A principal questão relativa ao mandato interventor instituído pela Resolução 1973 é estabelecer qual o limite da proteção aos civis. Quão longe poderiam ir os países da coalition of the willing para proteger a população civil da ameaça representada por Kadafi, suas forças de segurança e mercenários contratados? Estariam autorizados, ainda que implicitamente, o apoio direto aos rebeldes e a operação de regime change? Ainda, o embargo de armas estabelecido pela Resolução 1970 e a ressalva a ele feita na cláusula operativa número 4 da Resolução 1973 impediriam a OTAN e seus aliados a fornecer armamentos aos rebeldes? Seria possível armá-los, ainda que fosse para defender-se? A proibição da presença de tropas de ocupação no território da Líbia estava a impedir o uso pontual de forças terrestres ou mesmo de forças de paz após a intervenção? Essas são questões que merecem ser analisadas em detalhe, uma vez que são cruciais para compreender a juridicidade da intervenção.
4.1 A quem recaiu o cumprimento da Resolução 1973?
Conforme o texto da Carta da ONU, em especial os artigos43, 45 e 47, o uso da força, uma vez autorizado pelo Conselho de Segurança, seria exercido por meio da disponibilização pelos Estados de forças militares que agiriam sob coordenação de um comitê militar específico (Military Staff Committe), submetido diretamente àquele órgão. No entanto, como esse desenho institucional nunca se tornou realidade – assim como a ONU tampouco dispõe de contingentes militares próprios, independentes daqueles dos Estados –, qualquer autorização do uso da força, nos termos do artigo 42, recai em princípio a todos os Estados-membros da organização, ou a quem o Conselho de Segurança determinar especificamente (DAILLIER; FORTEAU; PELLET, 2009). É o que consta do artigo 48(1) da Carta da ONU251.
A prática do Conselho de Segurança consolidou-se, entretanto, no sentido de que o uso da força pode ser levado a efeito por qualquer Estado-membro, seja a título individual, seja a título coletivo, tanto por meio de coalizões ad hoc quanto por meio
251 Article 48. (1) The action required to carry out the decisions of the Security Council for the
maintenance of international peace and security shall be taken by all the Members of the United Nations or by some of them, as the Security Council may determine.
de organizações internacionais de escopo regional previamente constituídas, a menos que haja referência expressa em sentido contrário (SIMMA, 1999). É nesse contexto que se permite compreender por que Canadá, Estados Unidos, França e Reino Unido, após terem agido unilateralmente com a aprovação da Resolução 1973, houveram por bem unificar o comando de suas operações militares sob o arcabouço institucional da OTAN e, em paralelo, coordenar-se com outros Estados, como Qatar, Emirados Árabes Unidos e Jordânia.
Como a Resolução 1973 não limitou, em suas cláusulas operativas números 4 e 8, o mandato protetor da população civil a nenhum Estado específico, autorizando, assim, os Estados-membros a fazê-lo a título individual ou coletivo252, qualquer um deles, se julgasse conveniente, poderia participar das operações militares. O estabelecimento da coalition of the willing decorreu, pois, da discricionariedade dos Estados-membros da ONU. Ademais, a decisão de utilizar a estrutura militar e institucional da OTAN inseriu-se exclusivamente no âmbito discricionário da própria organização – porquanto ela mesma possui personalidade jurídica de direito internacional253 – e de seus Estados-membros individualmente considerados, todos, aliás, igualmente pertencentes à ONU. Dessa maneira, embora a OTAN não tenha sido destinatária direta da Resolução 1973, ela acabou sendo-o por via indireta, porque seus membros resolveram acioná-la.
Compreende-se, assim, a decisão da OTAN de notificar o Secretário-Geral da ONU acerca da implementação do embargo de armas254. Ademais, no decorrer da
intervenção, à aliança militar coube impor o embargo de armas, principalmente por via marítima, a zona de exclusão aérea e bombardear as posições do regime, enquanto que o envio de armamentos aos rebeldes combatentes e de forças especiais para treiná-los, competiu aos Estados a título individual. O ponto de confluência entre essas tarefas foi a presença das forças especiais junto aos contingentes militares
252 “acting nationally or through regional organizations or arrangements”.
253 “The Organization shall possess juridical personality; it shall have the capacity to conclude
contracts, to acquire and dispose of movable and immovable property and to institute legal proceedings”, art. 4o., Tratado de Ottawa, OTAN, 20.set.1951. Disponível em:
<http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_17248.htm>, acesso em 30/08/2016.
254 “We have also received notification from NATO of its decision to commence an alliance
operation in support of an arms embargo against Libya pursuant to resolutions 1970 (2011) and 1973 (2011)”. 6505th meeting, Thursday, 24 March 2011, 3 p.m. S/PV.6505. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/PV.6505>, acesso em 02/03/2017.
rebeldes a fim de demarcarem, com maior precisão, os alvos a serem bombardeados por aviões comandados pela OTAN.
De acordo com o acordo constitutivo da OTAN, seus Estados-membros devem agir em conformidade com os propósitos da ONU, principalmente o não uso da força no sistema internacional e o exercício da legítima-defesa coletiva255. Essas
características fazem a OTAN coadunar-se, em princípio, com as provisões do Capítulo VIII da Carta da ONU, referente aos regional arrangements. Nesse sentido, segundo Kaplan (2010), o relacionamento entre ONU e OTAN evoluiu de um estado de distanciamento durante a Guerra Fria – já que a criação da última visava essencialmente à contenção da ameaça soviética no Atlântico Norte –, para outro de simbiose com o fim da bipolaridade – na medida em que a aproximação com a ONU se tornou fundamental para a própria legitimidade da OTAN –, embora existam tensões na maneira como ambas as organizações devem cooperar. Já para Harsch (2012), malgrado as frequentes menções à Carta da ONU no tratado constitutivo da OTAN, nada se diz a respeito do supracitado Capítulo VIII. Trata-se de omissão deliberada, a fim de permitir maior liberdade de ação da OTAN no sistema internacional, dado que o Capítulo VIII da Carta da ONU determina que as organizações regionais reportem suas ações ao Conselho de Segurança, preservando- lhe a autoridade e supremacia (HARSCH, 2012). A referência tão somente ao artigo 51 da Carta da ONU visa portanto a evitar certo controle pelo Conselho de Segurança, em especial possíveis vetos de China e Rússia (HARSCH, 2012). O Strategic Concept (Conceito Estratégico) da OTAN aprovado na Cúpula de Lisboa de 2010, apesar de
255 “The Parties undertake, as set forth in the Charter of the United Nations, to settle any
international dispute in which they may be involved by peaceful means in such a manner that international peace and security and justice are not endangered, and to refrain in their international relations from the threat or use of force in any manner inconsistent with the purposes of the United Nations”. (artigo 1o.); “The Parties agree that an armed attack against one
or more of them in Europe or North America shall be considered an attack against them all and consequently they agree that, if such an armed attack occurs, each of them, in exercise of the right of individual or collective self-defence recognised by Article 51 of the Charter of the United Nations, will assist the Party or Parties so attacked by taking forthwith, individually and in concert with the other Parties, such action as it deems necessary, including the use of armed force, to restore and maintain the security of the North Atlantic area. Any such armed attack and all measures taken as a result thereof shall immediately be reported to the Security Council. Such measures shall be terminated when the Security Council has taken the measures necessary to restore and maintain international peace and security” (artigo 5o.). Tratado constitutivo da
OTAN, 04.abr.1949, disponível em:
defender a centralidade da ONU para a paz e a segurança internacionais256, não alterou essa realidade (HARSCH, 2012).
Ainda, o relacionamento entre ONU e OTAN insere-se no contexto mais amplo da cooperação informal entre a primeira organização – de inegável escopo universal – e grupos de contato surgidos a partir dos anos 1990 cuja função é superar os limites de atuação do Conselho de Segurança, decorrentes tanto da maneira como este é constituído quanto da urgência e complexidade das crises internacionais, bem como promover consensos entre os atores internacionais (SARAIVA, 2013). Como resultado, Saraiva (2013, pp. 16/17) argumenta que:
“No essencial, a divisão estabelecida permite que o mandato político continue a ser desenhado no quadro constitucional do CSNU e da Carta das Nações Unidas, ao passo que a execução destas decisões é externalizada e confiada a coligações ad hoc de países ou organizações internacionais com capacidade militar para levar a bom porto as medidas coercivas aprovadas. Esta externalização da execução dos mandatos pode constituir um problema para o mecanismo original de segurança coletiva, que previa a criação de uma Força das Nações Unidas, mas não representa uma alteração radical de natureza sistémica”.
De qualquer modo, os Estados da coalition of the willing, que se incumbiu da implementação do mandato interventor estabelecido pela Resolução 1973, estavam autorizados a agir mediante o emprego da força, a título individual ou coletivo. A opção de Estados Unidos, França e Reino Unido de atuarem unilateralmente e, depois de iniciados os bombardeios, via OTAN não constituiu inovação jurídica – devido às referências à Carta da ONU no tratado constitutivo da aliança militar e à força normativa do Capítulo VIII –, nem mesmo política – ante a conjuntura de crescente cooperação entre o Conselho de Segurança e variados foros internacionais desde os anos 1990.
256 Active Engagement, Modern Defence – Strategic Concept for the Defence and Security of the
Members of the North Atlantic Treaty Organization. Adopted by Heads of State and Government at the NATO Summit in Lisbon 19-20 November 2010. Disponível em: <http://www.nato.int/strategic-concept/pdf/Strat_Concept_web_en.pdf>, acesso em 03/03/2017.
4.2 Regime change e proteção da população civil
É indubitável que o cumprimento da Resolução 1973 constituiu uma verdadeira operação militar liderada pelos Estados da coalition of the willing e pelos rebeldes do NTC, para remover Kadafi e seus acólitos do poder e, assim, promover o estabelecimento de um novo regime, teoricamente respeitador das responsabilidades enfatizadas pelo relatório do ICISS e dos parágrafos 138 e 139 do World Summit
Outcome Document, ao menos no campo discursivo. Já em seu pronunciamento de 28
de março de 2011, logo após as forças de Kadafi terem sido impedidas de avançar sobre Benghazi, o presidente Barack Obama afirmou que o líder líbio não poderia continuar à frente do país, por ter perdido a legitimidade, no entanto esse objetivo deveria ser perseguido por meios pacíficos, criticando, aliás, “aqueles que sugerem
aumentar o envolvimento militar para além da tarefa de proteger civis, e fazer o necessário para derrubar Kadafi”, o que seria um “erro”257. Contudo, no início do mês de abril, em artigo assinado por Cameron, Obama e Sarkozy, intitulado “Libya’s Pathway to Peace”258, esses líderes defenderam que a proteção à população civil da Líbia, tal qual prevista pela cláusula operativa número 4, somente seria assegurada se Kadafi abandonasse o poder e partisse em definitivo.
Além disso, aqueles que defenderam as ações da OTAN na Líbia, mesmo após a conquista de Trípoli ou a morte de Kadafi, não só admitiram que a intervenção foi conduzida diretamente contra o regime, mas também justificaram que regime change era a única maneira possível de assegurar a proteção de civis. Por um lado, houve quem argumentasse que essa ação estava em plena conformidade com os termos da Resolução 1973, por tratar-se de simples meio para alcançar o resultado protetivo,
257 Tradução livre do inglês: “Now, just as there are those who have argued against intervention
in Libya, there are others who have suggested that we broaden our military mission beyond the task of protecting the Libyan people, and do whatever it takes to bring down Qaddafi and usher in a new government.Of course, there is no question that Libya -– and the world –- would be better off with Qaddafi out of power. I, along with many other world leaders, have embraced that goal, and will actively pursue it through non-military means. But broadening our military mission to include regime change would be a mistake”. Remarks by the President in Address to the Nation on Libya. Casa Branca, Office of the Press Secretary, 28.mar.2011. Disponível em:
https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2011/03/28/remarks-president- address-nation-libya, acesso em 31/08/2016.
258 OBAMA, Barack; SARKOZY, Nicolas; CAMERON, David. Libya’s Pathway to Peace. 14.abr.2011.
Disponível em: <https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/04/14/joint-op-ed- president-obama-prime-minister-cameron-and-president-sarkozy>, acesso em 31/08/2016. “Qaddafi must go and go for good”.
mesmo que não fosse objetivo dessa norma nem da Responsabilidade de Proteger259 (PAYANDEH, 2011)260; por outro, Ramesh Thakur, um dos responsáveis pela formulação do conceito de Responsabilidade de Proteger, ao defender, em setembro de 2011, que o imperativo de proteger a população civil se sobrepunha à ideia de não promover mudança de governo nem derrota do Estado objeto de intervenção, conforme relatório do ICISS, reconheceu, dessa maneira, que as limitações da Resolução 1973 não foram estritamente observadas (THAKUR, 2011b).
Naturalmente, um dos pontos comuns entre aqueles que criticaram a intervenção, desde seus momentos iniciais ou posteriormente, foi o fato de que o apoio direto aos rebeldes, os bombardeios aos centros de comando e controle líbios, a mudança de regime e o ulterior assassinato de Kadafi foram muito além do permitido pela Resolução 1973261 (THIELBÖRGER, 2012). Assim, segundo essa vertente, o estabelecimento de uma zona de exclusão aérea teria apenas a finalidade de impedir que o regime líbio utilizasse seu poderio aéreo para reprimir os manifestantes de Benghazi. Entre esses críticos destacam-se o Secretário-Geral da Liga dos Estados Árabes, Amr Moussa e o presidente da África do Sul, Jacob Zuma, os quais, embora tenham apoiado o estabelecimento da zona de exclusão aérea, criticaram a OTAN por ter ido além do que havia sido decidido pelo Conselho de Segurança262.
259 Segundo o autor, Kadafi rejeitou negociar com a oposição desde o início, de modo que
enquanto estivesse no poder seria uma ameaça à população civil. Assim, ele reconhece, embora
regime change jamais fosse um objetivo da Resolução 1973, seria um meio necessário para
efetivar a proteção dos civis. Ademais, Payandeh aduz que Kadafi era um alvo legítimo da coalizão, não tendo sido protegido pelas normas de direito internacional humanitário de distinguir combatentes e não combatentes.
260 Will Syria Follow Libya?. Entrevista de Edward C. Luck, então Conselheiro Especial do
Secretário-Geral da ONU, a Bernard Gwertzman, visiting fellow. Council on Foreign Relations. 01.set.2011. Disponível em: <http://www.cfr.org/syria/syria-follow-libya/p25745>, acesso em 31/08/2016. Nesta entrevista, Edward Luck, então Conselheiro Especial do Secretário-Geral da ONU, defendeu a intervenção na Líbia e afirmou que, em alguns casos, a única maneira de proteger, efetivamente, a população é promover mudança de regime, embora isso não seja o objetivo da Responsabilidade de Proteger.
261 No UN mandate for Libyan ground operations, regime change – Lavrov. Russia Today, Moscou.
17.abr.2011. Disponível em: <https://www.rt.com/politics/nato-russia-berlin-lavrov-rogozin/; e BARRY, E. Putin Criticizes West for Libya Incursion. The New York Times, Nova York.
26.abr.2011. Disponível em:
<http://www.nytimes.com/2011/04/27/world/europe/27putin.html>, acesso em 31/08/2016.
262 CODY, E. Arab League condemns broad bombing campaign in Libya. The Washington Post,
Washington. 20.mar.2011. Disponível em: <https://www.washingtonpost.com/world/arab- league-condemns-broad-bombing-campaign-in-libya/2011/03/20/AB1pSg1_story.html>; e MEO, N. Libya: Jacob Zuma accuses Nato of not sticking to UN resolution (South Africa’s President Jacob Zuma has accused Nato of pursuing regime change and political assassinations in Libya instead of sticking to a United Nations resolution to protect civilians). The Telegraph, Londres.
Voltemos, pois, aos elementos centrais da cláusula operativa número 4, a fim de melhor enfrentar a questão de mudança de regime, cujo conteúdo se destaca a seguir:
“4. Authorizes Member States that have notified the Secretary-General, acting nationally or through regional organizations or arrangements, and acting in cooperation with the Secretary-General, to take all necessary measures, notwithstanding paragraph 9 of resolution 1970 (2011), to protect civilians and civilian populated areas under threat of attack in the Libyan Arab Jamahiriya, including Benghazi, while excluding a foreign occupation force of any form on any part of Libyan territory, and requests the Member States concerned to inform the Secretary-General immediately of the measures they take pursuant to the authorization conferred by this paragraph which shall be immediately reported to the Security Council”.
4.3 População civil
É fundamental analisar o significado, para o direito internacional, de civis/população civil no contexto de um conflito armado não internacional. Em primeiro lugar, no âmbito de conflitos armados internacionais, o critério definidor é de natureza residual. Em decorrência da regra básica de discriminação entre quem participa e quem não participa de combates (princípio da distinção), conforme o artigo 48 do Protocolo I de 1977 à Convenção de Genebra de 1949263, civis são todos aqueles que não pertencem às forças armadas ou milícias engajadas em combates. É também o que determina o artigo 50(1)264. Ademais, o artigo 50(3) é cauteloso ao estabelecer que a presença de combatentes entre a população civil não tem o condão de alterar o intuito protetivo da norma de direito internacional humanitário265. Em segundo lugar, em relação aos conflitos armados não internacionais, o princípio da distinção reflete-se no artigo 13(2) do Protocolo II de 1977 à Convenção de Genebra
<http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/libya/8575984/Libya- Jacob-Zuma-accuses-Nato-of-not-sticking-to-UN-resolution.html>, acessos em 31/08/2016.
263 “In order to ensure respect for and protection of the civilian population and civilian objects,
the Parties to the conflict shall at all times distinguish between the civilian population and combatants and between civilian objects and military objectives and accordingly shall direct their operations only against military objectives”.
264 “1. A civilian is any person who does not belong to one of the categories of persons referred to
in Article 4 A (1), (2), (3) and (6) of the Third Convention and in Article 43 of this Protocol. In case of doubt whether a person is a civilian, that person shall be considered to be a civilian”.
265 “3. The presence within the civilian population of individuals who do not come within the
de 1949, porquanto este proíbe que civis, individual ou coletivamente considerados, sejam alvos de ataques266. No entanto, não há consenso, sobretudo na prática dos Estados, sobre se grupos oposicionistas armados se coadunam com a categoria de combatentes ou com a de civis (HENCKAERTS; DOSWALD-BECK, 2005). De todo modo, essa categoria é definida de maneira menos detalhada no âmbito dos conflitos armados não internacionais do que nos internacionais.
O mandato protetor instituído pela Resolução 1973 pressupunha que a coalition
of the willing protegesse todos aqueles que não participassem do teatro de operações
bélicas e que estivessem sob ameaça de ataque ou mesmo sob ataque efetivo, considerado o território líbio afetado pela guerra civil. Quanto à possibilidade de os rebeldes combatentes poderem ser protegidos sob os auspícios da aludida resolução, apesar do debate teórico acima apontado, o correto é considerar que eles não estavam albergados pelo mandato protetor (LEHMANN, 2012), na medida em que se envolveram ativamente em campanha militar sob estruturas de comando próprias – diante da pluralidade de grupos armados, cada qual formava uma estrutura à parte –, e se valeram, para tanto, do domínio efetivo de partes do território da Líbia – já que os grupos rebeldes eram originários de cidades e regiões específicas de onde expulsaram