009, quando o meio ambiente retoma a posição de secretaria independente. As adjuntas que compõem a Secretaria de Política Urbana são: Regulação Urbana, Habitação e Defesa Civil.
A Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte – URBEL manteve-se vinculada à Secretaria de Política Urbana, juntamente com outros órgãos da administração indireta:114 Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte S.A. – BHTRANS, Superintendência de Desenvolvimento da Capital – SUDECAP e Superintendência de Limpeza Urbana – SLU. Ao agregar as secretarias adjuntas e as estruturas indiretas, a Secretaria de Política Urbana passa a coordenar todos os órgãos e entidades que concebem e monitoram intervenções urbanas nas áreas de transporte, habitação, limpeza, saneamento e as demandas específicas de urbanização relativas à população de baixa renda instalada em vilas, favelas e conjuntos habitacionais.
Essa junção das políticas urbanas demonstra um esforço de aplicar um modelo de planejamento urbano que quebra com a fragmentação e reconhece a complexidade das demandas da capital. Dentre as competências, além das convencionais relacionadas à elaboração e ao monitoramento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, inclui-se a coordenação dos processos de elaboração dos planos regionais e dos projetos de requalificação urbana, em colaboração com as Secretarias de Administração Regional Municipal. Esse item das
III - coordenação da estratégia de intervenção em áreas de risco no Município;
IV - urbanização, reurbanização e administração de patrimônio imobiliário do Poder Público Municipal e de áreas classificadas como ZEIS-1;
V - atividades de cooperação em nível técnico e de execução com a Administração Direta do Executivo, mantidos os demais objetivos legais e estatutários.
114 A Fundação Zoobotânica e a Fundação de Parques mantiveram-se vinculadas até a separação da Secretaria de Meio Ambiente pela lei de 2009.
competências é importante porque expõe na Lei de Reestruturação Organizacional da Prefeitura diretriz estabelecida no Plano Diretor e voltada para a elaboração de planos diretores regionais.115 A Secretaria de Política Urbana ao encampar os órgãos setoriais das políticas urbanas passou também a dar suporte técnico e administrativo aos Conselhos Municipais116 de cada área, englobando: habitação, saneamento, transporte e política urbana.
A descentralização administrativa
Devido à dimensão e complexidade da gestão e do planejamento da capital, foram institucionalizadas as administrações regionais. A cidade foi dividida em nove regiões administrativas,117 que sofreram alterações de finalidade e competências à medida que as reformas administrativas foram se oficializando.
Nas Leis n. 5.562/1989 e n. 6.352/1993, as administrações regionais aparecem como órgãos descentralizados, dentro da Secretaria Municipal de Governo, com função essencialmente de executar os planos e programas das secretarias municipais.
Mudança substancial aconteceu a partir da reforma de 2000, quando as administrações ganharam status de Secretarias Municipais da Coordenação de Gestão Regional,118 com finalidade compatível com os propósitos de garantia de direitos e de desenvolvimento de políticas públicas, defendidos pela Reforma Urbana e presentes na Constituição Federal.
Nas competências, resguarda-se na lei a vinculação das ações das administrações regionais para cada setor: patrimônio, intervenções urbanas, meio ambiente e social e as
115 O único Plano Diretor Regional elaborado foi o de Venda Nova, definido em função de tratar-se da localização da região como principal vetor de crescimento do Município. As orientações de elaboração do Plano tiveram como sustentação: o ordenamento territorial, o desenvolvimento econômico-social e a gestão urbana regional (REVISTA PLANEJAR BH, abr. 2000, p. 43).
116 A Lei n. 9.011/2005 reconhece vinte e seis Conselhos criados por Decreto, sendo que o Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional de Belo Horizonte - COMUSAN-BH foi acrescido pela Lei n. 9.155 de 2006. 117
A criação das Unidades de Planejamento ocorreu em função da implantação do Orçamento Participativo (OP) e da elaboração do Plano Diretor. Tornou-se necessária a subdivisão territorial da cidade, devido à definição de demandas de obras e à composição de informações associadas a dados para fins de planejamento. A cidade foi dividida em unidades espaciais, configurando-se como subdivisões das áreas de jurisdição das Administrações Regionais, definidas a partir de uma homogeneidade das características de ocupação, guardando compatibilidade com os setores censitários (CALDAS; MENDONÇA; CARMO, 2008).
respectivas Secretarias responsáveis no âmbito global do Município. Embora tenha sido mantido o vínculo com as Secretarias de cada setor, a autonomia das Regionais deveria ser resguardada pela necessidade de adequação das políticas às especificidades regionais.
A inclusão de dois incisos pela Lei n. 8.288 de 2001, a saber: prestar suporte administrativo ao Conselho Tutelar e ao Núcleo de Cidadania, demonstra o comprometimento com a efetivação de direitos conquistados pela sociedade.
A inovação maior dessa reforma administrativa no campo da descentralização político- administrativa foi a criação dos Conselhos Consultivos Regionais de Participação Popular, “como instrumento participativo da população nas ações governamentais regionalizadas”.
A criação dos Conselhos Regionais de Participação Popular representa a transformação da descentralização administrativa, em uma tentativa de descentralização política, contando com a presença direta da população dos bairros nos processos decisórios sobre políticas públicas, no controle das ações e aplicações de recursos dos governos municipais. A proposta foi aplicada nas administrações regionais, mas não surtiu o efeito previsto na lei devido a um conjunto de fatores que demandariam análise mais acurada, não prevista nos objetivos desta pesquisa. No entanto, por ser parte da experiência de gestão e planejamento participativos aplicada em Belo Horizonte, torna-se importante destacar as interpretações feitas pelos entrevistados Raimundo Machado (líder comunitário) e Geraldo Herzog (ex-administrador regional) sobre a não efetividade dos Conselhos.
Nós tivemos, por exemplo, no início do governo Patrus, um pouco depois a criação dos conselhos regionais populares, os CRPs, que era um negocio lindo, uma proposta bacana de participação. Entretanto, é certo que houve um boicote, houve uma resistência forte de vereadores em relação à continuidade desse projeto. Houve um esvaziamento intencional engendrado por muitos parlamentares que não compreenderam a dimensão da democracia de gestão, corresponsabilizaçao. Porque eles, muitos deles eram membros. Eles eram integrantes do CRP. E você sabe que um vereador, uma vereadora, ele tem influência sobre muitas lideranças e, de certa forma, eles agem de acordo com seus interesses e fazem uma espécie de cooptação dessas lideranças. (Entrevista: Raimundo Machado Filho – Representante: Setor Popular)
Teve uma tentativa na gestão do prefeito Célio de Castro de se criar os Conselhos Populares, com representações de diversos setores. Eu estava em Venda Nova, acho que era muito fechado e faltava foco. Quando você chama a comunidade pra discutir, ô... o Conselho tem que ter uma base de orientação clara. Por exemplo, vamos discutir o planejamento no Barreiro ou em Venda Nova, política urbana, você tem de ter uma base pra isso. Se tivesse um plano diretor para aquela região, com certeza você tinha tentado rever a ocupação no Barreiro, por exemplo. Era melhor pra cidade e pra região leste, não é? Então assim, um Conselho sem uma macrovisão daquela região, na área econômica, social, urbana, ele estaria perdido e as pessoas iriam para lá demandar coisas, não é?
Tudo o que as pessoas precisassem elas iriam remeter pra lá, tá certo? E remetiam para os outros espaços, espaços que ela tinha de entrar na Prefeitura. E os Conselhos perderam a função deles rapidinho. (Entrevista: Geraldo Afonso Herzog – Representante: Governo)
As observações do líder comunitário sobre as resistências do Poder Legislativo aos Conselhos demonstram as dificuldades concretas de relação entre a democracia participativa e a democracia representativa, fator de enfraquecimento da iniciativa de descentralização política. Por outro lado, a avaliação feita pelo profissional da administração remete o problema do fracasso dos Conselhos para as deficiências do planejamento urbano ao não efetivar os planos regionais, destacando a ineficácia das ações de gestão participativa quando não amparadas pelos diagnósticos e pelas diretrizes desses planos. No caso, o Plano Diretor de Belo Horizonte prevê a formulação dos planos diretores regionais, importante instrumento de gestão descentralizada, instrumentos técnicos facilitadores da interlocução entre Estado e sociedade.
Administração Integrada
A reforma administrativa aplicada em 2005, além de aglutinar os órgãos e as entidades em uma secretaria de governo, demonstrando a intenção de integração das políticas urbanas, criou um espaço de discussão dentro da Secretaria de Política Urbana, a Câmara Intersetorial de Políticas Urbanas.119
Art. 150 - Fica criada a Câmara Intersetorial de Políticas Urbanas, órgão colegiado com a finalidade de discutir, avaliar, coordenar e deliberar sobre a implementação das políticas urbanas e das ações delas decorrentes, buscando a articulação, a integração e a intersetorialidade no seu planejamento e execução, em âmbito municipal.
A experiência da Câmara Intersetorial de Política Urbana, com propósitos de amadurecer e democratizar as decisões técnicas por meio de uma instância permanente de discussão e decisão não apresentou os resultados esperados, transformando-se em um espaço operacionalmente difícil de ser administrado.
Em depoimento, a secretária de meio ambiente analisa as dificuldades da Câmara no seu caráter intersetorial e atribui suas deficiências operacionais à sua composição ampliada e por lidar com a progressiva complexidade da realidade urbana, que exige decisões e ações ágeis, pontuais e eficientes.
Eu acho que a administração vem evoluindo muito nesse trabalho de intersetorialidade,